流動人口子女義務教育政策執(zhí)行分析
——基于政策網絡視角

滕傳浩，王賽男

（1.山東大學管理學院，濟南 250100；2.山東大學政治學與公共管理學院，濟南 250100）

一、問題的提出

由國家計生委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2017》指出，2016年我國流動人口規(guī)模為2.45億，由21世紀教育研究院和新公民計劃編著的《中國流動兒童教育發(fā)展報告（2016）》指出，流動兒童和留守兒童這兩個群體總數(shù)約為1億，在現(xiàn)居地出生的流動兒童比例從2010年的35%上升到2013年的58%。通過梳理20多年來國家制定相關流動人口子女教育政策演變歷程（見表1），發(fā)現(xiàn)國家對流動人口子女教育政策的理念經歷了“限制與差別對待”“逐步減少差距”“以人為本”的轉變，凸顯國家與政府解決這一難題的決心和魄力。

綜合國家對流動人口子女教育政策的變遷，學界從不同層面、不同視角對該領域進行研究。綜合分析有以下熱點：教育學視角的關于教育公平制度與融合教育研究，［1］社會學視角的關于社會融入和社區(qū)適應研究，［2］公共政策學視角的關于政策制定、實施過程的問題解決研究，［3］等等。梳理發(fā)現(xiàn)政策的執(zhí)行偏差是目前要解決的關鍵問題之一，已有研究在流動人口子女教育政策利益博弈、執(zhí)行復雜性［4］以及比較相同的流動人口子女教育政策在不同城市的執(zhí)行效果［5］等方面已經取得一定成果，但仍存在諸多問題。

（一）政策執(zhí)行多重主體的利益機制不均衡

2003年國家政策雖然規(guī)定流動人口子女義務教育“以流入地為主”，但沒有給予流入地政府財政撥款，引起了中央與地方政府責任與利益分配的失衡，中央政府作為政策實施的第一層級僅僅對第二層級的執(zhí)行主體——流入地政府以強制命令方式去執(zhí)行該政策，沒有相應的激勵措施，導致流入地政府教育投入的財政負擔進一步加大，甚至出現(xiàn)解決得越好，財政負擔就越重的現(xiàn)象；而作為第三層級執(zhí)行主體的區(qū)縣教育部門、公安部門、建設規(guī)劃部門以及財政部門等，由于地方總的財政投入有限，部門之間面臨著利益博弈；到了最后落實的第四層級的執(zhí)行主體學校（包括公辦學校、民辦學校、自辦學校等），考慮到生源、教學質量與教育經費的獲取等諸多利益，在市場選擇的同時也面臨利益權衡與選擇。這樣每一層級都有利益考量，層級互動規(guī)則亦有差異，最終導致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

續(xù)表表1 流動人口子女教育政策演變

（二）目標群體與受政策影響部門群體之間沖突加劇

流入地政府一旦接收大量流動兒童就學，落實相關“兩免一補”政策，不僅直接給該地教育系統(tǒng)帶來巨大壓力，還影響到當?shù)刂伟补芾?、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生等其他民生領域，涉及到流動人口及其子女與當?shù)厝说淖匀慌c社會資源的共享問題。不少區(qū)縣相關部門認為流動兒童教育問題解決得越好，就會引來更多的流動人口，使得本地區(qū)涉及流動人口管理的相關部門工作壓力不斷增長，導致相關部門對執(zhí)行目標達成所可能造成利益沖突的認知理解差異，而在執(zhí)行力度和執(zhí)行效果上大打折扣，從而阻礙了流動兒童義務教育政策的順利執(zhí)行。

（三）流動人口與戶籍人口子女入學的“學區(qū)與學位之爭”

