地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及轉(zhuǎn)型對(duì)策

張武

摘 要：地方政府投融資平臺(tái)對(duì)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)的影響發(fā)揮了重要作用，但由于缺統(tǒng)一的法律規(guī)范和投融資風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制及運(yùn)作機(jī)構(gòu)不健全等問(wèn)題，使地方政府投融資平臺(tái)建設(shè)出現(xiàn)了很多問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇擴(kuò)大。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái)；債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)策

1 地方政府融資平臺(tái)定義及分類

按照地方政府融資平臺(tái)承建項(xiàng)目的特點(diǎn)和還貸來(lái)源，地方政府投融資平臺(tái)基本可以劃分為兩類：一是自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)性政府投融資平臺(tái)，主要承建盈利性項(xiàng)目，依靠自身經(jīng)營(yíng)收入或指定收入來(lái)源還本付息。二是非經(jīng)營(yíng)性政府投融資平臺(tái)，主要承建的項(xiàng)目為公益性和半公益性，本身不產(chǎn)生收益或自身收益不足以償還全部貸款本息，政府財(cái)政全額或兜底歸還貸款本息。

2 融資平臺(tái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀

從融資平臺(tái)所屬級(jí)別看，直轄市的負(fù)債規(guī)模最大，平均負(fù)債規(guī)模達(dá)到443.46億元，其次是省級(jí)地方融資平臺(tái)為301.93億，而區(qū)（縣）級(jí)和地方級(jí)負(fù)債規(guī)模最小，分別為81.71億和54.92億。從資產(chǎn)負(fù)債率來(lái)看，地方融資平臺(tái)的平均負(fù)債率為47%，說(shuō)明這些地方融資平臺(tái)的杠桿率水平較高，公司一半以上的資產(chǎn)來(lái)源于負(fù)債經(jīng)營(yíng)；從應(yīng)付賬款所占總負(fù)債比重來(lái)看，省級(jí)融資平臺(tái)應(yīng)收賬款占總負(fù)債的比重最高，達(dá)到6.41%，其次為省會(huì)城市級(jí)融資平臺(tái)，占比為4.94%。地市級(jí)和區(qū)（縣）級(jí)融資平臺(tái)商業(yè)信用占比相差不大，分別為4.44%和4.22%。直轄市投融資平臺(tái)比重最低，為323%。

3 地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

3.1地方財(cái)政資金緊缺，融資壓力巨大

地方財(cái)政目前面臨兩方面的問(wèn)題：第一，財(cái)政收入與資金需求缺口增大。稅制改革和事權(quán)下放兩個(gè)因素導(dǎo)致缺口的不斷擴(kuò)大。這種矛盾客觀要求政府需要尋求出路拓展建設(shè)資金來(lái)源。第二，融資平臺(tái)壓力巨大。國(guó)務(wù)院曾發(fā)文規(guī)定，軌道交通項(xiàng)目的最低資本金比率為 25%，無(wú)論是高速公路投資還是鐵路投資需要的金額都是巨大的，這種要求更增加了融資平臺(tái)的壓力。

目前的狀況導(dǎo)致三種后果，一是銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)不斷提高，二是政府的隱形債務(wù)不斷擴(kuò)大，三是融資平臺(tái)融資能力下降，任何一種后果都會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2平臺(tái)定位寬泛、過(guò)程不規(guī)范

地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立一般是根據(jù)政府需要而成立的，成立之初并沒(méi)有經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的論證，也沒(méi)有進(jìn)行規(guī)范的規(guī)劃，成立之后更沒(méi)有規(guī)范的制度，因此對(duì)融資平臺(tái)的定位不準(zhǔn)確，在建立和運(yùn)作過(guò)程中的這種不規(guī)范，正是導(dǎo)致產(chǎn)生各種風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

首先，平臺(tái)公司總體取向太寬。地方政府要依靠有限的資源引進(jìn)廣泛的資金，就必須進(jìn)行寬泛的布置，這樣就會(huì)忽視潛在的管理風(fēng)險(xiǎn)；其次，平臺(tái)公司普遍存在超出自身能力運(yùn)營(yíng)；最后，融資平臺(tái)的管理體系還有待規(guī)范：首先，平臺(tái)公司的公司治理結(jié)構(gòu)還存在很多缺陷，行政色彩強(qiáng)烈。其次，關(guān)鍵職位的政府官員出任公司領(lǐng)導(dǎo)，政企不分，企業(yè)積極性不足。最后，平臺(tái)公司只是特定時(shí)期為特定項(xiàng)目或特定規(guī)劃籌建的，業(yè)務(wù)單一，收入不穩(wěn)定，不具備普通公司具有的企業(yè)文化、企業(yè)目標(biāo)、企業(yè)愿景等特質(zhì)，這也決定了它會(huì)忽視自身的財(cái)務(wù)管理和償債能力評(píng)估。

3.3銀行短存長(zhǎng)貸與平臺(tái)短借長(zhǎng)投的結(jié)構(gòu)性矛盾

隨著金融政策的不斷開放，地方政府的融資身份已經(jīng)由被動(dòng)走向主動(dòng)。金融危機(jī)后，融資市場(chǎng)發(fā)生轉(zhuǎn)變。商業(yè)銀行被允許進(jìn)入融資平臺(tái)領(lǐng)域，立即轉(zhuǎn)變成融資平臺(tái)的買方市場(chǎng)。商業(yè)銀行相互競(jìng)爭(zhēng)激烈，因此對(duì)融資平臺(tái)在獲取貸款時(shí)難免會(huì)放松條件，例如對(duì)融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和償債能力評(píng)估降低，忽視了一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)。而且融資貸款由政府作擔(dān)保，商業(yè)銀行認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于私人企業(yè)，因此更愿意與政府合作。

