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    中國(guó)教育治理的政治學(xué)闡釋

    2018-06-21 06:30蔣慶榮王彩波
    關(guān)鍵詞:教育治理闡釋政治學(xué)

    蔣慶榮 王彩波

    【摘要】 教育治理現(xiàn)代化是教育發(fā)展的需要,是國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)踐部分,以政治學(xué)治理理論為視角來(lái)分析中國(guó)國(guó)家治理的語(yǔ)境及特點(diǎn),并以中國(guó)國(guó)家治理理論來(lái)進(jìn)行教育治理的理念、機(jī)制和路徑解析,能夠更加契合國(guó)家治理理論的制度基礎(chǔ)和體系導(dǎo)向,是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的研究視角。

    【關(guān)鍵詞】教育治理 現(xiàn)代化 政治學(xué) 闡釋

    【中圖分類號(hào)】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

    【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.013

    黨的十八大提出了國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革目標(biāo)。由此,中國(guó)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的重點(diǎn)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到國(guó)家制度建設(shè)層面。從理論的角度來(lái)看,國(guó)家治理將產(chǎn)生新的具有中國(guó)特色的國(guó)家治理理論;從實(shí)踐的角度來(lái)看,國(guó)家治理是國(guó)家制度改革的實(shí)踐內(nèi)容。教育治理是國(guó)家治理體系中一個(gè)重要的組成部分,有必要對(duì)其進(jìn)行探析。本文擬從政治學(xué)視角探析中國(guó)教育治理的理念、機(jī)制和路徑。

    政治學(xué)視閾下的中國(guó)國(guó)家治理理論

    治理最初起源于國(guó)際組織的評(píng)價(jià)活動(dòng),主要體現(xiàn)為國(guó)際援助組織根據(jù)治理指標(biāo)對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行評(píng)價(jià),運(yùn)用獎(jiǎng)勵(lì)推動(dòng)受援國(guó)社會(huì)政治環(huán)境的轉(zhuǎn)變。政治學(xué)家、管理學(xué)家借用國(guó)際組織的治理概念,通過(guò)他們?cè)谏鐣?huì)資源配置中感受到的市場(chǎng)失效,以及看到的政府管理中的國(guó)家失效,提出用治理替代傳統(tǒng)政府管理和統(tǒng)治。到20世紀(jì)90年代,政府體制和市場(chǎng)體制中產(chǎn)生的問(wèn)題引起政府管理領(lǐng)域的失效,政府希望通過(guò)國(guó)家治理的方式使之得以改善。[1]

    在“國(guó)家構(gòu)建”的理論范疇中,國(guó)家治理不同于舊式的政府統(tǒng)治,而是一種根本性重構(gòu)。[2]從政治學(xué)的角度看,治理就是指政治管理的改善過(guò)程,它包括建設(shè)管理制度體系、改進(jìn)公共事務(wù)處理方式以及協(xié)調(diào)社會(huì)公共資源。治理體現(xiàn)政治的創(chuàng)新潛力,通過(guò)推進(jìn)公眾參與和制度激勵(lì),推動(dòng)社會(huì)向新的更有生命力的方向前進(jìn),尤其強(qiáng)調(diào)國(guó)家、社會(huì)與公民之間的互動(dòng)關(guān)系。

    國(guó)家治理是一種新的發(fā)展理念,涉及權(quán)力的轉(zhuǎn)換和權(quán)威在社會(huì)運(yùn)作方式方面的改變。基于國(guó)家治理的視角,治理強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力轉(zhuǎn)移、社會(huì)及公眾的參與。從縱向權(quán)力上看,政府的權(quán)力和功能向上轉(zhuǎn)移到國(guó)際組織和超國(guó)家機(jī)構(gòu),向下轉(zhuǎn)移到地方分權(quán);從橫向權(quán)力上看,政府權(quán)力向準(zhǔn)公共部門(mén)和私人部門(mén)等社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。由此可見(jiàn),國(guó)家治理就是實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人等多種主體之間合作與互動(dòng)的過(guò)程。

