經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開展方式的科學(xué)劃分

葛岷

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)分為任中審計(jì)和離任審計(jì)兩種模式。從審計(jì)實(shí)踐看，任中審計(jì)相比離任審計(jì)時(shí)效性更強(qiáng)，結(jié)果運(yùn)用成效更大，但受審計(jì)資源等因素限制，任中審計(jì)開展還不夠普遍，為此需要從審計(jì)資源現(xiàn)狀出發(fā)，深入分析任中審計(jì)和離任審計(jì)的特點(diǎn)和要求，各有側(cè)重的開展審計(jì)，才能更有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在監(jiān)督管理干部中的作用。

一、離任審計(jì)和任中審計(jì)的功能定位應(yīng)各有側(cè)重

任中審計(jì)應(yīng)側(cè)重于監(jiān)督，離任審計(jì)應(yīng)側(cè)重于鑒證和評(píng)價(jià)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為，即經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的功能體現(xiàn)在監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證三個(gè)方面，但從以往情況看，單純離任審計(jì)監(jiān)督作用越來越不理想，評(píng)價(jià)和鑒證作用也未能充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)干部離任后所實(shí)施審計(jì)的結(jié)果，無法成為有關(guān)部門考核任用干部的依據(jù)。二是離任審計(jì)對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部來說是“事后諸葛”，領(lǐng)導(dǎo)干部該升的升，該走的走，除非查出特別嚴(yán)重的違規(guī)違紀(jì)問題，否則審計(jì)結(jié)果基本對(duì)其沒有什么影響。三是由于問題是前任的，接任者往往事不關(guān)已，高高掛起，再加上相關(guān)的問責(zé)機(jī)制不健全，因此對(duì)問題整改不夠得力。四是由于領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動(dòng)比較集中，因此離任審計(jì)常常是扎堆進(jìn)行，在時(shí)間要求緊、審計(jì)資源有限情況下，問題查處也往往不夠到位，起不到應(yīng)有的懲戒、震懾和警示效果，而在審計(jì)質(zhì)量難以有效保證的情況下，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的評(píng)價(jià)也難以客觀全面，鑒證和評(píng)價(jià)效果大打折扣。由此，離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)基本成了走過場(chǎng)，越來越不受重視。要解決這一困境，當(dāng)前可行的方式是大力開展任中審計(jì)，并通過任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督分散實(shí)施，以便科學(xué)統(tǒng)籌審計(jì)資源，抓好審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量，提高審計(jì)監(jiān)督成效。其中任中審計(jì)要以監(jiān)督為側(cè)重，把為被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部“把脈”和為干部管理部門“把關(guān)”為主要出發(fā)點(diǎn)。通過事中監(jiān)督，及時(shí)揭示和糾正領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)中存在的不依法、不科學(xué)、不民主、不守紀(jì)、不落實(shí)等問題，對(duì)嚴(yán)重問題進(jìn)行懲戒和問責(zé)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履職盡責(zé)。對(duì)擬提拔重用的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過任中審計(jì)，審查是否存在重大違規(guī)違紀(jì)、重大決策失誤和失職瀆職等“硬傷”，為有關(guān)方面考查干部提供依據(jù)。離任審計(jì)則以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況作出全面鑒證和評(píng)價(jià)為主要出發(fā)點(diǎn)，通過運(yùn)用任中審計(jì)的結(jié)果，并對(duì)任期目標(biāo)責(zé)任落實(shí)等情況進(jìn)行審查，全面體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的主要工作特點(diǎn)和業(yè)績、存在的問題和不足，為領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況完整“畫像”。

