公海保護區(qū)法律機制創(chuàng)新的理論與實踐

檀暢

【摘要】公海作為一國陸地范圍之外的管轄區(qū)域，傳統(tǒng)的保護法系均不能全面覆蓋其保護的范圍。當(dāng)前公海的環(huán)境保護與資源集約化使用等成為國際社會間公海生態(tài)治理的高頻詞匯?；谶@一現(xiàn)實考慮，本文從習(xí)近平總書記提出的“構(gòu)建人類命運共同體”偉大構(gòu)想出發(fā)，全方位探究當(dāng)前公海保護區(qū)法律規(guī)制的現(xiàn)狀、法律規(guī)制存在的短板、促進其不斷完善的現(xiàn)實性路徑等現(xiàn)實性問題。以明確在“構(gòu)建人類命運共同體”偉大愿景指引下中國參與公海保護區(qū)法律建設(shè)與制度優(yōu)化的邏輯理路及實踐方向。

【關(guān)鍵詞】人類命運共同體 公海保護區(qū) 法律機制創(chuàng)新

【中圖分類號】D993.5 【文獻標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.09.009

當(dāng)前公海資源的利用正面臨著污染源增加、跨界海洋污染、公海污染防治滯后等一系列的現(xiàn)實性問題。通過構(gòu)建公海保護區(qū)的行政區(qū)劃以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)資源的集約利用及合理保護，是目前全球海洋法建設(shè)的重中之重[1]。截止到目前，以《聯(lián)合國海洋法公約》與《生物多樣性公約》為代表的公海保護區(qū)規(guī)制體制的建立，標(biāo)志著全球公海保護區(qū)在制度體系與操作規(guī)范等方面日趨成熟。但不容忽視的是，目前全球公海保護區(qū)內(nèi)現(xiàn)行的制度體系與操作流程尚不成熟系統(tǒng)。本文正是基于這一現(xiàn)實考慮，以習(xí)近平總書記提出的“構(gòu)建人類命運共同體”的核心內(nèi)涵為指引，圍繞公海保護區(qū)法律機制創(chuàng)新與區(qū)域?qū)嵺`方略等現(xiàn)實性問題進行深入的探討，以明晰在現(xiàn)行國際法框架下的公海保護區(qū)法律建設(shè)的理論基礎(chǔ)與區(qū)域?qū)嵺`。

當(dāng)前國際通行的公海保護區(qū)法律規(guī)則與區(qū)域?qū)嵺`

針對公海范圍內(nèi)的保護區(qū)行使制度監(jiān)管與法律約束的職能應(yīng)與域內(nèi)的法律運作模式區(qū)別對待。雖然目前國際上尚無具備強針對性與時效性的公海保護框架，但是以《聯(lián)合國海洋公約》與《巴塞羅那宣言》為代表的國際規(guī)則對于公海保護區(qū)的法律創(chuàng)新具有較強的指導(dǎo)意義。

第一，現(xiàn)有國際法律體系中關(guān)于公海保護區(qū)的法律規(guī)制。當(dāng)前國際法律體系中關(guān)于公海保護區(qū)的法律規(guī)制體系主要包括以下三個主體：全球性條約、地區(qū)性條約以及國際組織會議。首先就全球性條約而言，目前雖無直接相關(guān)的國際公約作為法律保障，但是較多的國際性公約均會對公海保護區(qū)的監(jiān)督管理進行間接的指引[2]。其中代表性公約為《聯(lián)合國海洋法公約》與《生物多樣性公約》。這兩項國際法公約分別就公海保護區(qū)內(nèi)資源的平衡利用、締約國之間對于公海保護區(qū)內(nèi)生物多樣性保護和持久使用等緊迫性問題進行了法律層面的約束，雖然上述兩項法律條文不能成為公海保護區(qū)立法的根源性支撐，但是對于公海保護區(qū)運營維護與監(jiān)督管理具有極強的指導(dǎo)意義與實踐價值。

