宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范問(wèn)題

王帆

摘要宅基地作為一種重要的土地資源，不應(yīng)只具有社會(huì)保障的功能，還應(yīng)具有資產(chǎn)價(jià)值。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)所做出的嚴(yán)格限制導(dǎo)致大量的農(nóng)村宅基地成為一項(xiàng)沉睡的資本。因此，構(gòu)建新型的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，激活這項(xiàng)沉睡的宅基地資產(chǎn)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，盤(pán)活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為一種客觀需要。

關(guān)鍵詞農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用益物權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)歸為用益物權(quán)編，并規(guī)定“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施”，卻未提及其用益物權(quán)中的收益權(quán)能，造成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受阻。厲以寧教授曾說(shuō)過(guò)：“受限制的私人產(chǎn)權(quán)不是完整意義上的私人產(chǎn)權(quán)。”因此，解除對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)多的限制，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行合理的規(guī)范構(gòu)建，激活這項(xiàng)沉睡的資本，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，就成為客觀現(xiàn)實(shí)需要。

1宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

宅基地是我國(guó)土地制度中的一個(gè)專(zhuān)有名詞，是指農(nóng)村家庭為建造住宅及其與住宅生活有關(guān)的附屬設(shè)施而占用的土地。農(nóng)村宅基地使用權(quán)也是我國(guó)特有的一項(xiàng)用益物權(quán)，其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)涉及到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題。其實(shí)“流轉(zhuǎn)”一詞并非嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，“流轉(zhuǎn)”只有與具體的對(duì)象相結(jié)合才具有實(shí)際意義，比如通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、互易、繼承、贈(zèng)與等方式取得收益或?qū)φ厥褂脵?quán)予以處分來(lái)達(dá)到流轉(zhuǎn)。雖然法律對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)嚴(yán)格限制，但現(xiàn)實(shí)中宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象依然存在，其間問(wèn)題不可不重視。

1.1強(qiáng)烈的融資意愿與限制的流轉(zhuǎn)方式的矛盾

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展，農(nóng)村宅基地的價(jià)值日益顯現(xiàn)。尤其是交通便利、地理位置優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部的近郊農(nóng)村，得益于居高不下的城市房?jī)r(jià)和較高的投資回報(bào)率，強(qiáng)烈地刺激了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的活躍，越來(lái)越多的城市居民希望去近郊農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)房屋。相應(yīng)的近郊農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)意愿也較高，但有關(guān)法律和政策規(guī)定嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)住宅，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)住宅或宅基地使用權(quán)頒發(fā)宅基地使用權(quán)證或房屋產(chǎn)權(quán)證。這又間接地限制了宅基地使用權(quán)和其上農(nóng)房抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榈盅簷?quán)的實(shí)現(xiàn)很大程度上要依賴(lài)于城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)房。由于這種限制，農(nóng)村居民大多只有通過(guò)租賃房屋才能獲得合法的收益。這極大限制了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益的增加。在遠(yuǎn)郊農(nóng)村，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，大量農(nóng)民加入到城市建設(shè)的行列，由于務(wù)工、經(jīng)商、求學(xué)等原因在城市購(gòu)買(mǎi)了商品房，因而其在農(nóng)村的房屋就閑置了下來(lái)。這些人對(duì)于農(nóng)村宅基地也有著強(qiáng)烈的流轉(zhuǎn)意愿，他們希望自己的宅基地能夠買(mǎi)賣(mài)、抵押貸款等。但由于公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障制度等硬件、軟件設(shè)施跟不上城市發(fā)展的步伐，遠(yuǎn)郊農(nóng)村宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)渠道幾乎為零，而對(duì)內(nèi)流轉(zhuǎn)也不順暢。一般情形下，本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶(hù)寧可申請(qǐng)一處新宅基地，也不會(huì)去購(gòu)買(mǎi)別人宅基地。而轉(zhuǎn)讓、出租、抵押貸款更加沒(méi)有市場(chǎng)。近郊農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更多的體現(xiàn)在繼承、互易、贈(zèng)與上，互易就是兩家相互交換宅基地，一般不會(huì)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)的增加。而繼承、贈(zèng)與卻會(huì)導(dǎo)致“一戶(hù)多宅”的出現(xiàn)，這又與“農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地”的法律規(guī)定相沖突?！耙?yàn)檗r(nóng)業(yè)人口的增加導(dǎo)致對(duì)宅基地的需求增加，在無(wú)法通過(guò)流轉(zhuǎn)利用閑置宅基地的情況下，勢(shì)必將危及耕地?！?/p>

