英國(guó)“脫歐”后的化學(xué)品法規(guī)

布里奇特·萊斯利｜文 郁振山｜編譯

2018年5月31日是歐盟《化學(xué)品注冊(cè)、評(píng)估、許可和限制法規(guī)》（簡(jiǎn)稱(chēng)REACH）規(guī)定的最后一個(gè)“現(xiàn)有化學(xué)品”（existing substances）注冊(cè)登記截止日。而由于英國(guó)選擇“脫歐”，給REACH的實(shí)施籠罩了一層陰影。

簡(jiǎn)而言之，REACH是歐盟為加強(qiáng)對(duì)人員安全和環(huán)境安全的保護(hù)，而制定的一部化學(xué)品管理法規(guī)，既適用于工業(yè)生產(chǎn)所用的化學(xué)物，也包括日常生活中的化學(xué)品，如清潔產(chǎn)品，因此其影響力幾乎覆蓋歐盟所有企業(yè)。按照REACH的要求，歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)所有化學(xué)品年產(chǎn)量不小于1 t的公司，都要經(jīng)過(guò)注冊(cè)才能在歐盟生產(chǎn)或進(jìn)口至歐盟。REA CH對(duì)歐盟之外的公司并未作任何直接要求，而是將注冊(cè)登記的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了歐盟進(jìn)口商。但實(shí)際中，這些歐盟之外的公司，為了減輕進(jìn)口商的負(fù)擔(dān)，會(huì)指定歐盟的某一自然人或法人作為其“唯一代表”，進(jìn)行化學(xué)品注冊(cè)和相關(guān)數(shù)據(jù)的提交。

但英國(guó)“脫歐”后，這些化學(xué)品法規(guī)如何實(shí)施？英國(guó)國(guó)內(nèi)外的化學(xué)品生產(chǎn)商如何應(yīng)對(duì)？若這些公司生產(chǎn)的化學(xué)品再想進(jìn)入歐盟市場(chǎng)，又要滿(mǎn)足哪些條件？文本將探討英國(guó)“脫歐”后在REACH執(zhí)行上面臨的問(wèn)題，以及化學(xué)品生產(chǎn)商將受到的影響。

歐盟約60%的化學(xué)品來(lái)自英國(guó)，而英國(guó)75%的化學(xué)品也是由其他歐盟國(guó)家進(jìn)口?？紤]到今后的情況，依靠英國(guó)供應(yīng)商的歐盟企業(yè)可能要另尋合作伙伴了，而對(duì)于通過(guò)英國(guó)供應(yīng)商進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的非歐盟企業(yè)或許也要重新尋找合作者了。另外，大家也普遍認(rèn)為，英國(guó)監(jiān)管者積極影響REACH實(shí)施的局面，也將成為過(guò)去。

走還是留？

英國(guó)政府已排除完全參與歐盟市場(chǎng)的可能性，所以它要么通過(guò)其他自由貿(mào)易組織與歐盟達(dá)成新協(xié)議，留在REACH框架內(nèi)，要么退出框架。

如果2019年3月未達(dá)成任何協(xié)議，退出REA CH框架也將成為定局。英國(guó)某化學(xué)品咨詢(xún)公司董事總經(jīng)理卡洛斯·米格爾·福森德羅解釋說(shuō)，“若未達(dá)成協(xié)議，20 19年3月后，英國(guó)將會(huì)被歐洲化學(xué)品管理局認(rèn)為是第三方國(guó)家。在英國(guó)登記注冊(cè)的唯一代表也不再被認(rèn)可，必須遷移至其他歐盟國(guó)家。同時(shí)，英國(guó)的化學(xué)品生產(chǎn)商也要在歐盟國(guó)家尋找唯一代表。”若能留在REACH框架內(nèi)，很多公司就不必重新注冊(cè)登記化學(xué)品，這樣會(huì)節(jié)省大量資金。但在部分專(zhuān)家看來(lái)，情況似乎并不樂(lè)觀(guān)。