二、任中審計(jì)和離任審計(jì)的范圍和內(nèi)容應(yīng)各有側(cè)重

按照當(dāng)前的審計(jì)資源現(xiàn)狀，對(duì)所有審計(jì)對(duì)象均實(shí)施任中審計(jì)是不現(xiàn)實(shí)，也是不必要的。任中審計(jì)在范圍上，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注財(cái)權(quán)事權(quán)比較集中、公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源規(guī)模較大及領(lǐng)導(dǎo)干部任職時(shí)間較長、社會(huì)反響較多的部門單位。對(duì)其他單位，無特殊情況一般不予安排任中審計(jì)。而離任審計(jì)仍應(yīng)實(shí)行“全覆蓋”，以對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況做出全面鑒證和評(píng)價(jià)，滿足干部管理部門“干部檔案中必須有審計(jì)報(bào)告”的要求。由于對(duì)重點(diǎn)單位已實(shí)施任中審計(jì)，離任審計(jì)報(bào)告可大量借鑒任中審計(jì)結(jié)果，因此離任審計(jì)時(shí)工作量相對(duì)變輕，審計(jì)全覆蓋也比較容易實(shí)現(xiàn)。

在審計(jì)內(nèi)容上，任中審計(jì)應(yīng)根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，對(duì)審計(jì)期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)方針政策及決策部署、遵守法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律；重大經(jīng)濟(jì)決策、財(cái)政財(cái)務(wù)收支、資產(chǎn)資源管理等事項(xiàng)及廉政情況進(jìn)行全面審計(jì)。而離任審計(jì)時(shí)，對(duì)上述事項(xiàng)可視情況不再作重點(diǎn)審計(jì)，主要利用任中審計(jì)的結(jié)果，并重點(diǎn)審查任中審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況，以及任期內(nèi)債務(wù)增減變化、國有資產(chǎn)和資源保值增值、目標(biāo)責(zé)任完成等情況，為全面客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任職情況取得充分適當(dāng)?shù)淖C據(jù)。同時(shí)離任審計(jì)時(shí)還要注意必須將資源、資產(chǎn)及負(fù)債的真實(shí)完整情況弄清楚，特別是審查是否存在賬外債權(quán)債務(wù)等情況，并以適當(dāng)方式予以反映，以保障離任者“走的清楚”，接任者“接的明白”。

三、任中審計(jì)和離任審計(jì)的審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)各有側(cè)重

任中審計(jì)偏重于監(jiān)督，但也應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況做出階段性的評(píng)價(jià)。按照審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)圍繞審計(jì)目標(biāo)、并與審計(jì)內(nèi)容相統(tǒng)一的原則，任中審計(jì)時(shí)對(duì)工作業(yè)績表述的篇幅應(yīng)相對(duì)少些，評(píng)價(jià)重點(diǎn)應(yīng)放在領(lǐng)導(dǎo)干部正在或已經(jīng)履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任事項(xiàng)上，如是否及時(shí)貫徹落實(shí)上級(jí)方針政策和決策部署，是否遵守財(cái)經(jīng)法規(guī)制度和廉政規(guī)定，重大經(jīng)濟(jì)決策是否科學(xué)民主，國有資產(chǎn)資源管理、重大投資項(xiàng)目管理及內(nèi)部管理控制是否到位，財(cái)政財(cái)務(wù)收支是否真實(shí)合法，相關(guān)管理制度是否健全等。由于審計(jì)是在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)進(jìn)行，有些事項(xiàng)不可避免存在未實(shí)施、未完結(jié)的情況，無法對(duì)其結(jié)果和效益情況作出完整評(píng)價(jià)，但也要對(duì)其決策和實(shí)施過程的科學(xué)性、合規(guī)性和合法性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，以達(dá)到提前警示和預(yù)防的效果。離任審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)相對(duì)全面些，既要全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的相關(guān)工作業(yè)績，又要全面反映其在經(jīng)濟(jì)管理決策等方面的作風(fēng)、特點(diǎn)和過錯(cuò)、失誤，離任審計(jì)評(píng)價(jià)要更加突出效益性和可持續(xù)性，充分運(yùn)用資產(chǎn)保值增值、債務(wù)增長、自然資源開發(fā)利用保護(hù)及其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)，通過定量分析和定性分析相結(jié)合，客觀全面評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)管理決策等活動(dòng)的結(jié)果是否產(chǎn)生了預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