1.2活躍的宅基地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)與無(wú)力的法律武器的矛盾

我國(guó)相關(guān)政策明確禁止城市居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅地基，農(nóng)村宅基地只能在本集體組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。但這種體制上的束縛卻阻擋不了農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐，在城市居民的需求下，宅基地私下買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押等流轉(zhuǎn)形式事實(shí)上已大量存在，形成了十分活躍的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)。這種現(xiàn)象在近郊農(nóng)村表現(xiàn)的特別明顯?！皳?jù)調(diào)查，在全國(guó)各地的城區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，小產(chǎn)權(quán)房不斷涌現(xiàn)，并且數(shù)量越來(lái)越多，建成或在建的小產(chǎn)權(quán)房達(dá) 90 多億平方米，小產(chǎn)權(quán)房在房地產(chǎn)市場(chǎng)上所占份額已達(dá) 10% 以上，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展無(wú)疑進(jìn)入了宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。”宅基地流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)游走于正式制度之外，以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征，且規(guī)模有日益擴(kuò)大的趨勢(shì)。由于我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)沒(méi)有法律依據(jù)，流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)得不到法律的約束和保障，一旦發(fā)生矛盾糾紛，法院只能要求雙方當(dāng)事人協(xié)商解決，當(dāng)事人的權(quán)益就可能得不到很好的維護(hù)。司法實(shí)踐中，由宅基地隱形市場(chǎng)交易導(dǎo)致的糾紛越來(lái)越多，使市場(chǎng)秩序混亂，社會(huì)矛盾激增，影響了社會(huì)穩(wěn)定。這項(xiàng)沉睡的資本雖然已經(jīng)開(kāi)始睡眼惺忪，但由于缺乏法律保護(hù)而顯得膽怯無(wú)力。

2新型宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的規(guī)范構(gòu)建

2.1擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓主體

筆者贊同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的主體有權(quán)受讓宅基地使用權(quán)這一見(jiàn)解。法律應(yīng)當(dāng)明確宅基地使用權(quán)不僅可以向本農(nóng)村集體組織成員進(jìn)行流轉(zhuǎn),也可以向非本集體組織成員包括城鎮(zhèn)居民進(jìn)行流轉(zhuǎn)?！叭绻耘f依照現(xiàn)行法律規(guī)定宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員均可依法免費(fèi)申請(qǐng)宅基地，在農(nóng)村顯然無(wú)法形成有效的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，宅基地流轉(zhuǎn)毫無(wú)價(jià)值”，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性就無(wú)法體現(xiàn)，農(nóng)民利用宅基地及其上房屋進(jìn)行融資的權(quán)利也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。“實(shí)踐中需要解決的問(wèn)題也是農(nóng)民將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”。擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓主體，突破這個(gè)主體限制，可以解決了銀行對(duì)宅基地使用權(quán)抵押后資金變現(xiàn)的問(wèn)題，前述法律、行政規(guī)章、司法解釋的矛盾也能夠相協(xié)調(diào)，實(shí)際上也符合黨的十八屆三中全《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出的“推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”的改革目標(biāo)。但為了避免城市居民炒賣(mài)宅基地，可以與房產(chǎn)局建立互通網(wǎng)絡(luò)，對(duì)城市居民受讓宅基地使用權(quán)的面積、數(shù)量加以限制，同時(shí)要禁止城市居民以非居住目的，尤其是開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)目的購(gòu)買(mǎi)宅基地。

2.2明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的客體即宅基地本身可單獨(dú)流轉(zhuǎn)

現(xiàn)行法律沒(méi)有禁止農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房，然而對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)，卻沒(méi)有做出明確的規(guī)定。根據(jù)房地一體原則，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房，其下的宅基地使用權(quán)當(dāng)然一并流轉(zhuǎn)。同理，法律亦應(yīng)明確規(guī)定宅基地本身可單獨(dú)流轉(zhuǎn)，因?yàn)檎厥褂脵?quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，并不依附于房屋存在。一方面，如該宅基地上建有房屋，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其上房屋亦隨之流轉(zhuǎn)，符合房地一體原則；另一方面，如該宅基地上未建有房屋，宅基地本身可流轉(zhuǎn)能夠真正體現(xiàn)其獨(dú)立的用益物權(quán)屬性，實(shí)現(xiàn)其價(jià)值存在。雖然農(nóng)村本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依申請(qǐng)就可獲得一處宅基地，但基于保護(hù)耕地的現(xiàn)實(shí)緊迫性以及日益縮小的宅基地后備土地，宅基地變成一種緊俏資源，又因?yàn)檎乇旧砀鶕?jù)其地理位置、農(nóng)村風(fēng)水，在農(nóng)民眼中是客觀存在優(yōu)劣之分的，這就為農(nóng)村宅基地買(mǎi)賣(mài)提供了現(xiàn)實(shí)可能性。現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村確實(shí)也存在單獨(dú)的宅基地買(mǎi)賣(mài)現(xiàn)象，有些農(nóng)民寧可購(gòu)買(mǎi)他人的優(yōu)勢(shì)宅基地，也不免費(fèi)申請(qǐng)宅基地。如此規(guī)定，既可以使農(nóng)村宅基地買(mǎi)賣(mài)有法可依，又可擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，增加農(nóng)民收入渠道。

2.3建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)

現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)雜亂無(wú)章，秩序混亂。隨著宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范的構(gòu)建，建立完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該提上日程，以避免隱形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)存在的隱患。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立的實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所，應(yīng)該設(shè)有固定辦公地點(diǎn)，配備專(zhuān)門(mén)工作人員，并有經(jīng)費(fèi)保障。其職責(zé)應(yīng)該包括：宣傳宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)及國(guó)家政策；推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)檔案電腦管理，數(shù)據(jù)即時(shí)傳輸、實(shí)時(shí)查詢(xún)；收集發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息；指導(dǎo)簽訂宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同；健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)指導(dǎo)；建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)臺(tái)賬；監(jiān)督宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的履行；調(diào)處宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；建立科學(xué)合理的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制等。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)可在發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場(chǎng)比較活躍的地方先行試點(diǎn)，待運(yùn)作成熟后再向全國(guó)推廣。

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