英國(guó)版REACH的成本

英國(guó)政府曾表示，將把歐盟法規(guī)納入《歐盟退出法案》。有些專(zhuān)家據(jù)此推測(cè)，英國(guó)不會(huì)放棄化學(xué)品法規(guī)。然而，僅僅納入《歐盟退出法案》還不夠，可能還要耗費(fèi)化學(xué)品行業(yè)及納稅人大量的資金來(lái)建立英國(guó)版的REACH。

需要納稅人買(mǎi)單的是建立一個(gè)平行的化學(xué)品注冊(cè)、評(píng)估、許可和限制體系。歐洲化學(xué)品管理局約有500名員工，每年的預(yù)算超1億英鎊。而英國(guó)職業(yè)健康安全執(zhí)行局（HSE）的資源已被削減，因此難以提供上述化學(xué)品相關(guān)的服務(wù)。英國(guó)下議院環(huán)境審計(jì)委員會(huì)在其關(guān)于未來(lái)化學(xué)品法規(guī)的報(bào)告中也承認(rèn)，“在英國(guó)建立一個(gè)完全獨(dú)立的化學(xué)品法規(guī)體系對(duì)納稅人和化學(xué)品行業(yè)來(lái)說(shuō)，似乎都過(guò)于昂貴”。

建立平行法規(guī)體系所需資金，以及化學(xué)品行業(yè)在退出框架后在出口貿(mào)易、進(jìn)口成本上面臨的損失，都難以計(jì)算。英國(guó)每年向歐盟出口的化學(xué)品價(jià)值約150億英鎊，而退出REA CH會(huì)導(dǎo)致英國(guó)企業(yè)的訂單減少，歐盟進(jìn)口商的進(jìn)口價(jià)格也會(huì)升高。據(jù)估算，英國(guó)企業(yè)在REA CH注冊(cè)上已經(jīng)花費(fèi)了2.5億英鎊，這些巨額資金在退出REACH后又不能退還。另外據(jù)英國(guó)化學(xué)品行業(yè)協(xié)會(huì)的計(jì)算，按照新的國(guó)家法規(guī)重新注冊(cè)化學(xué)品將花費(fèi)3.5億英鎊。

2018年3月2日，英國(guó)首相特蕾莎·梅就未來(lái)英國(guó)與歐盟的關(guān)系發(fā)表演講（圖片源自谷歌）

對(duì)于使用化學(xué)品的下游用戶(hù)而言，情況也是不確定的。如果不能平穩(wěn)過(guò)渡，2019年3月29日之后，注冊(cè)失效，下游用戶(hù)所依賴(lài)的化學(xué)品將會(huì)在數(shù)周之內(nèi)斷供。

如果能通過(guò)談判控制退出過(guò)程，新的注冊(cè)體系或許就能引進(jìn)。注冊(cè)成本雖然會(huì)因此上升，但供應(yīng)鏈會(huì)比另外一種情況更穩(wěn)定。

雖然歐洲化學(xué)品管理局在其網(wǎng)站上自信地表示，“我們的總體運(yùn)營(yíng)目標(biāo)不會(huì)受到英國(guó)退出的影響”，但REACH與毒理學(xué)專(zhuān)家杰夫·凱爾西認(rèn)為，英國(guó)退出框架對(duì)化學(xué)品評(píng)估和許可過(guò)程的影響是不可避免的。

數(shù)據(jù)顯示，截至2018年3月，13%的注冊(cè)來(lái)自英國(guó)，在所有歐盟國(guó)家中只低于德國(guó)。如果英國(guó)退出，其他國(guó)家就要填補(bǔ)這一空缺。

REACH的成功之處在于，它促進(jìn)了歐盟各機(jī)構(gòu)間的溝通交流，互相分享數(shù)據(jù)和事故信息。因此，有人擔(dān)心無(wú)論《歐盟退出法案》說(shuō)了什么，英國(guó)退出后再也不能像之前一樣參與信息分享了。英國(guó)環(huán)保政策論壇就強(qiáng)調(diào)了這種后果并提醒道，“不僅是生成重復(fù)的安全信息會(huì)帶來(lái)高昂的成本，重復(fù)大量的動(dòng)物實(shí)驗(yàn)也會(huì)有很大影響?！?/p>