    國(guó)家治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)現(xiàn)代化建設(shè)工程。要實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化,首要任務(wù)是構(gòu)建一個(gè)成熟的現(xiàn)代治理體系,治理體系建設(shè)的核心是理順治理主體的相互關(guān)系,即國(guó)家、政府、社會(huì)、市場(chǎng)、公眾等的相互關(guān)系。

    中國(guó)國(guó)家治理理論包含了治理理論的基本價(jià)值,具有鮮明的中國(guó)特色,但這并不意味著它與西方的治理理論完全不同。中國(guó)提出的國(guó)家治理體系包含的內(nèi)容有治理主體包括哪些、治理體制如何改善、治理結(jié)構(gòu)怎樣調(diào)整、治理方法多方面探索等諸多方面。[3]

    中國(guó)提出的國(guó)家治理,既不同于中國(guó)傳統(tǒng)統(tǒng)治文化的治國(guó)理政,也不同于西方政治和管理理論中傾向于社會(huì)多中心治理及社會(huì)自治的治理概念,其實(shí)質(zhì)是在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義道路上,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)行有效的國(guó)家治理。

    中國(guó)教育治理解析

    國(guó)家治理是一個(gè)開(kāi)放性和系統(tǒng)性的體系,可以從多個(gè)角度來(lái)分析。從縱向上看,國(guó)家治理分為宏觀層面的國(guó)家治理、微觀層面的地方政府治理和基層社會(huì)治理;從橫向上看,國(guó)家治理通常分為五大領(lǐng)域的治理,政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理、文化治理和生態(tài)治理,其中教育治理屬于文化治理。從治理主體上看,國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)多元主體,治理主體包括國(guó)家及政府機(jī)關(guān)、各類經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織、人民群眾等。

    政治學(xué)認(rèn)為,治理意味著政府治理、社團(tuán)治理、公民治理等。羅斯奴指出,政府活動(dòng)由國(guó)家權(quán)力來(lái)支撐,而治理是指具有共同目標(biāo)的治理主體推進(jìn)的活動(dòng)過(guò)程,這些政府活動(dòng),也包括非正式、非政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng),就是其共享目標(biāo)的正式責(zé)任。治理主體包括國(guó)家和政府機(jī)構(gòu),還囊括了社會(huì)中的每個(gè)組織和機(jī)構(gòu),從家庭到國(guó)家,即政治組織和政府機(jī)構(gòu)、公民社會(huì)組織和私人部門(mén)。[4]政治學(xué)對(duì)“治理”的理解,對(duì)于我們理解教育治理具有引導(dǎo)意義。

    教育的目的始終都是為了實(shí)現(xiàn)個(gè)體的幸福和公共利益。教育始終關(guān)注受教育者個(gè)人的可持續(xù)發(fā)展,即關(guān)注教育中的人這一主體的發(fā)展,通過(guò)教育促進(jìn)人的發(fā)展,從而推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。教育治理是更好實(shí)現(xiàn)教育目的的途徑和方法,教育治理的價(jià)值目標(biāo)在于形成高效能、高效率、有公平、有秩序的新教育格局。

    教育治理能力的提升即善治的達(dá)成,就是教育治理價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),這些均有賴于教育治理體系的建構(gòu)與完善。

    探索中國(guó)教育治理的運(yùn)行機(jī)制

    治理體系的運(yùn)行系統(tǒng),涉及三個(gè)基本問(wèn)題:由誰(shuí)治理即治理主體問(wèn)題、如何治理即治理實(shí)現(xiàn)路徑問(wèn)題、治理的效果如何即治理成效評(píng)價(jià)問(wèn)題。

    對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)來(lái)說(shuō),國(guó)家現(xiàn)代化至今還沒(méi)有改變“政府主導(dǎo)型”的特質(zhì),以政府為主體、主導(dǎo)的治理,仍然是治理的重點(diǎn)。只有在現(xiàn)實(shí)中構(gòu)建一個(gè)問(wèn)責(zé)的政府,責(zé)任構(gòu)成權(quán)力的邊界,才有進(jìn)一步推進(jìn)其他治理的基礎(chǔ)。中國(guó)教育治理的運(yùn)行機(jī)制也需要結(jié)合本國(guó)實(shí)際,并從以下三個(gè)方面來(lái)思考。