由于當前義務教育供給不均衡，不同區(qū)縣學校所占有的優(yōu)勢師資力量、教育基礎設施等條件差異較大，當?shù)貞艏丝谧优雽W本身就面臨“學區(qū)與學位之爭”，一些教學質量好的公辦學校入學壓力巨大，如果當?shù)卦俅罅拷邮樟鲃尤丝谧优雽W，就會使本地區(qū)生源占比下降，再加上流動兒童本身可能會拉低當?shù)貙W校教育總體質量水平，因而除了那些處于學位不佳、生源不足的學校以及民辦學校愿意接收流動兒童外，其他公辦學校本身就學位不足，有可能激化義務教育政策與公辦中小學的生存和發(fā)展利益之間的矛盾，從而導致政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

綜上所述，已有研究者從諸多角度探討流動人口子女教育問題，對于教育政策執(zhí)行遇到的困境亦提出一些解決之道，但是從政策網絡視角來研究的甚少，并且沒有研究全面探討政策執(zhí)行過程以及流動人口教育政策相關的執(zhí)行者之間的互動機制，對政策執(zhí)行主體的層次復雜多樣、利益分化及目標期望值差異分布的不同行動群體的關系梳理也不夠明晰，本文從政策網絡視角切入，深入探討流動人口子女義務教育政策的相關執(zhí)行主體及主要參與者之間的關系定位原則、執(zhí)行路徑認知差異和互動模式的作用，探索基于政策網絡的流動人口教育政策執(zhí)行的理論邏輯框架，并提出相應的促進政策執(zhí)行的參考對策。

二、政策網絡在流動人口子女教育政策執(zhí)行中的作用

（一）政策網絡概念及在流動人口子女義務教育政策執(zhí)行中應用的契合點

政策網絡理論在20世紀70年代興起，是將網絡理論引入公共政策而形成的一種分析路徑與研究方法，可描述動態(tài)復雜政策過程，被認為是西方學界對決策現(xiàn)象重新概念化的重要成果。學者從不同視角對政策網絡有不同界定，當前沒有明確的概念與框架，涉及多元參與模式。羅茨（R.A.W.Rhodes）從政治學與社會學中汲取了養(yǎng)分，認為政策過程中的國家與社會各種行動主體因依賴資源而形成的集群組織就是政策網絡。梳理已有關于政策網絡研究，主要集中于以下三個方面：（1）在分析層次上，可區(qū)分為微觀、中觀和宏觀，其中微觀層面以美國學者觀點為代表，強調政治主體間相互影響與互動關系而不僅僅是政治機構之間的結構；中觀層面以英國多元主義與合作主義批判基礎上的分析利益集團與政府之間關系為代表；宏觀層面則以德國與荷蘭學者對國家與市民之間深入分析為特點。［6］135－142（2）在分析政策網絡過程及影響因素方面，則強調政策制定者、執(zhí)行者、參與者的互動影響因素（例如網絡特征等）及博弈過程對政策實施的作用機制。［7］（3）從政策網絡行動主體方面，研究者則著重研究政策網絡中因利益聯(lián)結而形成的聯(lián)盟共同體，這些共同體基于各種資源（例如資金、信息、服務、技術等）互換在政策過程中進行有機互動，以達成組織目標的合法有效路徑。［8］雖然當前對政策網絡這種分析方法存在諸多質疑，但是中國近年來使用該分析工具的研究越來越多，內容涉及政策的議程、制定、執(zhí)行、變遷等各個領域。本文以政策網絡為理論與分析工具，從中微觀層面切入，剖析政策網絡各行動主體關系的路徑，對流動人口子女義務教育政策執(zhí)行偏差關鍵影響因素進行分析，以探索解決政策執(zhí)行偏差的針對性對策。

