汶川十年 共論防災(zāi)減災(zāi)

本刊記者 劉亞民｜文、圖

在“5·12”汶川特大地震十周年之際，第九屆“國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展論壇”5月10日在成都舉行。論壇由國(guó)家減災(zāi)委專家委、四川省減災(zāi)委聯(lián)合主辦,應(yīng)急管理部國(guó)家減災(zāi)中心、四川省民政廳承辦，西華大學(xué)、四川省減災(zāi)委專家委、四川省減災(zāi)中心協(xié)辦。論壇開(kāi)幕式由國(guó)家減災(zāi)委專家委主任、中國(guó)科學(xué)院院士秦大河主持，應(yīng)急管理部副部長(zhǎng)鄭國(guó)光，四川省副省長(zhǎng)彭宇行出席論壇開(kāi)幕式并致辭，來(lái)自全國(guó)防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的專家學(xué)者和災(zāi)害管理人員200余人參加論壇。

第九屆“國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展論壇”現(xiàn)場(chǎng)

論壇全面回顧了“5·12”汶川特大地震十年來(lái)，特別是黨的“十八大”以來(lái)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事業(yè)發(fā)展歷程，系統(tǒng)總結(jié)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分借力專家智庫(kù)，凝聚各方智慧，深入研究探討防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新形勢(shì)、新思路和新舉措，以此推動(dòng)國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展。論壇重點(diǎn)圍繞汶川特大地震十周年、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科技應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳教育等展開(kāi)研討。

鄭國(guó)光在致辭中指出，汶川特大地震發(fā)生后，在黨中央、國(guó)務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)人民的大力支持下，災(zāi)區(qū)上下萬(wàn)眾一心，攻堅(jiān)克難，統(tǒng)籌推進(jìn)科學(xué)救災(zāi)、科學(xué)重建和科學(xué)發(fā)展，災(zāi)后恢復(fù)重建取得了歷史性成就，有力地促進(jìn)了四川省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，為全國(guó)各地防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。本屆論壇的舉辦，對(duì)于深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)重要論述和中央關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作部署，進(jìn)一步推動(dòng)提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力具有重要意義。應(yīng)圍繞國(guó)家防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革和“十三五”時(shí)期防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的總體部署，突出問(wèn)題導(dǎo)向，開(kāi)展科學(xué)分析，破解改革難題，重點(diǎn)加強(qiáng)中國(guó)特色應(yīng)急管理體制研究、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科技支撐能力研究、社會(huì)力量和市場(chǎng)參與機(jī)制研究、防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育機(jī)制研究和防災(zāi)減災(zāi)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)的跟蹤研究，為我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的發(fā)展積極建言獻(xiàn)策。

論壇期間，國(guó)家減災(zāi)委專家委副主任、國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)閃淳昌，國(guó)家減災(zāi)委專家委副主任、北京師范大學(xué)常務(wù)副校長(zhǎng)、教授史培軍，國(guó)家減災(zāi)委專家委副主任、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成等國(guó)家減災(zāi)委專家委領(lǐng)導(dǎo)，分別就汶川大地震的實(shí)踐與思考、綜合應(yīng)對(duì)各類自然災(zāi)害能力建設(shè)、應(yīng)急管理部機(jī)構(gòu)改革等領(lǐng)域的研究作了專題報(bào)告并提出了意見(jiàn)建議。來(lái)自國(guó)土資源部地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指導(dǎo)中心，國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心的專家學(xué)者們，也分別就防災(zāi)減災(zāi)新理論、新技術(shù)，以及推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)社會(huì)參與的政策等領(lǐng)域的研究作了專題報(bào)告，本文特摘錄部分專家觀點(diǎn)，以饗讀者。