    教育治理主體分析。根據(jù)中國(guó)的社會(huì)管理格局,治理主體可以簡(jiǎn)化為四個(gè)方面:各級(jí)黨組織、中央和地方政府、各種類型的社會(huì)組織以及廣大人民群眾。[5]在中國(guó)的多元化治理主體中,最重要的主體是中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織。在同級(jí)的黨委和政府中,黨委是權(quán)力核心以及最高決策權(quán)威。因此,中國(guó)的公共治理結(jié)構(gòu),是以黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu),是一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。

    教育總是由于承擔(dān)角色以及對(duì)教育功能的認(rèn)識(shí)不同,形成了若干代表不同利益格局的教育主體,通過(guò)與特定的教育主體相互聯(lián)系,形成特有的制度體系和實(shí)現(xiàn)方式。分析國(guó)家與政府、教育組織、教育者三類教育主體,這三類主體分別形成了各不相同的教育目的取向:國(guó)家與政府是教育治理的經(jīng)濟(jì)和管理主體,是實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育宗旨的主要體現(xiàn);學(xué)校等教育組織是教育治理實(shí)施的實(shí)踐主體,通過(guò)內(nèi)外資源的整合利用,實(shí)現(xiàn)教學(xué)、科研、服務(wù)等社會(huì)目標(biāo);教育者是學(xué)院教育治理的具體實(shí)現(xiàn)對(duì)象,是完成國(guó)家教育理想的實(shí)施者。協(xié)調(diào)這三者的價(jià)值取向,其共同的社會(huì)精神將形成內(nèi)在統(tǒng)一的教育目的概念體系。

    教育治理實(shí)現(xiàn)路徑。分析我國(guó)教育治理的路徑和目標(biāo),其改革的突破口為轉(zhuǎn)變政府職能,其核心內(nèi)容是構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系,其重點(diǎn)是調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,以更好地發(fā)揮政府、學(xué)校、社會(huì)的共同作用,包括教育利益相關(guān)者的重要作用。有學(xué)者提出實(shí)現(xiàn)教育治理的路徑保障,需要建立和完善五種機(jī)制:?jiǎn)栘?zé)機(jī)制、參與機(jī)制、公開(kāi)機(jī)制、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。

    教育治理效果評(píng)估。教育評(píng)價(jià)就是根據(jù)教育的目標(biāo),對(duì)教育要素、教育過(guò)程和教育成果進(jìn)行評(píng)價(jià)的活動(dòng),評(píng)價(jià)的內(nèi)容包含過(guò)程評(píng)價(jià)和成果評(píng)價(jià)。吳培生認(rèn)為,教育評(píng)價(jià)就是構(gòu)建評(píng)價(jià)體系,利用評(píng)價(jià)體系對(duì)教育過(guò)程以及教育成果進(jìn)行評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果可以為教育治理決策者提供決策依據(jù)。[6]在此基礎(chǔ)上,曹長(zhǎng)德進(jìn)行了改進(jìn)和細(xì)化,突出體現(xiàn)對(duì)教育目標(biāo)中的教育價(jià)值目標(biāo)的評(píng)價(jià)。[7]蘇啟敏認(rèn)為教育評(píng)價(jià)改革的關(guān)鍵是評(píng)價(jià)體系的建立和一致性。[8]

    教育治理評(píng)價(jià)的“管辦評(píng)分離”改革是教育治理的重要問(wèn)題。首先是評(píng)價(jià)主體的社會(huì)化,要讓教育利益相關(guān)者廣泛參與教育監(jiān)督與評(píng)估過(guò)程。教育的目標(biāo)是促進(jìn)人的可持續(xù)發(fā)展,這尤其需要社會(huì)的持續(xù)評(píng)價(jià),使社會(huì)大眾真正掌握評(píng)價(jià)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次是教育組織內(nèi)部評(píng)價(jià)的方式改革,促進(jìn)教育組織者積極參與教育評(píng)價(jià)。

