淺析運用城鄉(xiāng)“三變”改革推動土地征拆工作

鐘秀娜

摘要：將城鄉(xiāng)“三變”與土地征拆工作有機結(jié)合，以“三變”思路推動土地征拆工作，實現(xiàn)變資源為資產(chǎn)、變賠償金為股金、變征拆（貧困）戶為股東，力爭為征拆工作的難點——征拆戶的賠償訴求與傳統(tǒng)征拆方案難以達成一致，造成征拆工作難以有序推進的問題提出新的解決方案。

關(guān)鍵詞：運用三變推動征拆工作

城鄉(xiāng)“三變”是“以黨委為領(lǐng)導(dǎo)，以政府為主導(dǎo)，以市場為導(dǎo)向，以市民為主體，以企業(yè)為龍頭，以產(chǎn)業(yè)為平臺，以股權(quán)為紐帶，以公平共享為目標(biāo)”的創(chuàng)新型改革，是為解決貧困分化、城鄉(xiāng)分化、群體分化等社會問題，最終實現(xiàn)共商共建共治共享，切實縮小貧富差距，構(gòu)建享有美好生活的利益共同體和命運共同體。但要想廣泛的在城市、農(nóng)村進行復(fù)制、推廣也并非簡單的事情，在每個項目的操作中還存在著很多需要破解的問題。對于當(dāng)前土地征拆工作難點問題，可運用城鄉(xiāng)“三變”改革來化解推進，并帶動貧困戶、征拆戶共同脫貧、致富。

一、城鄉(xiāng)“三變”要素分析

通過研究分析目前正在實施的一些城鄉(xiāng)“三變”項目可以看出，做好城鄉(xiāng)“三變”項目需要具備以下幾個關(guān)鍵要素：

1.需要有一個收益穩(wěn)定可期的項目，來整合企業(yè)（或社區(qū)經(jīng)濟組織）、市民以及政府的資源，構(gòu)建共同享有美好生活的命運共同體，走向共同實現(xiàn)富裕的目標(biāo)。

2.當(dāng)?shù)卣块T在城鄉(xiāng)“三變”項目的方案確定、參加對象審核、專項資金、政策扶持、項目后期可持續(xù)發(fā)展等重要資源的整合工作中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。

3.企業(yè)（或社區(qū)經(jīng)濟組織）在城鄉(xiāng)“三變”項目資源的提供、項目建設(shè)和運營管理上要扮演重要角色。

二、利用城鄉(xiāng)“三變”解決征拆工作瓶頸

將城鄉(xiāng)“三變”與土地征拆工作有機結(jié)合，以“三變”思路推動征拆工作，實現(xiàn)變資源為資產(chǎn)、變賠償金為股金、變征拆（貧困）戶為股東，力爭為征拆工作的難點——征拆戶的賠償訴求與傳統(tǒng)征拆方案難以達成一致，造成征拆工作難以有序推進的問題提出新的解決方案【1】。

1.征拆工作瓶頸

通常，征拆地塊搬遷與安置補償主要采用產(chǎn)權(quán)調(diào)換及貨幣化補償兩種方式。存在爭議的部分主要在于，大部分?jǐn)M征拆房屋一樓已改變住房用途用于經(jīng)營活動，征拆戶訴求時按照市場門面售價補償或者按原經(jīng)營面積進行補償，通常這種訴求與實際征拆方案補償標(biāo)準(zhǔn)存在2至3倍的價格差距，征拆局與征拆戶遲遲達不成協(xié)議，導(dǎo)致征拆工作停滯不前。

2.采用經(jīng)營權(quán)置換

可以考慮用征拆地塊建成后的商業(yè)（包括商鋪、停車場）一定期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)來置換征拆戶提出的賠償要求。這需要地塊位置屬于核心地段，周邊要有商業(yè)密集，人流、車流、物流密集，基本生活配套齊全，可以與傳統(tǒng)的商業(yè)進行一定差異化運營的基礎(chǔ)上，發(fā)展并運營一定規(guī)模的商業(yè)，使其具有可持續(xù)盈利的空間。

具體可以由政府主導(dǎo)，成立投資公司或合作社（以下簡稱“投資公司”）和項目運營公司（以下簡稱“運營公司”），其中投資公司由政府平臺公司牽頭，當(dāng)?shù)刎毨?、征拆戶組成，由平臺公司負(fù)責(zé)投資管理；運營公司也由政府平臺公司牽頭，投資公司、政府引導(dǎo)基金參與的專項基金組成，由平臺公司負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。

具體實施由運營公司購買地塊建成后的部分商業(yè)資源作為公司資產(chǎn)，相關(guān)資產(chǎn)一部分用于自營獲取穩(wěn)定的收入，另一部分按照征拆戶有效經(jīng)營面積（根據(jù)測算可規(guī)定最高限額）用于在一定時間內(nèi)（根據(jù)測算可規(guī)定具體時間）補償征拆戶，征拆戶在獲得相關(guān)商業(yè)的使用權(quán)后，由其自愿采取以下兩個方式獲得相關(guān)收益：一是征拆戶獲得經(jīng)營權(quán)的商業(yè)交給運營公司統(tǒng)一經(jīng)營管理，定期獲取收益，保障征拆戶基本收益；二是可以由征拆戶在滿足商業(yè)整體業(yè)態(tài)布局的前提下自己經(jīng)營獲取收益。同時賦予經(jīng)營權(quán)期滿后征拆戶對于該商業(yè)的優(yōu)先繼續(xù)租用或購買權(quán)。

