特色小鎮(zhèn)建設(shè)思考與啟示——以南京為例

吳雪艷 黃雅晴 魏冉

摘要：特色小鎮(zhèn)是推進新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容和抓手。本文以南京為例，分析南京首批典型特色小鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)狀，探討小鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)存問題和誤區(qū)，為促進南京特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展提供思路及建議。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化；慢城；未來網(wǎng)絡(luò)小鎮(zhèn)

一、特色小鎮(zhèn)產(chǎn)生背景及定義

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是當(dāng)前及未來國家戰(zhàn)略的重中之重，也是解決我國“三農(nóng)”問題的重要途徑。改革開放以來，中國城市化政策的變化，主要體現(xiàn)在兩個方面，一是由過去實行城鄉(xiāng)分隔，限制人口流動逐漸轉(zhuǎn)為放松管制，允許農(nóng)民進入城市就業(yè)，鼓勵農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)；二是確立了以積極發(fā)展小城鎮(zhèn)為主的城市化方針。伴隨工業(yè)化和城市化不斷推進，中國經(jīng)濟快速發(fā)展，逐漸進入經(jīng)濟新常態(tài)。自2012年經(jīng)濟增長速度恢復(fù)至7%左右的中高速穩(wěn)定增長，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位日益凸顯。經(jīng)濟從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動開始轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動，綠色低碳循環(huán)發(fā)展成為主流，并出現(xiàn)了新技術(shù)、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式的創(chuàng)新。2016年7月20日，住建部等三部委發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，決定在全國范圍開展特色小鎮(zhèn)培育工作，計劃到 2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)，引領(lǐng)帶動全國小城鎮(zhèn)建設(shè)。自此，特色小鎮(zhèn)成為新農(nóng)村、新型城鎮(zhèn)化后中國城鄉(xiāng)發(fā)展的又一發(fā)展新模式。

特色小鎮(zhèn)是指依賴某一特色產(chǎn)業(yè)和特色環(huán)境因素（如地域特色、生態(tài)特色、文化特色等），打造的具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游特征和一定社區(qū)功能的綜合開發(fā)項目。特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”，不是行政區(qū)劃單元上的一個鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)的一個區(qū)，而是集產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、人才鏈和服務(wù)鏈于一體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，是新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和綠色化融合發(fā)展的新形勢，也是優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強城市創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力的新形式。

二、南京典型特色小鎮(zhèn)概況

2016年4月，南京出臺《關(guān)于優(yōu)化全市區(qū)域功能定位和產(chǎn)業(yè)布局的意見》，明確將規(guī)劃建設(shè)一批獨具風(fēng)格的特色小鎮(zhèn)?！疤厣℃?zhèn)”的概念首次在南京出現(xiàn)。同年6月，市委、市政府出臺《關(guān)于推進我市特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意見》，南京市特色小鎮(zhèn)建設(shè)正式起步，并將特色小鎮(zhèn)作為打造城市品牌和凸顯城市差異化特點的新引擎，預(yù)計于2020年在全市實現(xiàn)建設(shè)30個左右具有文化內(nèi)涵，創(chuàng)新特色，具有城市名片魅力的特色小鎮(zhèn)。

2.1南京高淳國際慢城

高淳椏溪國際慢城，位于南京市高淳區(qū)，區(qū)域面積50平方公里，是一處整合了丘陵生態(tài)資源而形成的集觀光休閑度假、生態(tài)農(nóng)業(yè)為一體的綜合性旅游風(fēng)景區(qū)，曾獲得全國農(nóng)業(yè)旅游示范點，國家4A級景區(qū)、江蘇省省級旅游度假區(qū)、省級生態(tài)旅游示范區(qū)、省級自駕游基地等多個稱號。2010年10月27日，被國際慢城聯(lián)盟授予國際慢城稱號，成為中國的首個國際慢城。

地理區(qū)位：生態(tài)之旅觀光道路全長48公里，連接穆家莊、藍溪、橋李、荊山村之間，區(qū)域面積達2.5萬畝，涵蓋了瑤池、橋李兩大觀光園區(qū)和大官塘、荊山竹海等眾多景點，東至高淳晶定線縣道，西至寧高路，南至高淳301縣道，北至高淳區(qū)椏溪鎮(zhèn)與溧水區(qū)晶橋鎮(zhèn)交界線。包括高淳區(qū)椏溪鎮(zhèn)的6個小村莊，人口大約2萬左右。