    廣泛開(kāi)展教育治理的第三方評(píng)價(jià)。首先,需要第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)教育治理主體擁有充分的評(píng)價(jià)自主權(quán),可獨(dú)立行使對(duì)學(xué)校治理的評(píng)價(jià)權(quán)利;其次,開(kāi)展教育治理需要多元的第三方評(píng)價(jià),即通過(guò)教育評(píng)價(jià)權(quán)的轉(zhuǎn)移,由第三方提供綜合性的評(píng)價(jià)服務(wù),內(nèi)容包括政府對(duì)其制定政策和實(shí)施政策的績(jī)效評(píng)價(jià),學(xué)校辦學(xué)條件、辦學(xué)管理、辦學(xué)效果的綜合性評(píng)價(jià);最后,開(kāi)展教育治理的第三方評(píng)價(jià),可以促進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)成為專門(mén)從事評(píng)價(jià)的專業(yè)機(jī)構(gòu),培養(yǎng)、提升具有評(píng)價(jià)能力的專業(yè)技術(shù)人才,充分利用專門(mén)化的評(píng)價(jià)工具和方法,從而提高評(píng)價(jià)的科學(xué)化水平,并增加評(píng)價(jià)的可信度和權(quán)威性。

    中國(guó)國(guó)家治理理論,既不囿于傳統(tǒng)政治文化影響,也不照搬西方治理理論方法,是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義治理理論。中國(guó)教育治理是國(guó)家治理體系中的一個(gè)重要領(lǐng)域,基于政治學(xué)視角,突出中國(guó)國(guó)家治理理論特色,探索中國(guó)教育治理理論和機(jī)制,雖然會(huì)出現(xiàn)國(guó)家治理理論與教育治理理論共通性的質(zhì)疑——是否會(huì)造成形而上,但是,如果不能理解國(guó)家治理理論中的應(yīng)然性,單獨(dú)理解教育治理體系(中國(guó)教育治理是國(guó)家治理的一個(gè)方面),同樣也會(huì)出現(xiàn)質(zhì)疑——是否會(huì)造成形而下。因此,基于中國(guó)國(guó)家治理理論的教育治理理論探索與實(shí)踐,具有邏輯起點(diǎn)明確和理論要素清晰的特點(diǎn),特提出此觀點(diǎn)供研究者批評(píng)指正。

    (本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”和“促進(jìn)社會(huì)公平正義與政府治理研究”的階段性成果,批準(zhǔn)號(hào)分別為12&ZD058;、10&ZD040;)

    注釋

    [1]俞可平主編:《國(guó)家治理評(píng)估——中國(guó)與世界》,北京:中央編譯出版社,2009年。

    [2][法]讓-皮埃爾·戈丹:《何謂治理》,鐘震宇譯,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010年,“引言”,第3頁(yè)。

    [3]王浦劬:《科學(xué)把握“國(guó)家治理”的含義》,《光明日?qǐng)?bào)》,2013年12月29日。

    [4]俞可平:《治理與善治》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000年。

    [5]魏丕植:《第五個(gè)現(xiàn)代化就是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》,2015年1月31日。

    [6]曹長(zhǎng)德:《高等教育評(píng)價(jià)的導(dǎo)向功能及其實(shí)現(xiàn)》,《中國(guó)高教研究》,2002年第2期。

    [7]蘇啟敏:《教育評(píng)價(jià)改革的價(jià)值選擇路徑探尋》,《教育理論與實(shí)踐》,2012年第4期。

    [8]柳燕、李漢學(xué):《淺析我國(guó)教育治理中“管辦評(píng)分離”的改革路徑》,《天津師范大學(xué)學(xué)報(bào)(基礎(chǔ)教育版)》,2015年第3期。

    責(zé) 編/刁 娜

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