武漢市儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用分析及對(duì)策

王露 劉彩霞

[摘 要] 儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用是促進(jìn)土地資源合理使用的特殊方式。基于儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用政策背景及研究意義，分析了儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的內(nèi)涵及特點(diǎn)，針對(duì)武漢市儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的探索實(shí)踐，形成較完整的管理體系，涵蓋制度規(guī)范、審批管理、合同管理、資金管理、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、利用用途等。但在監(jiān)督管理、計(jì)劃執(zhí)行、激勵(lì)考核等方面仍存在不足，要完善儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用管理，提供可操作規(guī)范，結(jié)合武漢市儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用實(shí)踐，需建立一個(gè)臨時(shí)利用信息平臺(tái)，強(qiáng)化信息管理、動(dòng)態(tài)管理和計(jì)劃管理，并創(chuàng)建長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。進(jìn)而促進(jìn)儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 儲(chǔ)備土地；臨時(shí)利用；對(duì)策；武漢市

[中圖分類號(hào)] F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）04-0042-02

一、儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用政策背景及研究意義

土地儲(chǔ)備制度源于香港，引進(jìn)于上海，之后被全國(guó)推廣，自2001年我國(guó)土地儲(chǔ)備制度建立以來(lái)，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用幾乎處于無(wú)法制監(jiān)管的真空狀態(tài)。2007年《土地儲(chǔ)備管理辦法》、2012年《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備和融資管理的通知》、2018年新《土地儲(chǔ)備管理辦法》等文件對(duì)儲(chǔ)備土地供應(yīng)前如何開(kāi)展臨時(shí)利用做出了規(guī)定，是加強(qiáng)儲(chǔ)備土地資產(chǎn)管理，提高土地資源利用效率的指導(dǎo)性文件。

但上述辦法規(guī)定從法律規(guī)則確定性程度來(lái)說(shuō)，屬于確定性規(guī)則，無(wú)需援引或參照其它規(guī)則來(lái)確定其內(nèi)容；從法律規(guī)則內(nèi)容分類來(lái)說(shuō)，屬于授權(quán)性規(guī)則，一般沒(méi)有具體操作性。儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用實(shí)務(wù)中還需要更細(xì)的規(guī)范性或操作性文件來(lái)指導(dǎo)。通過(guò)武漢市儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用實(shí)踐的探討，結(jié)合現(xiàn)行規(guī)范，分析其存在的問(wèn)題并提出完善儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用管理的建議，更好地指導(dǎo)儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用實(shí)踐，提高土地利用效率，完善土地管理制度。

二、儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的內(nèi)涵及特點(diǎn)

儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用，是在儲(chǔ)備土地未供應(yīng)前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將儲(chǔ)備土地或連同地上建（構(gòu)）筑物，通過(guò)出租、臨時(shí)使用等方式加以利用并獲取收益的一種行為。儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用是促進(jìn)土地資源合理使用的特殊方式，在權(quán)屬、期限、建設(shè)、收益等方面有特殊性。

1.臨時(shí)使用權(quán)。儲(chǔ)備土地的所有權(quán)和使用權(quán)歸國(guó)家所有，使用人只擁有臨時(shí)使用權(quán)，權(quán)屬是非正式的。

2.使用期限不超過(guò)兩年。使用年期較短且不能影響土地供應(yīng)。

3.地上建設(shè)受到明確制約。儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用不能建設(shè)永久性建筑，如需搭建建（構(gòu)）筑物的，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意。

4.利用方式包括出租和臨時(shí)使用。出租是指儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將儲(chǔ)備土地出租給他人在約定的短期時(shí)間內(nèi)使用并收取一定的費(fèi)用，所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，使用人（使用主體）發(fā)生變化。臨時(shí)使用不用于出租，其所有權(quán)和使用權(quán)主體不發(fā)生變化。

5.儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用可以獲取收益，但不追求收益最大化。主要是實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地供應(yīng)前的資產(chǎn)價(jià)值和資源合理配置。