（二）政策網絡結構對流動人口子女教育政策執(zhí)行偏差影響分析

圖1 流動人口子女教育政策執(zhí)行主體網絡圖

我國流動人口子女教育政策由中央政府制定并下發(fā)執(zhí)行，第二層級政策執(zhí)行者為流入地政府，第三層級執(zhí)行者為市、區(qū)、縣的教育、財政、公安、規(guī)劃等部門，第四層級為各類學校（包括公辦、民辦、自辦學校），這四個層級聯(lián)結了政策目標各個行動群體，構建成相互影響的政策網絡（見圖1）。其中的中央政府（政策制定者）為第一層級，與第二層級的流入地政府（政策制定與執(zhí)行者）互動規(guī)則為行政命令—服從，這種高位推動對于明確落實責任、促進政策執(zhí)行起了重要作用；第二層級的流入地政府與第三層級（市、區(qū)、縣的教育、財政、公安、規(guī)劃等部門）既有行政命令—服從的上下級關系，也有委托代理執(zhí)行關系；第三層級（市、區(qū)、縣的教育、財政、公安、規(guī)劃等部門）與第四層級學校（包括公辦、民辦、自辦學校等）關系就相對復雜，既有上下級關系、委托代理執(zhí)行關系，還涉及公共服務供給的市場規(guī)則，而該層級內部的教育、財政、公安、規(guī)劃等部門之間亦存在利益沖突與博弈；第四層級的各類學校之間也存在有關利益沖突與博弈。這樣就會導致中央政府最初政策在經過四級執(zhí)行之后，最后落實到目標群體流動人口及其子女時就出現(xiàn)了較大偏差。不同層級的政策行動者，因相互依賴程度、資源互換可能性、與目標期望度等方面的差異，導致在該網絡中不同群體關系親疏有別，各共同體影響力也隨著在網絡結構中的位置差異而變化。相對而言，處于網絡結構核心位置的行動者（教育主管部門）是政策執(zhí)行的最直接與關鍵因素，但是分布在其周圍的部門（圖1中的教育、建設、規(guī)劃和財政部門）也對其直接或者間接產生影響；流入地政府與其他各層級都有聯(lián)系但所起的作用更多的是協(xié)調政策執(zhí)行；而分布在最邊緣的中央政府對于政策執(zhí)行的參與影響力則鞭長莫及。政策網絡中的行動者因為擁有資源程度與利益表達途徑多寡的差異，而導致其處于政策網絡中的核心位置還是邊陲位置，其政策執(zhí)行影響力也隨之由強至弱而進行排列。［9］因而只有厘清四個層級之間的關系，才有可能明確該政策執(zhí)行中偏差出現(xiàn)的原因，從而進行深入分析并提出針對性解決之道。

三、減少流動人口子女教育政策執(zhí)行偏差的途徑

（一）國家加大對流入地政府的財政投入與各級執(zhí)行主體配套政策支持

當前我國正推動“兩免一補”，資金和生均公用經費隨學生流動攜帶政策的落實，但是由于流動人口子女的學籍信息尚未實現(xiàn)全國聯(lián)網，在過渡階段也可嘗試通用教育券到流入地政府使用的教育經費解決辦法，流入地學校憑券到當?shù)卣畠稉Q相應的公用經費。同時國家應繼續(xù)完善相關政策，加大對流入地政府的財政投入，流入地政府也應該依據(jù)國家財政投入與政策要求，切實積極進行相關的各部門執(zhí)行主體的配套建設，力求打破部門間的利益與溝通阻礙，提高該政策執(zhí)行的效率，從而有效減少政策執(zhí)行偏差。例如，為更好地滿足流動人口子女教育需求，長江沿岸的29個城市組成的所謂“長江聯(lián)盟”，建立流動人口流出地和流入地政府間區(qū)域合作，提高流動人口子女教育政策的聯(lián)合執(zhí)行保障，促進該群體受教育權益的真正實現(xiàn)。［10］