國(guó)家減災(zāi)委專家委副主任、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成

鄭功成：應(yīng)急管理部，從分割管理走向綜合治理

國(guó)家減災(zāi)委專家委副主任、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成，在報(bào)告中，對(duì)汶川大地震十周年進(jìn)行了回顧，他說(shuō)：2008年5月的汶川大地震是人類遭遇自然變異的一場(chǎng)大劫難。汶川地震災(zāi)后救援與災(zāi)后重建也創(chuàng)造了全方位、高速度、跨越式發(fā)展的中國(guó)奇跡。充分體現(xiàn)了中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)，是中央高度重視、地區(qū)對(duì)口支援、全民廣泛動(dòng)員、災(zāi)區(qū)團(tuán)結(jié)奮斗、全國(guó)一盤棋應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害的成果。但也有一些不足須加以改進(jìn)，主要是：災(zāi)種分割與部門分割導(dǎo)致信息分割，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制異常乏力，社會(huì)力量缺乏有效協(xié)同，政府包辦救災(zāi)與災(zāi)后重建可持續(xù)性不足等。

鄭功成認(rèn)為，要樹(shù)立災(zāi)害治理理念，災(zāi)害集中管理應(yīng)走向?yàn)?zāi)害綜合治理。災(zāi)害管理之目標(biāo)在于追求理想之減災(zāi)效果，因此集中管理需走向綜合治理。管理是單向、單一的主動(dòng)，余皆被動(dòng)，而治理是多向、多元的互動(dòng)，均可主動(dòng)。而涉災(zāi)主體包括政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、家庭及個(gè)人，只有充分調(diào)動(dòng)各方治理災(zāi)害的積極性，才能實(shí)現(xiàn)分工協(xié)作、相得益彰的綜合治災(zāi)效果。應(yīng)急管理部消除了災(zāi)種分割的體制性缺陷，但需強(qiáng)化綜合治理災(zāi)害職責(zé)，同時(shí)擺脫以往政府包辦災(zāi)害管理的傳統(tǒng)，在調(diào)動(dòng)各主體特別是市場(chǎng)主體與社會(huì)組織方面多下功夫。

面向未來(lái)的綜合治災(zāi)，鄭功成提出4點(diǎn)建議：

一是，打破災(zāi)種分治思維定勢(shì)，牢固樹(shù)立綜合治災(zāi)理念，追求災(zāi)害損失最小化，實(shí)現(xiàn)損失補(bǔ)償多元化，提供穩(wěn)定安全預(yù)期。

二是，將綜合治災(zāi)納入國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)。應(yīng)急管理部解決了傳統(tǒng)體制分割之弊端，但不能只限于應(yīng)急，須完善綜合治災(zāi)機(jī)制，包括：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置合理并能高效協(xié)同；綜合治災(zāi)規(guī)劃方與方案之設(shè)計(jì)；應(yīng)急管理部門與市場(chǎng)、社會(huì)主體之有效協(xié)同；公共資源配置及對(duì)其他資源的有效撬動(dòng)；災(zāi)害信息共享平臺(tái)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)教育與宣傳平臺(tái)構(gòu)建等。

三是，完善綜合治災(zāi)之法制與財(cái)稅政策，進(jìn)一步明確災(zāi)害綜合治理之行為導(dǎo)向。必須加快推進(jìn)綜合治災(zāi)法制建設(shè)；必須充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和家庭及個(gè)人參與災(zāi)害治理之積極性；必須改變守法成本高、違法成本低現(xiàn)象；必須改變救災(zāi)超越發(fā)展的現(xiàn)象。

四是，強(qiáng)化災(zāi)害治理之行政問(wèn)責(zé)。應(yīng)急管理部門統(tǒng)一行使災(zāi)害治理之行政權(quán)，是走向綜合治災(zāi)的關(guān)鍵性步伐，更賦予其足夠的權(quán)力、能力與資源，但若管理失當(dāng)，顧此失彼或厚此薄彼而惡化災(zāi)害后果，必須強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)。

中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教授李雪峰

李雪峰：推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)社會(huì)參與的政策選擇

李雪峰教授在報(bào)告中，首先介紹了“推進(jìn)社會(huì)參與的意義”，其主要有三重：一是落實(shí)習(xí)近平總書記的公共安全思想，即依靠人民、發(fā)動(dòng)群眾、再造體制、完善機(jī)制；二是提升全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，即事前的建設(shè)韌性社區(qū)和韌性社會(huì)；事發(fā)時(shí)的構(gòu)建全方面立體化安全監(jiān)控網(wǎng)；事中的完善全面動(dòng)員型救災(zāi)體系；事后的建構(gòu)廣泛參與型重建體系；三是支撐“一帶一路”安全發(fā)展。