核心產(chǎn)業(yè)：旅游業(yè)：旅游資源獨特，優(yōu)越的地理位置，宜人的氣候條件，良好的植被覆蓋。小鎮(zhèn)內(nèi)建設(shè)直行車道、步行道等慢行系統(tǒng)，配備了休息區(qū)、觀景區(qū)、服務(wù)區(qū)等區(qū)域，圍繞生態(tài)旅游和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，進一步夯實綠色發(fā)展基礎(chǔ)，立足自然資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，推動了小鎮(zhèn)旅游層次升級、功能升級和產(chǎn)業(yè)升級。

農(nóng)業(yè)：規(guī)劃區(qū)域及周邊農(nóng)田豐富，作物生長繁茂，不除傳統(tǒng)糧食作物以外，還有大量花木、瓜果等經(jīng)濟作物。在觀光和采摘方面，小鎮(zhèn)內(nèi)及周邊農(nóng)業(yè)區(qū)有茶園、楓林、紫藤等觀光農(nóng)業(yè)，以及季節(jié)性葡萄、草莓等采摘活動。此外農(nóng)家樂已轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)了村民新的創(chuàng)收渠道。

現(xiàn)階段發(fā)展?fàn)顩r概述：1、未能建立起覆蓋整個小鎮(zhèn)范圍的wifi體系，部分服務(wù)點提供免費的公共wifi服務(wù)。眾多景點已經(jīng)作為南京智慧旅游建設(shè)參與部分，擁有相關(guān)旅游APP。2、數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)階段椏溪鎮(zhèn)居民收入增長迅速，農(nóng)民人均年收入增長10%，從事農(nóng)旅融合相關(guān)產(chǎn)業(yè)的人口比例高于周邊地市的從業(yè)比例水平。3、椏溪鎮(zhèn)濃綠特色產(chǎn)業(yè)的行業(yè)集中度較好，慢城核心區(qū)域景點的接待規(guī)模占高淳區(qū)整體規(guī)模的1/4以上，農(nóng)業(yè)科技貢獻率高于80%，椏溪鎮(zhèn)范圍內(nèi)農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)耦合指數(shù)約為0.629，高于江蘇全省平均水平，城鄉(xiāng)一體化水平逐步提高。

3.2南京未來網(wǎng)絡(luò)小鎮(zhèn)

地理區(qū)位：位于江寧上秦淮板塊，既是京滬高鐵火車南站至祿口國際機場發(fā)展“金軸”，又是環(huán)繞城高速創(chuàng)新經(jīng)濟增長帶“銀帶”的交匯點。東至新寧溧路，西至機場高速，南至江城路，北至陽山河，核心區(qū)域規(guī)劃面積4.6平方公里，是國家科技部、教育部和江蘇省政府共同支持建設(shè)的國家通信與網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基地。

核心產(chǎn)業(yè)：以江寧悠谷、Hi-Park、無線谷為載體，以無線通信、未來網(wǎng)絡(luò)、3D打印為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，分別引入江蘇智能制造研究院、德國弗勞恩霍夫中國研究院，打造智能制造研發(fā)服務(wù)基地平臺；與中關(guān)村合作，打造高端人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地平臺；借助科技部、國家網(wǎng)信辦資源優(yōu)勢，打造信息網(wǎng)絡(luò)特色產(chǎn)業(yè)基地平臺，集聚未來網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)知名企業(yè)和優(yōu)質(zhì)項目?，F(xiàn)已經(jīng)引進孵化型項目769個，入駐項目253個， 500萬以上總部型成熟型項目34個，簽約中軟云上軟件園、天安數(shù)碼城等，計劃投資總額達70 多億元。截至目前，南京未來小鎮(zhèn)注冊企業(yè) 1008 家，以無線通信、智能制造為主導(dǎo)的企業(yè)占總量的69%。

社區(qū)功能建設(shè)：建立砂之船藝術(shù)商業(yè)廣場，聚集國內(nèi)外高端時尚品牌300余家，高峰期客流量突破兩萬人次；引入創(chuàng)業(yè)火車、海派創(chuàng)意站，著力打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化；開工建設(shè)小鎮(zhèn)人才公寓、小鎮(zhèn)專家公寓等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)保障性住房50萬平方米；引入國際知名酒店品牌，為入駐小鎮(zhèn)的相關(guān)人員提供高品質(zhì)居住環(huán)境；完善交通，建設(shè)內(nèi)部“綠道”路網(wǎng)5公里，實現(xiàn)小鎮(zhèn)與主城的無縫對接，為資源流通整合提供便利。