（二）提升地方政府與各級執(zhí)行主體的認知、整合與決策能力

作為流動人口子女教育政策制定者的地方政府只有不斷提高認知、整合與決策能力，才能真正解決好該問題。在圖1中，流入地政府在政策執(zhí)行中所起的上下、橫縱向的綜合協(xié)調作用很大，因而流入地政府如何提升自身以及其協(xié)調下的各級執(zhí)行主體的認知、整合與決策能力就至關重要。改革地方政府及相關部門對流動人口子女的衛(wèi)生、教育等公共服務的政策倡議與執(zhí)行機制可在一定程度上解決問題。［11］可通過進一步以戶籍制度改革為突破口，明確地方政府相關部門的權責，改革相關公共投入財政體系，適當更大地對社會組織和非政府組織放權，從而發(fā)揮政府與流動人口子女義務教育相關的社會組織及各類學校的積極能動作用，打破過分單純依賴地方政府作用的思維定勢，根據(jù)區(qū)域流動人口子女的具體情況，改革各相關部門配套政策與執(zhí)行模式，使流動人口子女義務教育政策執(zhí)行的相關部門主體在認知觀念上先達成一致，為后面具體政策順利的聯(lián)動執(zhí)行打下堅實的基礎。例如當前廣東省最先探索實行房屋的租售同權政策，其中租賃16條中涉及租房人子女可就近入學的規(guī)定，提出“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學等公共服務權益，保障租購同權”。［12］其他部分省市也隨之因地制宜地進行適合本區(qū)域的戶籍政策改革，以此入手帶動流動人口子女義務教育政策執(zhí)行的其他相關部門跟進改革，并根據(jù)戶籍政策帶來的各種反饋信息，及時修正與完善相關的配套政策的執(zhí)行方略，在探索中形成新思路格局，從而保障政策的順利執(zhí)行。

（三）加強各級政策制定與執(zhí)行網絡主體之間的信息互動暢通

如圖1所示，流動人口子女義務教育政策的順利執(zhí)行，需要四層行動群體信息互動暢通。因而需要改革傳統(tǒng)已有的單向、被動、閉鎖的刻板溝通方式，代之以網絡多向循環(huán)交流模式，促使各層級行動主體在溝通過程中減少因信息不對稱、溝通方式不合理而導致的認知偏差，最終達成行動群體間利益、信息、服務等諸多方面的整合。地方政府應該在重視流動人口的健康與教育的基礎上，通過各方面有效積極的溝通，使得政策干預能夠覆蓋流動性人口子女遷移的重要階段，以達成對該群體高流動性的控制。因為流動人口子女義務教育政策執(zhí)行涉及諸多的政府部門、社會組織和各類學校，需要各個部門聯(lián)合協(xié)同行動，因而政府可嘗試進行相關的大部門職能整合，將涉及流動人口子女教育的相關部門的有關職能合并到一起，可加強執(zhí)行網絡主體之間的信息互動溝通與交流，以提高對該群體義務教育等方面的公共服務的效率。

（四）構建政策執(zhí)行過程與效果的協(xié)同監(jiān)管機制

（1）可嘗試創(chuàng)建流動人口子女義務教育政策執(zhí)行過程與效果的協(xié)同監(jiān)管機制。從政策開始執(zhí)行到政策執(zhí)行中的各個階段都有連續(xù)的政策監(jiān)管與評估制度，增加政策執(zhí)行的開放程度，讓政策在陽光下執(zhí)行，使得監(jiān)管有制度依據(jù)，監(jiān)管避免碎片化，保障監(jiān)管的連續(xù)性與協(xié)同性，對政策的執(zhí)行效果的評估有科學依據(jù)，從而促使政策有效執(zhí)行。（2）強化發(fā)展義務教育政策執(zhí)行多元主體聯(lián)動的彈性監(jiān)督模式。除了政府相關部門自查監(jiān)督執(zhí)行效果，還要充分發(fā)動非政府部門的社會組織群體對政策執(zhí)行進行不同層面、渠道的監(jiān)督，督促政策執(zhí)行的相關主體落實執(zhí)行的責任。（3）建立科學有效的信訪渠道。保證群眾輿論監(jiān)管暢通，加強群眾監(jiān)督，完善信訪制度，健全舉報獎勵機制，鼓勵群眾勇于舉報執(zhí)行主體的違法亂紀行為，充分發(fā)揮新聞媒體的傳播輿論對于政策執(zhí)行的監(jiān)督作用。

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