第二，主要區(qū)域?qū)嵺`對公海保護區(qū)的法律規(guī)制建設(shè)現(xiàn)狀。當(dāng)前在全球范圍內(nèi)就公海保護區(qū)法律規(guī)制實踐的代表性做法分為三類：地中海派格拉斯海洋保護區(qū)區(qū)域?qū)嵺`、南奧克尼群島南大陸架公海保護區(qū)、大西洋公海海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這三類公海保護區(qū)區(qū)域?qū)嵺`分別從管理機構(gòu)、管理措施等方面進行了大膽的組織創(chuàng)新與流程創(chuàng)新[3]。其中在管理機構(gòu)方面，均強調(diào)構(gòu)建包括外圍管理部門與中樞管理部門為統(tǒng)領(lǐng)、以技術(shù)咨詢、科研咨詢、管理咨詢、服務(wù)咨詢?yōu)橹蔚谋馄交芾砟Ｊ?。在管理措施方面，均強調(diào)了締約方之間的信息交流以及公海保護區(qū)內(nèi)具體的管理計劃、檢測與研究計劃等方面的機制安排。可見當(dāng)前以上述三類區(qū)域?qū)嵺`為代表的公海保護區(qū)法律規(guī)制建設(shè)的探索，對于協(xié)調(diào)國際法與公海保護區(qū)的制度沖突、強化跨區(qū)域的管理協(xié)同與規(guī)制合作具有十分重要的現(xiàn)實意義。

當(dāng)前公海保護區(qū)區(qū)域?qū)嵺`及現(xiàn)有法律規(guī)制所面臨的困境

雖然前文所表述的現(xiàn)有公海保護區(qū)法律制度建設(shè)提供了可行性極強的國際法基礎(chǔ)與現(xiàn)實性實踐支撐，但是同時造成了在該領(lǐng)域國際法中的“碎片化”現(xiàn)象，導(dǎo)致當(dāng)前公海保護區(qū)的法律制度不成體系。

第一，公海保護區(qū)區(qū)域?qū)嵺`的困境。值得注意的是，前文所述的三類區(qū)域?qū)嵺`均不同程度地存在著管理機制不健全、締約國合作困局等方面的問題。首先，由于當(dāng)前的區(qū)域?qū)嵺`尚不具備針對締約國實施“硬法”效力的強制約束效能，加之目前公海保護區(qū)缺乏系統(tǒng)性集約化的管理計劃，導(dǎo)致當(dāng)前公海保護區(qū)的管理實踐活動缺乏制度依據(jù)[4]；其次，當(dāng)前締約國對待公海保護區(qū)的資源配置方式及配置權(quán)重存在一定的分歧，正是由于締約國之間難以就各自的公海利益訴求實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，由此派生出了國家之間合作的“囚徒困境”。由此可見，當(dāng)前全球公海保護區(qū)的區(qū)域?qū)嵺`困境的根源在于缺乏強有力的組織體制的支撐與多元靈活的制度機制的保障。

第二，公海保護區(qū)法律規(guī)制的困境。當(dāng)前公海保護區(qū)法律規(guī)制的困境主要體現(xiàn)在以下兩個方面：缺乏完整可行的國際化框架、公海保護區(qū)與現(xiàn)行公海法律制度的不協(xié)調(diào)。首先，當(dāng)前公海保護區(qū)在公海生物多樣性保護方面缺乏直接系統(tǒng)的法律約束?，F(xiàn)行的保護法律機制均未圍繞建立海岸與海洋保護區(qū)來對其進行直接規(guī)制[5]。其次，由于公海保護區(qū)與一般性的海洋保護區(qū)相比，關(guān)鍵的優(yōu)勢在于其特殊性。只有將海洋生物活動規(guī)律的特性納入到公海保護區(qū)法律規(guī)制建設(shè)的框架下，方能夠以多元化的保護區(qū)制度體系為支撐，來精準(zhǔn)地滿足這種特定區(qū)域保護模式的現(xiàn)實性需求。

公海保護區(qū)法律規(guī)制的模式、效應(yīng)及完善路徑

只有以構(gòu)建公海保護區(qū)全球性條約的“頂層設(shè)計”為指引、以繼續(xù)發(fā)揮國際組織決議重要作用的“區(qū)域?qū)嵺`”為手段、以持續(xù)強化地區(qū)性協(xié)議框架約束力量的“制度約束”為保障，方能夠科學(xué)系統(tǒng)地促進公海保護區(qū)法律規(guī)制的完善。

第一，公海保護區(qū)法律規(guī)制的一體化模式：制定關(guān)于公海保護區(qū)的全球性條約。將全球性法律體系納入到公海環(huán)境保護的國際條約中，能夠最大限度化解現(xiàn)行海洋管理法律體系的原則性與區(qū)域規(guī)制之間的矛盾。因此在條約設(shè)計方面應(yīng)側(cè)重于以下幾點：首先，在制度設(shè)計層面上應(yīng)以宏觀的視角來審視公海保護區(qū)的法律建制問題，而不應(yīng)囿于公海保護區(qū)中的行為規(guī)范的限制與資源攫取的約束；其次，在內(nèi)容框架層面上應(yīng)體現(xiàn)創(chuàng)新性與前瞻性，法律所統(tǒng)籌監(jiān)管的范圍不僅涵蓋能夠產(chǎn)生短期經(jīng)濟效果的行為，更應(yīng)該輻射至能夠生成遠(yuǎn)期收益的創(chuàng)新活動等科學(xué)研究。