四、特色小鎮(zhèn)建設(shè)普遍問題

大多數(shù)特色小鎮(zhèn)都是在原有產(chǎn)業(yè)條件下形成并繼續(xù)發(fā)展，其在建設(shè)過程中往往產(chǎn)生諸多問題：片面追求小鎮(zhèn)數(shù)量將其視為GDP增長工具；重視度不足多停留在理論規(guī)劃層面缺乏后續(xù)指導(dǎo)；資源優(yōu)勢未能體現(xiàn)或體現(xiàn)層次淺顯；片面依靠大規(guī)模房地產(chǎn)投資或者歷史文化和自然風(fēng)光，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重等。以亳州為例，毫州作為中國最大的中藥材批發(fā)市場，歷史上農(nóng)業(yè)文明鼎盛，明清就是中國四大藥都之一，為華佗的故鄉(xiāng)。其建有全國最大中藥材種植基地，最大中藥材交易市場，營銷網(wǎng)絡(luò)交易額規(guī)模居全國之首，但亳州依然是貧困地區(qū)。2015年，亳州GDP942.6億，是安徽地級市中最低的，與其在中藥材市場中的地位完全不能匹配，與本人在當(dāng)?shù)亓私獾降呢毨c非工業(yè)化的情況相符。也就是說，亳州是在小農(nóng)經(jīng)濟上建立起來的中藥大集鎮(zhèn)，既沒有現(xiàn)代化的中藥研發(fā)，也沒有藥材定價與價格風(fēng)險對沖系統(tǒng)，也沒有形成有信用的中藥品牌。此外，亳州當(dāng)?shù)亟逃搽y以具備大規(guī)模的研究人才與金融人才。因此，即使有華佗鎮(zhèn)，聽起來可以成為中國最具特色的中醫(yī)藥小鎮(zhèn)，但不可能成功。

針對特色小鎮(zhèn)建設(shè)存在的問題，2017年12月四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》明確指出不能把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐，什么都往里裝，并且嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向，實行創(chuàng)建達標(biāo)制度，循序漸進發(fā)展特色小鎮(zhèn)。2018年3月國家發(fā)展改革委《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》中提出，將對403個全國特色小城鎮(zhèn)、96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測評和優(yōu)勝劣汰。這意味著各地要加強對特色小鎮(zhèn)概念與定位認識深度，突出小鎮(zhèn)的“特”與“色”，不能以過往的經(jīng)驗決策引導(dǎo)小鎮(zhèn)建設(shè)，特色小鎮(zhèn)未來建設(shè)的著力點仍然應(yīng)是在供給側(cè)改革背景下發(fā)展小鎮(zhèn)經(jīng)濟，將小鎮(zhèn)與現(xiàn)代化經(jīng)濟體系和城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合。

五、南京市特色小鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)存問題

南京市特色小鎮(zhèn)雖然取得了較大進展與成效，但還存在一些不足與困難，主要表現(xiàn)為認識滯后、產(chǎn)業(yè)不強、配套不優(yōu)、要素緊缺等，值得高度重視。

認識滯后。統(tǒng)籌推進力度有待進一步加大，對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的認識有待進一步加深，各區(qū)未將特色小鎮(zhèn)建設(shè)提升到拉動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推手來抓，政策支持上還處于起步階段，缺少針對性指導(dǎo)，部分有基礎(chǔ)的鎮(zhèn)也缺乏明確的發(fā)展目標(biāo)和實施規(guī)劃，未能將有限的人力、財力、物力投入到特色小鎮(zhèn)建設(shè)上。

產(chǎn)業(yè)不強。目前，南京市特色小鎮(zhèn)建設(shè)從總體上初具雛形，在一定程度上帶動了地方經(jīng)濟發(fā)展。但仍處于起步階段，缺乏在全省、全國有影響力、有競爭力的特色支柱產(chǎn)業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展仍然任重道遠，產(chǎn)鎮(zhèn)互促共生、融合發(fā)展的生動局面遠未形成。特色產(chǎn)業(yè)價值含量和附加值不高，抵抗市場風(fēng)險能力不強，沒有形成品牌效應(yīng)和輻射帶動效應(yīng)。