其次，對(duì)“社會(huì)參與范疇”進(jìn)行了辨析，主要分為廣義社會(huì)參與和狹義社會(huì)參與。其中廣義社會(huì)參與包括4類：一是社會(huì)組織參與（基金會(huì)、志愿救援隊(duì)等），其中有半官方組織和政府主導(dǎo)的志愿者組織等；二是企業(yè)組織參與，主要是應(yīng)急產(chǎn)品與服務(wù)提供商；三是國(guó)際政府間組織參與，如聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)等；四是國(guó)際非政府組織參與，比如國(guó)際化志愿者組織等。狹義社會(huì)參與，主要包括地方性NGO、多地型NGO、跨國(guó)型NGO等社區(qū)志愿者組織，可分為政府指導(dǎo)型和自我主導(dǎo)型。

報(bào)告中，李雪峰教授還介紹了兩個(gè)應(yīng)急志愿者建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)，包括自上而下完善應(yīng)急隊(duì)伍體系的成都市，其民兵綜合應(yīng)急救援大隊(duì)，建制規(guī)模1 000人，可以處置重大突發(fā)事件；以及著力于社會(huì)應(yīng)急力量培育的雅安市群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心，其類似一個(gè)專門孵化器，對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的辦公用房、管理、方式方法給予支持和資金資助，服務(wù)于當(dāng)?shù)氐臑?zāi)后重建。

對(duì)于推動(dòng)社會(huì)組織創(chuàng)立、使用、評(píng)價(jià)的相關(guān)政策選擇，李雪峰教授進(jìn)行了言簡(jiǎn)意賅的詮釋。例如，針對(duì)“創(chuàng)立”有3個(gè)關(guān)鍵詞，分別是創(chuàng)立、生存、生長(zhǎng)。其政策選擇有3類：即產(chǎn)品加工型政策，政府主導(dǎo)的基層與社會(huì)應(yīng)急志愿隊(duì)伍建設(shè)；生命孵化型政策，政府培育、孵化各種社會(huì)組織；生態(tài)建設(shè)型政策，政府通過(guò)提供戰(zhàn)略指引、購(gòu)買服務(wù)等支撐社會(huì)組織發(fā)展。

針對(duì)“使用”的3個(gè)關(guān)鍵詞，分別是統(tǒng)籌、協(xié)同、參與。其政策選擇也有3類：規(guī)制型政策，設(shè)置準(zhǔn)入門檻、規(guī)定行為準(zhǔn)則（法律手段）；管理型政策，整合到綜合管理體系中（行政手段）；治理型政策，支持形成動(dòng)態(tài)參與網(wǎng)絡(luò)（協(xié)調(diào)機(jī)制）。

針對(duì)“評(píng)價(jià)”的關(guān)鍵詞是獎(jiǎng)優(yōu)汰劣、適者生存。其政策類型亦有3類：干預(yù)型政策，政府直接出面的獎(jiǎng)與評(píng)（優(yōu)勝劣汰）；支持型政策，支持社會(huì)自發(fā)的評(píng)價(jià)體系發(fā)展；市場(chǎng)型政策，通過(guò)“市場(chǎng)”機(jī)制自然評(píng)價(jià)。

對(duì)于社會(huì)參與政策落地，李雪峰教授還提供了組織、計(jì)劃、溝通3個(gè)視角供與會(huì)者參考，他分別從國(guó)家、部門、地方、社會(huì)等不同層面；戰(zhàn)略指引、長(zhǎng)期規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案、行動(dòng)計(jì)劃等不同計(jì)劃；政策與法律宣貫，友好型輿論氛圍營(yíng)造，組織界內(nèi)與跨界的交流、學(xué)習(xí)等不同溝通方式，予以了詳細(xì)闡述。