“摘櫻桃”

退出REA CH框架的另一個(gè)選擇就是采用REA CH對(duì)化學(xué)品的檢測(cè)結(jié)果，以此避免高額評(píng)估費(fèi)用。這就意味著，英國(guó)要繼續(xù)遵守歐盟法規(guī)，同時(shí)又無(wú)法獲得檢查結(jié)果背后的相關(guān)數(shù)據(jù)。目前，英國(guó)已經(jīng)同意將這種方法作為過(guò)渡時(shí)期的方案，也就是從2019年3月29日至2020年12月31日之間。雖然過(guò)渡協(xié)議需要英國(guó)和歐盟在最終的退出條款上達(dá)成一致，但該協(xié)議已經(jīng)說(shuō)明，在這19個(gè)月中，英國(guó)將繼續(xù)遵守歐盟的化學(xué)品法規(guī)，包括REACH，同時(shí)保留其歐洲化學(xué)品管理局成員的資格，但只是觀(guān)察國(guó)的身份，在政策制定上并無(wú)話(huà)語(yǔ)權(quán)。

根據(jù)英國(guó)首相特蕾莎·梅在2017年1月的發(fā)言來(lái)判斷，這種方法似乎不是長(zhǎng)久之計(jì)。特蕾莎·梅說(shuō)，“我們?nèi)绻荒苷瓶刈约旱姆桑筒荒芩阏嬲孛撾x了歐盟?！?/p>

凱爾西提出了另外一種可能，既能獲得離開(kāi)歐盟的益處，又能保留其在歐盟項(xiàng)目中的利益?！叭绻?guó)能保留REACH的注冊(cè)資格，但把化學(xué)品許可和限制的資格掌控在自己手里。”凱爾西也認(rèn)為，他所傾向的方法意味著，歐洲化學(xué)品管理局所禁止或嚴(yán)格控制的化學(xué)品，可能依然會(huì)在英國(guó)被使用。“這樣不會(huì)影響我們對(duì)歐盟的出口，因?yàn)槲艺f(shuō)的這種情況里，化學(xué)品只是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)使用，不會(huì)出現(xiàn)在最終出口的產(chǎn)品中?！?/p>

但歐盟認(rèn)為這種方案就像“摘櫻桃”一樣，只選于已有利的。而實(shí)際上，這也是歐盟一直以來(lái)批評(píng)英國(guó)的地方。

第二視覺(jué)的展望

從代表化學(xué)品生產(chǎn)商的化學(xué)品行業(yè)協(xié)會(huì)，到環(huán)境政策論壇等組織，都曾呼吁采用留在REACH框架內(nèi)的方案。但有人擔(dān)心，任何變化可能都會(huì)導(dǎo)致英國(guó)進(jìn)口并使用那些在歐盟其他國(guó)家已經(jīng)禁止的危險(xiǎn)化學(xué)品。英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》也對(duì)此表示悲觀(guān)，并在文章中警告說(shuō)，“特蕾莎·梅對(duì)于和美國(guó)簽訂貿(mào)易協(xié)議的興趣，似乎暗示著英國(guó)要舍棄一個(gè)更包容的體系，暗示著將有更多的有毒化學(xué)品?！?/p>

同時(shí)有跡象表明，英國(guó)政府不僅在考慮建立REA CH之外的體系，還為新體系制訂了計(jì)劃。歐洲化學(xué)品管理局開(kāi)發(fā)了“國(guó)際統(tǒng)一化學(xué)品信息數(shù)據(jù)庫(kù)”。這款軟件能記錄、存儲(chǔ)、交換化學(xué)品危險(xiǎn)屬性的相關(guān)信息。歐洲化學(xué)品管理局也多次表示，將與那些想引進(jìn)類(lèi)似于REACH的國(guó)家分享這款軟件，其中就包括印度、中國(guó)和土耳其。