配套不優(yōu)。建設(shè)管理水平有待進一步提高。目前南京市特色小鎮(zhèn)一般都只具備基本的服務(wù)功能，服務(wù)設(shè)施不夠完善，配套建設(shè)短缺，整體功能還不完備。環(huán)境衛(wèi)生治理、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施有待進一步改善，生態(tài)環(huán)境有待加大投入和保護力度。

要素緊缺。資源聚集整合能力有待進一步增強。建設(shè)資金持續(xù)性有待政府部門提供更多金融性政策的支持，多數(shù)小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏專業(yè)人才的指導(dǎo)與管理。生產(chǎn)要素集聚和經(jīng)濟輻射功能偏弱，弱化了對人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素的吸引力、凝聚力。

六、南京特色小鎮(zhèn)建設(shè)的對策建議

因地制宜，立足于當(dāng)?shù)氐奶厣珒?yōu)勢。本著“重本色、創(chuàng)特色”的原則，因地制宜，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點編制發(fā)展規(guī)劃，用規(guī)劃指導(dǎo)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。把握好發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、挖掘本地文化、服務(wù)旅游和便利生活等多重功能，合理構(gòu)設(shè)項目和載體，將產(chǎn)業(yè)融入鎮(zhèn)區(qū)。

完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。不但要服務(wù)于南京市興產(chǎn)業(yè)的大局，更要為百姓的生活謀利益。大力加強城鎮(zhèn)的道路交通改造、商業(yè)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使小鎮(zhèn)與城市的交通、教育、醫(yī)療等方面，形成體系資源共享，切實改善小鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)生活條件，提升特色小鎮(zhèn)建設(shè)的價值內(nèi)涵，努力打造人與人、人與自然和諧相處的現(xiàn)代化特色小鎮(zhèn)。

加強宣傳，引導(dǎo)參與。鼓勵新聞媒體開設(shè)專題宣傳節(jié)目對南京市特色小鎮(zhèn)的建設(shè)進行系列宣傳，邀請國內(nèi)外主要媒體前來考察、采訪和報道，組織一批具有全國影響力的活動，不斷提高特色小鎮(zhèn)知名度和吸引力。努力營造人人參與的良好氛圍，逐步引導(dǎo)廣大干部群眾，特別是小鎮(zhèn)居民提高認識，自覺參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，使小鎮(zhèn)真正成為環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施齊全、內(nèi)外一致、人與自然協(xié)調(diào)的亮麗風(fēng)景線。

創(chuàng)新工作機制。小鎮(zhèn)管理上堅持市場主導(dǎo)特色，其成敗關(guān)鍵在于企業(yè)是否有動力，市場是否有熱情，需要寬松的政策環(huán)境，要求建設(shè)機制要兼具競爭性和靈活性。對于小鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量的考量側(cè)重于產(chǎn)業(yè)定位清晰度、環(huán)境功能符合度、文化功能挖掘度等內(nèi)涵建設(shè)情況，成長較好的小鎮(zhèn)可以適當(dāng)放寬固定資產(chǎn)投資等硬指標(biāo)，同時在土地使用資金扶持上給予傾斜。創(chuàng)建成效不佳的小鎮(zhèn)有明確的退出機制，避免資源閑置浪費，在組織保障上做好協(xié)同配合。

七、總結(jié)

特色小鎮(zhèn)建設(shè)并沒有標(biāo)準(zhǔn)答案，只要市場認可、實現(xiàn)了民眾就業(yè)和生活的目標(biāo)，就是特色小鎮(zhèn)。不是單單憑借一個官方名號就是特色小鎮(zhèn)，而是要由市場檢驗。小鎮(zhèn)的建設(shè)理念在不斷發(fā)展中，民眾作為小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)要素，其自身創(chuàng)造性也在不斷發(fā)展中。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)只是一種引導(dǎo)、具體操作中一定要因地制宜。不能僅僅用物質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)來要求特色小鎮(zhèn)，關(guān)鍵是生活本身，特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)是為民生服務(wù)，只有民眾因特色小鎮(zhèn)的建設(shè)獲得了就業(yè)、居住等方面的便利，特色小鎮(zhèn)才稱得上是完成了所負使命。

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