第二，公海保護區(qū)法律規(guī)制的協(xié)調(diào)性效能：繼續(xù)發(fā)揮國際組織決議的重要作用。公海保護區(qū)的行政管理是由全球性或地區(qū)性的國際組織來牽頭推動的。但由于目前不同國家對于公海保護區(qū)內(nèi)資源配置難以實現(xiàn)戰(zhàn)略一致性共識，從而使目前公海保護區(qū)在立法、司法與執(zhí)法三者之間難以實現(xiàn)有效的協(xié)同。但是國際組織決議自身具備的客觀性、真實性及科學(xué)性特征，完全能夠作為公海保護區(qū)立法的關(guān)鍵藍(lán)本，并以其在不同海域內(nèi)國家中的感召力及影響力，科學(xué)地協(xié)調(diào)不同國家在公海保護區(qū)中的利益訴求。

第三，公海保護區(qū)區(qū)域?qū)嵺`制度性話語權(quán)：持續(xù)強化地區(qū)性協(xié)議框架約束力量。強化我國公海保護區(qū)區(qū)域?qū)嵺`的制度性話語權(quán)，并相應(yīng)調(diào)整地區(qū)性法律政策是公海保護區(qū)制度創(chuàng)新的重要支撐。這一方面需要拓展公海保護區(qū)制度框架中國家參與邊界，并對應(yīng)擴大這些框架適用范圍；另一方面現(xiàn)行的公海保護區(qū)法律和政策需要根據(jù)實際需求的變動進行完善與改進。更為重要的是，應(yīng)將跨區(qū)域的地區(qū)協(xié)議框架在更高的維度上進行整合，當(dāng)更大的協(xié)議達(dá)成后，原有的協(xié)議框架自動廢止。

“人類命運共同體”視閾下中國參與公海保護區(qū)建設(shè)的基本方略

第一，頂層設(shè)計的支撐：夯實公海保護區(qū)的理論基礎(chǔ)。當(dāng)前我國正在穩(wěn)步推進海洋自然保護區(qū)和海洋特別保護區(qū)建設(shè)，并力求做到在2020年我國海洋保護區(qū)總面積達(dá)到我國管轄海域總面積的5%。更為重要的是，我國目前在海洋保護區(qū)規(guī)范化管理的要求與內(nèi)容、海洋保護區(qū)界址勘定和權(quán)屬劃歸等方面均積累了較為豐富的治理經(jīng)驗，這為我國創(chuàng)新公海保護區(qū)法律規(guī)制提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。因此，中國參與公海保護區(qū)建設(shè)的一項重要的前置條件就在于，以扎實的理論研究為支撐，從制定有關(guān)公海保護區(qū)的原則、選劃標(biāo)準(zhǔn)、爭議解決方案等方面著手，持續(xù)強化公海保護區(qū)法律規(guī)制的法理學(xué)基礎(chǔ)。

第二，規(guī)范體系的制定：明晰公海保護區(qū)的選劃標(biāo)準(zhǔn)。明晰公海保護區(qū)的選劃標(biāo)準(zhǔn)，使之能夠符合不同方面的利益訴求至關(guān)重要。這就要求在標(biāo)定公海保護區(qū)的歸屬確權(quán)的過程中，充分考慮以下三方面因素：首先是生態(tài)效益因素。在標(biāo)定公海保護區(qū)的物理邊界過程中，應(yīng)以不破壞原有生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、功能和完整性為重要的前置條件。其次是社會效益。公海保護區(qū)的行政管理與科學(xué)運作離不開社會公眾的參與。在顯著增強社會大眾對于公海保護區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)了解的同時，能夠進一步提升社會公眾的海洋環(huán)保意識與安全危機感受。再次是經(jīng)濟效益，要持續(xù)創(chuàng)新公海保護區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的新業(yè)態(tài)與新模式，以有效地擴大公海保護區(qū)中的經(jīng)濟收益的“絕對增量”。