三、武漢市儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用實(shí)踐

儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用避免土地閑置，發(fā)揮土地價(jià)值，增加土地收益，實(shí)現(xiàn)土地調(diào)控，有利于滿足土地的短期需求。2008年武漢市開(kāi)始探索儲(chǔ)備土地的臨時(shí)利用，形成了較完整的管理體系，涵蓋制度規(guī)范、審批管理、合同管理、資金管理、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、利用用途等。2015年至2017年期間，市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)年均儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用收入總額約600萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)每畝儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用收入約2萬(wàn)元。

（一）制度規(guī)范

目前各地區(qū)越來(lái)越重視儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用，不斷實(shí)踐總結(jié)，其中汕頭、紹興等城市出臺(tái)了《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)儲(chǔ)備土地管護(hù)和臨時(shí)利用辦法》《加強(qiáng)儲(chǔ)備土地管護(hù)利用工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等地方性規(guī)章。武漢市市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制定了《武漢市市區(qū)儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用租金標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（2012年），規(guī)定了儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用租金標(biāo)準(zhǔn)、流程、期限、監(jiān)管等內(nèi)容，作為儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的內(nèi)部工作規(guī)范，并未上升至地方性規(guī)章制度層面。

（二）審批管理

武漢市儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用一般由使用人向儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提出書(shū)面申請(qǐng)并提供臨時(shí)用地方案，經(jīng)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理部門審核用途、使用期限、費(fèi)用等具體方案并報(bào)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專題會(huì)議審議同意后使用。目前實(shí)踐中缺少一個(gè)環(huán)節(jié)，即儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用應(yīng)報(bào)同級(jí)國(guó)土資源主管部門同意。

（三）合同管理

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)與土地使用者簽訂臨時(shí)使用土地合同，明確土地用途、期限、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、不得修建永久性建筑物、到期地面建筑物處理及提前終止使用經(jīng)濟(jì)關(guān)系的處理等事宜[3]。實(shí)踐中，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用合同管理包括合同簽訂和合同執(zhí)行。合同簽訂環(huán)節(jié)，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用使用人簽訂《儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用合同書(shū)》，約定地塊位置、面積、用途、期限、租金、履約保證金及繳納方式、臨時(shí)利用期間使用要求、退出機(jī)制以及期限屆滿后續(xù)期的條件等權(quán)利義務(wù)并已形成格式合同，內(nèi)容完整、條款清晰；合同跟蹤環(huán)節(jié)，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以合同為核心，履約保證金為手段，通過(guò)日常檢查、定期巡查，誠(chéng)信記錄等方式跟蹤使用人履行合同情況。對(duì)違反合同約定的行為，要求使用人限期整改，限期不整改的扣減、不予退還履約保證金或終止合同，記錄在儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用誠(chéng)信檔案，且不能再參與儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用。

（四）資金管理

臨時(shí)使用儲(chǔ)備土地取得的收入，按照非稅收入收繳管理辦法規(guī)定，全部繳入同級(jí)國(guó)庫(kù)，納入公共預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。實(shí)踐中，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用資金管理分為兩部分：一是臨時(shí)使用儲(chǔ)備土地取得的收入，繳入國(guó)庫(kù)專戶，開(kāi)具“湖北省非稅收入一般繳款收據(jù)”，按照非稅收入收繳管理辦法規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理；二是履約保證金按合同約定繳納至儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)指定賬戶，合同期限屆滿后且不存在違約的情況下予以退還。