在融資平臺(tái)領(lǐng)域，商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致了銀行的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生矛盾。地方政府融資目的大多是針對(duì)大型公共設(shè)施項(xiàng)目，這些項(xiàng)目短期內(nèi)很難收回成本，因此商業(yè)銀行貸款給融資平臺(tái)一般都是中長(zhǎng)期借貸。即使是地方政府的短期借貸很可能變成長(zhǎng)期借貸，由于地方政府的還貸能力有限，短期貸款多數(shù)不能償還，因此就要求銀行延期還貸或者借新債還舊債，都演變成了長(zhǎng)期貸款。這些對(duì)商業(yè)銀行的資金流動(dòng)性帶來(lái)一定的影響。央行發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，中長(zhǎng)期貸款已經(jīng)占據(jù)了多數(shù)銀行總貸款的1/2以上。商業(yè)銀行即使意識(shí)到了結(jié)構(gòu)性矛盾的風(fēng)險(xiǎn)性，但目前的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)迫使銀行不會(huì)減少中長(zhǎng)期貸款，這就會(huì)出現(xiàn)惡性循環(huán)，銀行結(jié)構(gòu)性矛盾不斷增加，風(fēng)險(xiǎn)不斷提高。

4 我國(guó)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防范措施

4.1強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)?？刂?/p>

一方面，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，約束地方政府盲目投資，規(guī)范地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作方式。綜合運(yùn)用評(píng)價(jià)體系中的債務(wù)率、新增債務(wù)率、資產(chǎn)負(fù)債率、擔(dān)保債務(wù)比重等指標(biāo)，用量化風(fēng)險(xiǎn)的方式將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)，從而來(lái)判斷融資平臺(tái)的運(yùn)行機(jī)制是否合理，風(fēng)險(xiǎn)程度是否可控，從總量上對(duì)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行把控。另一方面，對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行分類管理。對(duì)于融資平臺(tái)所承建的公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目以及市場(chǎng)性項(xiàng)目必須進(jìn)行分開管理。

4.2建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度

建立完善的地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，必須具備對(duì)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)、監(jiān)控和預(yù)測(cè)功能。首先，根據(jù)不同權(quán)重的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)對(duì)平臺(tái)的總體風(fēng)險(xiǎn)先進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，初步判定平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況。其次，結(jié)合衡量風(fēng)險(xiǎn)的判別指標(biāo)，利用計(jì)算機(jī)技術(shù)建立模型，對(duì)平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)值進(jìn)行測(cè)試，從不同的角度對(duì)平臺(tái)公司進(jìn)行靜態(tài)和動(dòng)態(tài)分析。最后，根據(jù)平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和監(jiān)控結(jié)果對(duì)平臺(tái)公司未來(lái)的發(fā)展方向進(jìn)行預(yù)測(cè)。通過(guò)構(gòu)預(yù)警體系，一方面，通過(guò)全套的指標(biāo)對(duì)債務(wù)規(guī)模所可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警；另一方面，對(duì)債務(wù)規(guī)模及其發(fā)展趨勢(shì)做出及時(shí)的趨勢(shì)判斷，為未來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供可以參考的依據(jù)。

4.3完善地方政府融資平臺(tái)機(jī)制體制

第一，中央政府要加大對(duì)地方政府的財(cái)政支持，大力扶植地方政府中經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變當(dāng)?shù)胤秸?cái)政收入與支出不平衡的局面。第二，要建立完善的債務(wù)資金管理監(jiān)督制度。設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)管理債務(wù)資金，對(duì)債務(wù)資金實(shí)行獨(dú)立的審核編制和管理，監(jiān)督其使用狀況，另外，可以引入第三方部門，對(duì)債務(wù)資金進(jìn)行監(jiān)督，促使地方政府對(duì)債務(wù)資金的使用陽(yáng)光化。第三，建立債務(wù)資金信息披露制度。地方政府必須大力加強(qiáng)信息披露，對(duì)資金的使用情況進(jìn)行及時(shí)的公布，使其在公正、透明的環(huán)境下運(yùn)行。

4.4創(chuàng)新平臺(tái)融資模式

在地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資的時(shí)候，可以考慮社會(huì)資本的引入。一方面，地方政府融資平臺(tái)公司可以改變股權(quán)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)平臺(tái)公司政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)運(yùn)作方式，如將原來(lái)由政府出資建立的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司等轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞葜乒?，以現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)作方式，融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，通過(guò)市場(chǎng)上的信托公司、保險(xiǎn)公司等發(fā)行中短期票據(jù)進(jìn)行融資。另一方面，融資平臺(tái)公司可以通過(guò)發(fā)行企業(yè)中短期債券、積極做大企業(yè)從而推動(dòng)企業(yè)上市募集資金、整合資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)公司資產(chǎn)證券化等多種渠道進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。

5 結(jié)束語(yǔ)

地方政府投融資平臺(tái)能否健康的發(fā)展，關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的振興以及對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的宏微觀金融生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建和推動(dòng)。因此，探討地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)成因以及平臺(tái)的規(guī)范化建設(shè)具有方法論和指導(dǎo)性的重要意義。

參考文獻(xiàn)：

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