地震預(yù)警四川省重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任、國(guó)家“千人計(jì)劃”人才王暾

王暾：關(guān)于構(gòu)建我國(guó)災(zāi)害預(yù)警體系的政策法規(guī)思考

王暾主任立足我國(guó)地震預(yù)警體系構(gòu)建的實(shí)踐，分享了其對(duì)我國(guó)災(zāi)害預(yù)警體系的政策法規(guī)思考。

首先，他介紹了“地震預(yù)警的特點(diǎn)和我國(guó)地震預(yù)警的現(xiàn)狀”。地震預(yù)警系統(tǒng)是全自動(dòng)的秒級(jí)響應(yīng)的物聯(lián)網(wǎng)；其次技術(shù)系統(tǒng)理論上存在誤報(bào)、漏報(bào)的可能。系統(tǒng)可靠性等性能由技術(shù)系統(tǒng)本身決定，而非建設(shè)地震預(yù)警網(wǎng)的機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別。國(guó)內(nèi)地震預(yù)警以中國(guó)地震局及其直屬機(jī)構(gòu)為力量之一，其從2000年開(kāi)始研發(fā)地震預(yù)警技術(shù)，在蘭州、首都圈、福建和珠三角區(qū)域、川滇交界（2016）建設(shè)了覆蓋約40萬(wàn)km2的地震預(yù)警網(wǎng)。此外，在汶川地震后，在各級(jí)黨委、政府及相關(guān)部門的支持下，成都高新減災(zāi)研究所得以創(chuàng)建，并形成了世界領(lǐng)先的預(yù)警成果，開(kāi)展了各行業(yè)的示范應(yīng)用。例如，自2011年9月20日起，已持續(xù)7年安全服務(wù)社會(huì)，在微博領(lǐng)域，為35家政務(wù)和媒體微博，1 300萬(wàn)+的粉絲服務(wù)；在廣播電視領(lǐng)域，汶川、北川、茂縣等多地啟用了電視地震預(yù)警，等等。此外，在過(guò)去十年，成都高新減災(zāi)研究所的主要工作是：推進(jìn)制定地震預(yù)警應(yīng)用對(duì)策體系；制定地震預(yù)警的標(biāo)準(zhǔn)體系；形成地震預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)控制體系。

王暾認(rèn)為，當(dāng)前地震預(yù)警的主要問(wèn)題是“最后一公里”嚴(yán)重不足。他建議，地震預(yù)警的政策、法規(guī)要遵循以下規(guī)律，一是目標(biāo)上，地震預(yù)警應(yīng)同步啟動(dòng)全社會(huì)應(yīng)急響應(yīng)，政府的領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)非常重要。二是評(píng)價(jià)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以民眾在地震災(zāi)難前能否接收到良好的預(yù)警為標(biāo)準(zhǔn)。

最后，他認(rèn)為地震預(yù)警領(lǐng)域的“放管服”是可行的。當(dāng)下，建議厘清政府責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，即以公眾、工程能夠收到良好預(yù)警為評(píng)價(jià)依據(jù)制定政策、法規(guī)；災(zāi)害預(yù)警同時(shí)需要考慮政府責(zé)任和技術(shù)屬性，政府與非政府機(jī)構(gòu)之間的合作是做好災(zāi)害預(yù)警的必要條件；國(guó)家相關(guān)部門包容、支持、肯定社會(huì)力量建設(shè)災(zāi)害預(yù)警網(wǎng)，支持各級(jí)各地縣級(jí)以上政府授權(quán)在本區(qū)域內(nèi)發(fā)布（屬地管理），主管部門支持采用社會(huì)力量建設(shè)的災(zāi)害預(yù)警網(wǎng)服務(wù)社會(huì)。

在汶川地震十周年之際，王暾呼吁：以民眾能夠盡快收到預(yù)警為目標(biāo)，各方形成合力，引領(lǐng)中國(guó)和全球?yàn)?zāi)害預(yù)警事業(yè)發(fā)展。