新形勢下上合組織的政治建設(shè)

孫壯志

完成擴員以后，上合組織出現(xiàn)了很多新問題。為了應(yīng)對這些問題，應(yīng)該把上合組織下一步工作的重心放在政治建設(shè)上。包括五個方面的主要內(nèi)容，即：理念協(xié)調(diào)、政策協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、法律協(xié)調(diào)與主體協(xié)調(diào)。

擴員后新形勢要求加強政治建設(shè)

上合組織過去是六個成員國，其中有五個都是講俄語的原蘇聯(lián)國家，它們之間溝通沒有任何障礙。而中國無論是和俄羅斯的關(guān)系，還是和中亞國家的關(guān)系都比較順暢。印巴加入以后，雖然合作的空間擴大了、合作的議題增多了，但是要達成政治共識和政策協(xié)調(diào)方面的成本卻也增加了。

擴員以后，上合組織面臨一個新的緊迫問題，就是上合組織的優(yōu)先方向、功能定位可能要做一個調(diào)整，這就需要成員國之間進行密切的政治合作。政治合作對國際組織來說非常重要，“一帶一路”內(nèi)涵中的“五通”，第一個就是政策溝通。如果沒有高層的政治共識，任何國際合作、跨國合作都是寸步難行的。而印巴加入帶來的最大問題恰恰是政治共識的缺乏。上合組織是從“上海五國”發(fā)展起來的，“上海五國”起步于邊境地區(qū)的軍事互信，借此實現(xiàn)并鞏固了政治互信，才有了后來多邊合作的順利開展?，F(xiàn)在印巴加入之后，政治互信和軍事互信問題又重新出現(xiàn)。因而，除了經(jīng)濟、安全、人文三個領(lǐng)域，上合組織未來還應(yīng)該特別重視政治領(lǐng)域的合作。畢竟，上合組織在未來一個時期內(nèi)，更多地還只能是發(fā)揮一個政治組織的作用。尤其在擴員以后，上合組織要達成廣泛政治共識已經(jīng)變得更加困難了，其他合作相對而言也會受到不利影響。

從五方面入手加強政治建設(shè)

成立17年來，上合組織給予其成員國的政治支撐還是非常有力的。一些成員國的政治發(fā)展、政治轉(zhuǎn)型面臨很多挑戰(zhàn)，特別是中亞國家，存在不穩(wěn)定因素，比如“顏色革命”對政權(quán)的威脅。現(xiàn)在，中亞成員國的大選，上合組織都是要派觀察員團參加的。這些國家發(fā)生“顏色革命”很大的一個原因是外力的推動。比如歐安組織的西方國家觀察員就經(jīng)常對相關(guān)國家選舉品頭論足、指手劃腳，有的西方非政府組織甚至煽動民眾上街游行。這種情況下上合組織的政治支持、對選舉的積極評價就顯得格外重要。

那么當前形勢下，上合組織的政治建設(shè)應(yīng)該包括哪些內(nèi)容呢？筆者認為應(yīng)該包括以下幾個方面：

第一是理念協(xié)調(diào)，比如中國提出了“上海精神”、新安全觀、新合作觀，等等。中國提出的這些新理念已經(jīng)受到了其他成員國的認可和重視，如“人類命運共同體”。但中國提出的其他一些重要倡議與其他國家的地區(qū)戰(zhàn)略協(xié)調(diào)起來就比較困難了。例如，中國提出的“一帶一路”倡議非常宏大，但俄羅斯認為只是一些具體項目，而它提出的“大歐亞伙伴關(guān)系”應(yīng)該是更大的戰(zhàn)略；印度則反對“一帶一路”在南亞的進展，這就需要在認識上進行協(xié)調(diào)、溝通。

第二是政策協(xié)調(diào)。上合組織原來是六個成員國，現(xiàn)在發(fā)展到八個，每個成員國對國際問題、地區(qū)問題的看法都不盡相同，它們的周邊環(huán)境都不太一樣，各自國內(nèi)的經(jīng)濟政策、文化政策及邊疆發(fā)展政策都不一致，這方面需要進行協(xié)調(diào)，才可能發(fā)揮出合作的地緣優(yōu)勢。擴員后，上合組織政策協(xié)調(diào)的任務(wù)變得更加緊迫，甚至需要在峰會之前在雙邊層面上解決。

第三是戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。現(xiàn)在差不多所有成員國都有長期或者中期的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，包括國內(nèi)地區(qū)發(fā)展的綱要。這些戰(zhàn)略需要在多邊層面上進行協(xié)調(diào)和對接。其實，這方面相對來說比較容易，特別是中國與中亞國家的對接還是比較順暢的。但是這里也存在利益方面的爭論，涉及義利觀的問題。在上合組織的經(jīng)濟領(lǐng)域，中國的投入最多、貢獻最大（在上合組織框架內(nèi)提供的優(yōu)惠貸款達220多億美元），但對中國來說也有成本和收益如何平衡的問題，否則難以為繼。

第四是法律協(xié)調(diào)。上合組織通過和簽署的文件非常多，但是這些多邊文件普遍缺少約束力，大都是政治宣言或公報、紀要，不是法律文件。這其實是上合組織發(fā)展至今一個明顯的弱點。作為政府間的合作機制，上合組織應(yīng)該更重視多簽署一些政府間的文件，而不僅僅是領(lǐng)導(dǎo)人的共同聲明或工作層面的年度計劃，要簽署和完善具有法律效力的多邊條約，如成員國《長期睦鄰友好合作條約》，同時加強成員國之間的立法、司法合作。

第五是主體協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在上合組織多邊合作參與的主體越來越多，從官方層面來說有元首會、總理會，十幾個部長的會，而且還在繼續(xù)增加。此外還有成員國地方長官的會晤。今年還要舉辦上合組織媒體會晤?，F(xiàn)在政黨的交流也比較多，民間組織、智庫的交流也全面啟動。在這種情況下，各主體之間需要協(xié)調(diào)、配合。民間組織、智庫和政府怎么形成良好的互動，仍然有待探索。

要認識到的是，上合組織在政治領(lǐng)域的合作是卓有成效的，不能只盯著經(jīng)濟合作和安全合作看。擴員之后，一些成員國之間出現(xiàn)摩擦，推動合作更加困難是正常的。那么，又該如何應(yīng)對這些新出現(xiàn)的問題呢？

第一，要堅定上合組織發(fā)展的信心和決心，在政治層面再多做一些耐心、細致的工作；第二，要堅持成功的、有效的政治原則，包括積極弘揚“上海精神”，堅持其他一些非常重要的基本準則；第三，進一步創(chuàng)新合作理念，結(jié)合新的國際形勢和地區(qū)形勢，不斷充實合作內(nèi)涵；第四，要進一步夯實法律基礎(chǔ)，盡可能多地簽署一些政府間合作文件，包括經(jīng)濟和安全方面的；第五，要進一步擴大政治交往，讓盡可能多的主體參與進來，加深相互理解，早日形成上合組織的合作共識。