（五）費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

武漢市儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的租金采用市場(chǎng)評(píng)估值與標(biāo)準(zhǔn)租金“兩價(jià)取其高”的方式確定，儲(chǔ)備土地及地上建構(gòu)筑物一并臨時(shí)利用，租金標(biāo)準(zhǔn)為地上建（構(gòu)）筑物的租賃評(píng)估價(jià)，評(píng)估機(jī)構(gòu)由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托確定。同一地塊在相同時(shí)間段有兩個(gè)及以上意向使用方的，采取公開(kāi)方式，按“價(jià)高者得”原則確定使用方。實(shí)踐中，2015年至2017年95%以上臨時(shí)利用地塊是通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)租金確定，標(biāo)準(zhǔn)租金相對(duì)于評(píng)估租金更易操作，對(duì)確定儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用租金發(fā)揮了積極作用，但應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)和基準(zhǔn)地價(jià)變化情況，定期調(diào)整，才能準(zhǔn)確把握儲(chǔ)備土地資產(chǎn)價(jià)值，更加科學(xué)地進(jìn)行儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用。評(píng)估租金方式針對(duì)儲(chǔ)備土地及地上建（構(gòu)）筑物一并臨時(shí)利用和同一地塊在相同時(shí)間段有兩個(gè)及以上意向使用方的情況，更能體現(xiàn)土地價(jià)值、實(shí)現(xiàn)土地收益。市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也嘗試通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布8宗儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用信息，評(píng)估租賃價(jià)為參考底價(jià)，采用競(jìng)價(jià)方式確定使用人，實(shí)現(xiàn)溢價(jià)超過(guò)40%。

（六）使用期限

臨時(shí)使用儲(chǔ)備土地的期限不得超過(guò)二年，且不得轉(zhuǎn)包。實(shí)踐中，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用期限一般為一年或兩年，其中70%以上臨時(shí)利用地塊的使用期限為兩年。期限屆滿，如果臨時(shí)利用的儲(chǔ)備土地不在年度供地計(jì)劃內(nèi)或不影響土地供應(yīng)的，原儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用使用人再次申請(qǐng)使用，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)結(jié)合原合同期間履約情況，重新辦理儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用手續(xù)。

（七）利用用途

《土地儲(chǔ)備管理辦法》并未明確如何確定儲(chǔ)備土地臨時(shí)使用的具體用途。實(shí)踐中，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用兼顧短期經(jīng)營(yíng)與供地需要，結(jié)合供地計(jì)劃、地塊周邊環(huán)境等具體情況，一般以臨時(shí)停車場(chǎng)、施工堆場(chǎng)、駕校、材料堆場(chǎng)等用途為主，其中停車場(chǎng)和市政建設(shè)工程施工堆場(chǎng)用途的儲(chǔ)備土地占全部臨時(shí)利用地塊的一半以上，符合公益性用地的臨時(shí)用地占比不到一半。儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用需結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共設(shè)施配套建設(shè)需要，提高公益性臨時(shí)用地比重，如市政道路工程施工堆場(chǎng)、公益性臨時(shí)停車場(chǎng)等。

四、儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用中存在的問(wèn)題

實(shí)踐中，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用還存在不按合同約定使用、期滿騰退清場(chǎng)困難等問(wèn)題，給儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用管理帶來(lái)了不少壓力，關(guān)鍵在儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用管理制度仍需進(jìn)一步完善。

（一）監(jiān)督管理手段單一

實(shí)踐中，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的監(jiān)管制度仍需進(jìn)一步完善，一般行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督的重點(diǎn)放在收購(gòu)儲(chǔ)備程序上，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)缺乏行政執(zhí)法權(quán)限，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用缺乏有效監(jiān)督，且監(jiān)管手段單一。一般違約行為采取扣減、不予退還履約保證金或終止合同等方式，執(zhí)行難度較大而且效果一般，特別是對(duì)使用期滿后不配合騰退場(chǎng)地和清理地面構(gòu)筑物等違約情況缺少?gòu)?qiáng)制措施。若采用司法訴訟方式，訴訟時(shí)間長(zhǎng)，程序復(fù)雜，即使勝訴也難以強(qiáng)制執(zhí)行，容易造成土地資產(chǎn)被侵占，甚至影響土地供應(yīng)。