第三，點面結(jié)合的推廣：加強公海保護區(qū)的試點建設(shè)。試點建設(shè)對于制定公海保護區(qū)的具體方案具有十分重要的現(xiàn)實意義。這就需要我國在參與公海保護區(qū)試點建設(shè)的過程中，從全局與整體的視角系統(tǒng)地把握保護區(qū)內(nèi)的體制機制對于域內(nèi)全部生產(chǎn)經(jīng)營活動所產(chǎn)生的影響。并從總體上把握我國參與公海保護區(qū)建設(shè)的核心制約因素。待在公海保護區(qū)選址原則、管理體制與法律規(guī)制建設(shè)等方面積累了豐富實踐經(jīng)驗與知識儲備之后，以“先試點后推廣”“點、線、面”相結(jié)合的試點工作思路，最大限度地壓減體制機制創(chuàng)新的“沉沒成本”與“試錯成本”，以試點建設(shè)促進公海保護區(qū)改革創(chuàng)新節(jié)奏、力度、次序三者之間的有機統(tǒng)一。

第四，法律規(guī)制的保障：制定公海保護區(qū)的專項法律。為了規(guī)避“無法可依”局面的負(fù)面影響，當(dāng)前我國參與公海保護區(qū)建設(shè)的中心工作在于持續(xù)強化這一區(qū)域的法律體系建設(shè)，以增強當(dāng)前國家域外法律的影響力。但是基于我國海洋管理部門的政策制定趨向來看，我國仍傾向于在現(xiàn)行的《海洋法公約》法律框架的前提下來規(guī)劃公海保護區(qū)的法律規(guī)制及制度體系。因此我國參與公海保護區(qū)的專項法律建設(shè)需要密切關(guān)注國際層面在這一領(lǐng)域中的理論進展與實踐創(chuàng)新，結(jié)合我國海洋保護區(qū)的實踐經(jīng)驗，構(gòu)建既彰顯中國特色又符合國際通行準(zhǔn)則的公海保護區(qū)專項法律框架。

結(jié)論

縱觀當(dāng)前公海保護區(qū)的建設(shè)進程，不難發(fā)現(xiàn)其在現(xiàn)行國際法框架之中的合法性問題尚未徹底解決，雖然目前已經(jīng)具備了一定的理論基礎(chǔ)與區(qū)域?qū)嵺`，但是尚無一部專門的法律就其權(quán)力邊界與資源配置進行科學(xué)的管理與指引。本文正是基于這一現(xiàn)實考慮，從“構(gòu)建人類命運共同體”的視角，就持續(xù)強化公海保護區(qū)的區(qū)域?qū)嵺`與法律規(guī)制進行系統(tǒng)的研究。本文研究結(jié)果表明，針對當(dāng)前公海保護區(qū)法律建設(shè)所存在的現(xiàn)實瓶頸，應(yīng)從保護區(qū)內(nèi)全球性條約的構(gòu)建、國際組織決議效力的最大化發(fā)揮、地區(qū)性協(xié)議約束力量的激發(fā)三個方面予以強化，更為重要的是，進入“新時代”的中國更應(yīng)該憑借夯實公海保護區(qū)法律機制的理論基礎(chǔ)、明晰公海保護區(qū)的權(quán)力邊界、創(chuàng)新公海保護區(qū)的試點建設(shè)模式、強化公海保護區(qū)專項法律保障等手段，維護公平合理的公海保護區(qū)海洋秩序、穩(wěn)步推進公海保護區(qū)的立法進程、實現(xiàn)公海保護區(qū)可持續(xù)發(fā)展，為全球貢獻中國關(guān)于公海保護區(qū)法律規(guī)制創(chuàng)新的治理方案。

注釋

[1]桂靜：《不同維度下公海保護區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢研究——以南極海洋保護區(qū)為視角》，《太平洋學(xué)報》，2015年第5期，第61～63頁。

[2]許望：《公海保護區(qū)與現(xiàn)行海洋法體系的關(guān)系問題研究——基于〈聯(lián)合國海洋法公約〉的分析》，《浙江海洋學(xué)院學(xué)報（人文科學(xué)版）》，2015年第12期，第103～107頁。

[3]史曉琪：《公海保護區(qū)與公海自由制度的關(guān)系及發(fā)展進路研究》，《中國海商法研究》，2017年第4期，第87～89頁。

[4]張磊：《論公海自由與公海保護區(qū)的關(guān)系》，《政治與法律》，2017年第10期，第88～92頁。

[5]李潔：《南大洋海洋保護區(qū)建設(shè)的最新發(fā)展與思考》，《中國海商法研究》，2017年第1期，第39～42頁。

責(zé) 編/馬冰瑩