在土地掛牌階段，明確由土地的摘牌企業(yè)來共同參與三變項目，用有效的手段，將先進和落后、先富和后富建立緊密關(guān)系，才能有效的讓先進帶動落后、先富帶動后富，帶動當(dāng)?shù)卣鞑饝艉拓毨粢黄鹬赂弧Ｒ部梢詫⒁淮涡匝a貼、置換的商業(yè)一定期限經(jīng)營權(quán)、保底收益等條件一攬子計入土地出讓成本，在核算土地出讓價時充分考慮此種方式可能產(chǎn)生的資金需求和社會群體收益，由土地摘牌企業(yè)來承擔(dān)一部分社會責(zé)任，政府從獲得的出地出讓金中拿出部分資金作為專款專用，制訂政策補貼給實施三變的企業(yè)，以確保三變方案的可持續(xù)發(fā)展。

征拆（貧困）戶收益保障措施：

（1）征拆戶以及貧困戶的保底收益由運營公司和政府相關(guān)補貼做保障；運營公司有政府相關(guān)系列優(yōu)惠政策保障。

（2）政府需要針對運營公司、投資公司、專項基金公司，出臺如稅費減免和返還、商業(yè)的招商和入住優(yōu)惠等系列支撐政策，確保項目的收入穩(wěn)定和可持續(xù)性。

優(yōu)點：有效解決歷史遺留問題，快速推進土地征拆工作，避免法律風(fēng)險，還可以帶動貧困戶脫貧，保障貧困戶和征拆戶的基本收益。

缺點：地塊商業(yè)可能需要較長時間的培育期，運營公司要保障征拆戶和貧困戶的基本收益，至少3-5年內(nèi)存在很大的經(jīng)營壓力。

需破解的問題：一是將“有形的”門面置換為“無形的”經(jīng)營權(quán)期限，如何與征拆戶商議具體置換經(jīng)營權(quán)的商業(yè)面積和時間的標(biāo)準(zhǔn)，二是折算該部分商業(yè)價值計入土地一級開發(fā)成本有無障礙，三是計入土地一級開發(fā)成本后以什么路徑補貼給運營公司。

3.采用優(yōu)質(zhì)項目置換

在征拆戶同意目前征拆方案并積極配合征拆工作完成的前提下，可優(yōu)先獲得入股優(yōu)質(zhì)項目專項運營公司的權(quán)利，獲得穩(wěn)定并持續(xù)增長的投資回報。

專項運營公司由政府平臺公司牽頭成立，鼓勵征拆戶以征拆款、貧困戶以專項低息貸款入股專項運營公司，由平臺公司提供成熟、優(yōu)質(zhì)的資源性項目，由專項運營公司以較低門檻（僅高于成本價，明顯低于市場價）購置優(yōu)質(zhì)項目所有權(quán)，保障征拆戶、貧困戶等獲得持續(xù)并穩(wěn)定增長的投資回報。

優(yōu)點：優(yōu)質(zhì)項目不需要太長時間的市場培育期，有明顯的地理位置和商業(yè)價值優(yōu)勢，收益有保障，運營公司經(jīng)營壓力小，也更能吸引征拆戶和貧困戶積極參與。

缺點：優(yōu)質(zhì)項目資源有限，可復(fù)制性不強，需要政府支持給予更多優(yōu)質(zhì)項目資源；平臺公司的專業(yè)管理能力有限，需要引進更加專業(yè)的公司共同管理，才能保障項目實現(xiàn)更好的盈利。

需破解的問題：平臺公司要履行國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，專業(yè)公司加入要追求企業(yè)經(jīng)濟效益，而優(yōu)質(zhì)項目也存在一定市場培育期和經(jīng)營風(fēng)險，要保障貧困戶、征拆戶的基本收益，如何制訂合理的政策扶持條款。

4.采用保底收益+市場收益帶動脫貧

前兩個方案主要以獲取優(yōu)質(zhì)商業(yè)項目運營獲益為主，總體路徑是通過公司形式組織征拆戶、貧困戶資金購置優(yōu)質(zhì)商業(yè)進行運營獲取收益。同理，也可以是針對優(yōu)質(zhì)項目的開發(fā)進行投資建設(shè)獲取保底收益，建設(shè)期滿按照自愿原則轉(zhuǎn)入投資購置優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)獲取經(jīng)營收益、物業(yè)增值收益，共享收益、共擔(dān)風(fēng)險。此種方式體現(xiàn)了從保障基本收益向市場化經(jīng)營收益轉(zhuǎn)變的過程，逐步引導(dǎo)貧困戶和征拆戶，作為投資人參與到項目中來，作為共同體一起共商、共建、共治、共享。將“三變”項目打造為市場化運營項目，真正帶動當(dāng)?shù)刎毨后w脫貧致富，實現(xiàn)授人予漁。

三、結(jié)束語

只有通過政府主導(dǎo)將各方參與者有效的整合在一起，用有效的手段，將先進和落后、先富和后富建立緊密關(guān)系，才能有效解決貧困分化，構(gòu)建命運共同體，實現(xiàn)共商、共建、共治、共享，才能更好的讓“三變”模式進行復(fù)制和推廣。

參考文獻：

[1] 鐘頭朱. 論我國土地征收程序的缺陷和完善[J]. 江西行政學(xué)院學(xué)報，2012，（3）.