（二）計(jì)劃執(zhí)行力度薄弱

年度儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃是年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的重要組成部分。實(shí)踐中，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃執(zhí)行力度薄弱，未形成有效的年度儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃和臨時(shí)利用實(shí)施方案，一般由使用人提出儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用申請(qǐng)，存在一定的隨意性，容易造成可以臨時(shí)利用的儲(chǔ)備土地資產(chǎn)閑置浪費(fèi)。

（三）激勵(lì)考核機(jī)制缺失

實(shí)踐中，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用未納入儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的考核范疇，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用效益好壞很大程度上不會(huì)影響儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的考核和收益，缺少激勵(lì)，同時(shí)臨時(shí)利用過(guò)程中存在的合同違約等問(wèn)題不易解決，儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用缺乏積極性，致使入庫(kù)暫未供應(yīng)的儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用率較低。

五、新形勢(shì)下完善儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用工作的建議

為進(jìn)一步完善儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用工作，提供可操作規(guī)范，結(jié)合武漢市儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用實(shí)踐，建議“建立一個(gè)平臺(tái)、增強(qiáng)三個(gè)管控、建立一個(gè)機(jī)制”。

（一）加強(qiáng)信息管理，建立儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用信息平臺(tái)，接受公眾監(jiān)督

儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用大多采用協(xié)議方式，不夠透明、規(guī)范，存在一定的隨意性。建立儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用信息管理平臺(tái)，公開(kāi)發(fā)布信息，包含儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃、使用申請(qǐng)、審批、公示，合同備案，并與國(guó)土資源部土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管信息系統(tǒng)銜接，實(shí)現(xiàn)信息化管理和相關(guān)部門之間的信息共享。儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用通過(guò)信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化使用用途，提高土地收益。

（二）加強(qiáng)計(jì)劃管理，編制儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)前期管控

計(jì)劃是管控的前提，對(duì)于入庫(kù)且暫不供應(yīng)的儲(chǔ)備土地，結(jié)合區(qū)域公共設(shè)施建設(shè)、公益性用地需求和儲(chǔ)備土地供應(yīng)計(jì)劃等，編制年度儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃，包括：地塊名稱、位置、面積、期限、用途、標(biāo)準(zhǔn)租金等基本信息，同時(shí)配合計(jì)劃制定詳細(xì)的儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用實(shí)施方案，包括：利用方式、使用人確定方式、臨時(shí)建設(shè)要求、退出機(jī)制及期限屆滿后續(xù)期的條件等，增強(qiáng)計(jì)劃的控制性和實(shí)施性，充分發(fā)揮儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的社會(huì)效益

（三）增強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，跟蹤儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)技術(shù)管控

目前國(guó)內(nèi)一些城市已經(jīng)將衛(wèi)片、航片監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控、網(wǎng)上監(jiān)管等技術(shù)手段引入儲(chǔ)備土地的日常管理，信息化的技術(shù)有力地彌補(bǔ)了人力的不足，提高了工作效率。儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用可以充分發(fā)揮技術(shù)手段，建立動(dòng)態(tài)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，包括信息平臺(tái)、視頻監(jiān)控等，通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理、實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)制止違約情況。通過(guò)動(dòng)態(tài)管理，及時(shí)跟蹤儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃完成率、利用率、收益率及合同履約率等，實(shí)時(shí)掌握儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用實(shí)效，并結(jié)合市場(chǎng)變化和區(qū)域需求，合理調(diào)整下一年度儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用計(jì)劃，有利于科學(xué)規(guī)劃和調(diào)控儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用市場(chǎng)

（四）建立激勵(lì)機(jī)制，提高儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用管理水平，實(shí)現(xiàn)專業(yè)管控

儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用好壞與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，獎(jiǎng)懲結(jié)合，建立績(jī)效考核激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開(kāi)展儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的積極性，最大限度地發(fā)揮土地價(jià)值，提高儲(chǔ)備土地收益。同時(shí)培養(yǎng)一支責(zé)任心強(qiáng)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，并加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用管理水平，也可以嘗試招標(biāo)、采購(gòu)等途徑，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇專業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)實(shí)施科學(xué)管理，促進(jìn)儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：史樸]