2018年1月，英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部審批通過(guò)了600萬(wàn)英鎊的經(jīng)費(fèi)來(lái)實(shí)施第一階段的軟件開(kāi)發(fā)。這也暗示出，英國(guó)的國(guó)務(wù)大臣也不是樂(lè)觀(guān)地認(rèn)為，英國(guó)與歐洲化學(xué)品管理局的關(guān)系如同歐洲化學(xué)品管理局與中國(guó)關(guān)系那樣近。

2018年2月，英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部部長(zhǎng)泰蕾茲·科費(fèi)告訴下議院稱(chēng)，留在REACH框架內(nèi)的方案可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。泰雷茲·科費(fèi)的回應(yīng)也證實(shí)了，建立英國(guó)版的REACH體系是政府所傾向的方案。她說(shuō)，“我們不會(huì)留在REACH框架本身之內(nèi)，而是通過(guò)《歐盟退出法案》中的各項(xiàng)條款，把相關(guān)法規(guī)引進(jìn)我們的法律體系。”

然而，就在2月底，情況似乎發(fā)生了變化。首先，反對(duì)黨領(lǐng)袖杰瑞米科爾賓一改之前對(duì)英國(guó)“脫歐”保留觀(guān)點(diǎn)的狀態(tài)，轉(zhuǎn)而在一次演講中提到了歐洲化學(xué)品管理局及其他歐盟機(jī)構(gòu)在“評(píng)估、許可能夠安全使用的化學(xué)品方面的重要作用”。他總結(jié)道，“英國(guó)放棄歐盟眾多機(jī)構(gòu)是沒(méi)有任何意義的，更何況英國(guó)還想支持國(guó)內(nèi)工業(yè)的發(fā)展，保護(hù)工人、消費(fèi)者，保護(hù)環(huán)境?！彼ㄗh英國(guó)應(yīng)該“通過(guò)談判來(lái)支持、資助個(gè)別的歐盟機(jī)構(gòu)，而不是花費(fèi)更多的資金去復(fù)制那些機(jī)構(gòu)。”

之后是在3月初，特蕾莎·梅似乎又開(kāi)啟了“留在REACH框架內(nèi)”的大門(mén)。在一次關(guān)于英國(guó)“脫歐”的重要演講中，特蕾莎·梅表示，英國(guó)想要與歐盟繼續(xù)探索一些條件，能夠“讓英國(guó)繼續(xù)保留在某些歐盟機(jī)構(gòu)中，比如對(duì)化學(xué)品、藥品、航空行業(yè)非常重要的歐洲藥品管理局、歐洲化學(xué)品管理局以及歐洲航空安全局。當(dāng)然，我們也明白這需要遵守上述機(jī)構(gòu)的規(guī)定，并為其提供相應(yīng)的資金支持?！彼a(bǔ)充道，英國(guó)會(huì)確保“繼續(xù)向歐盟提供我們的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。”

有專(zhuān)家認(rèn)為，特蕾莎·梅對(duì)于英國(guó)官員及其技術(shù)專(zhuān)家繼續(xù)參與REACH運(yùn)行的決心也會(huì)受到歐盟合作伙伴的歡迎。她的這種做法不僅能避免英國(guó)花費(fèi)巨額資金復(fù)制歐盟的法規(guī)體系，也保護(hù)了英國(guó)化學(xué)品公司過(guò)去十年對(duì)REACH的資金投入。

為軟件開(kāi)發(fā)所投資的600萬(wàn)英鎊可能就要浪費(fèi)了，但對(duì)于英國(guó)公司，尤其是在化學(xué)品注冊(cè)上已經(jīng)投入資金的公司而言，留在REACH框架內(nèi)所節(jié)省的花費(fèi)，或許要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)600萬(wàn)英鎊。