四、任中審計(jì)和離任審計(jì)的結(jié)果運(yùn)用應(yīng)各有側(cè)重

任中審計(jì)結(jié)果運(yùn)用要重點(diǎn)圍繞強(qiáng)化監(jiān)督來進(jìn)行。要將審計(jì)結(jié)果及時(shí)在單位內(nèi)部公開，促進(jìn)加強(qiáng)群眾監(jiān)督。可以把審計(jì)結(jié)果作為黨組織生活會(huì)的重要內(nèi)容，促進(jìn)強(qiáng)化黨內(nèi)民主監(jiān)督。要利用在職領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)審計(jì)結(jié)果重視程度相對(duì)較高的特點(diǎn)，抓好審計(jì)結(jié)論落實(shí)和問題整改，對(duì)發(fā)現(xiàn)問題明確界定責(zé)任，提出具體整改要求和規(guī)范管理的建議，在及時(shí)整改糾正問題的同時(shí)，促進(jìn)單位內(nèi)部管理制度不斷規(guī)范完善，形成保障領(lǐng)導(dǎo)干部依法科學(xué)履職盡責(zé)的長效機(jī)制。紀(jì)檢和組織人事等部門要把任中審計(jì)結(jié)果做為考察、監(jiān)督干部的重要依據(jù)，對(duì)任中審計(jì)發(fā)現(xiàn)重大問題的干部不能提拔重用，并視情況進(jìn)行組織處理和紀(jì)律處分，對(duì)在履職盡責(zé)方面存在過失和缺陷的，要有針對(duì)性的與領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行談話，指出其存在問題和不足，幫助其分析原因危害，促進(jìn)其有效改進(jìn)工作作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)方式。

離任審計(jì)結(jié)果應(yīng)包含任中審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況，對(duì)整改不力要進(jìn)行問責(zé)。離任審計(jì)報(bào)告應(yīng)歸入領(lǐng)導(dǎo)干部檔案，以便有關(guān)方面系統(tǒng)全面了解領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的特點(diǎn)和成績。對(duì)離任審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問題，也不能因領(lǐng)導(dǎo)干部離任而放任不管，該追責(zé)的還要嚴(yán)肅追責(zé)，該處理的要按規(guī)定處理，對(duì)需要繼續(xù)整改的問題，也要明確整改責(zé)任，避免出現(xiàn)新官不理舊賬的情況。離任審計(jì)結(jié)果還要作為領(lǐng)導(dǎo)干部交接的重要依據(jù)，要與接任領(lǐng)導(dǎo)“見面”，為其開展好新單位工作提供借鑒和警示。

五、任中審計(jì)和離任審計(jì)的方式方法應(yīng)各有側(cè)重

任中審計(jì)時(shí)，由于被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任，內(nèi)部職工可能存在一定顧慮，因此在單位內(nèi)部取得審計(jì)證據(jù)的充分性和可靠性可能差些，對(duì)此審計(jì)取證應(yīng)偏重于外，對(duì)通過賬簿和資料審查發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)，要多通過對(duì)外部相關(guān)人員、單位和項(xiàng)目的延伸審計(jì)或調(diào)查來核實(shí)。離任審計(jì)時(shí)，應(yīng)結(jié)合舉報(bào)和信訪等情況，充分運(yùn)用與干部職工的談話和問詢等方式來了解情況和取得線索，特別是審計(jì)談話的范圍可以相對(duì)廣些，花費(fèi)的精力可更多些，以便獲得更多的問題線索。

另外，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在授權(quán)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，也要考慮任中審計(jì)和離任審計(jì)的差異。由于授權(quán)審計(jì)的被審計(jì)對(duì)象對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)來說一般級(jí)別相對(duì)較高，其在職的情況下審計(jì)工作難免受到掣肘，因此任中審計(jì)最好不要授權(quán)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行。而已進(jìn)行了任中審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部，離任審計(jì)主要是任中審計(jì)的延伸或擴(kuò)展，且領(lǐng)導(dǎo)干部可能已調(diào)任其他地區(qū)，對(duì)原任職地的影響可能少些，因此可根據(jù)情況授權(quán)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施。