土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)問(wèn)題及對(duì)策探討

摘 要：本文立足于土地整治項(xiàng)目建成投入使用后的經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題，指明土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)的重要性，分析目前土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題及原因，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策及建議。在此基礎(chǔ)上，指出農(nóng)村土地整治項(xiàng)目是保證國(guó)家十八億畝耕地紅線的重要工程舉措，做好土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目綜合效益最大化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：土地整治；后期經(jīng)營(yíng)；耕地

中圖分類號(hào)：S156.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20180431064

引言

土地整治主要是對(duì)低效、不合理利用、未利用以及損毀土地進(jìn)行整治，以此提高土地利用效率的活動(dòng)。土地整治是盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。在我國(guó)將土地整治與農(nóng)村發(fā)展，特別是與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，是保障發(fā)展、保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置的重大戰(zhàn)略。當(dāng)前我國(guó)土地整治已由注重耕地?cái)?shù)量向提升耕地質(zhì)量、注重生態(tài)保護(hù)和生物多樣性恢復(fù)的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，土地整治是引起土地利用和景觀格局變化的重要驅(qū)動(dòng)力[1]。

土地整治后期經(jīng)營(yíng)是指項(xiàng)目完工移交后，受益方對(duì)項(xiàng)目整治后形成的新增耕地、農(nóng)田水利設(shè)施、防護(hù)林、田間道路等一系列單體工程進(jìn)行管理和維護(hù)，同時(shí)提高農(nóng)戶參與積極性，以推進(jìn)土地整治項(xiàng)目的綜合開發(fā)效益，是土地整治項(xiàng)目綜合效益最大化的重要手段，同時(shí)也是推進(jìn)土地整治事業(yè)健康發(fā)展、土地資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[2～6]。

土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)的特征[2]有：經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的全面性、綜合性，經(jīng)營(yíng)主體的多元性，經(jīng)營(yíng)效益發(fā)揮具有長(zhǎng)期性。

1 土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)的重要性

后期管護(hù)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)是完成土地整治項(xiàng)目長(zhǎng)久發(fā)揮耕地效益，確保糧食產(chǎn)能的重要保障。有政策支持下的多種經(jīng)營(yíng)模式同樣可以促進(jìn)土地整治新增耕地持續(xù)發(fā)揮效益。

在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》文件中要求，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。《陜西省耕地占補(bǔ)平衡工作管理細(xì)則》中要求，國(guó)土資源行政主管部門應(yīng)與項(xiàng)目區(qū)土地權(quán)屬主體簽訂新增耕地交付和后期管護(hù)協(xié)議，落實(shí)管護(hù)責(zé)任主體。新增耕地及形成的田間道路、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、防護(hù)林網(wǎng)與綠化工程設(shè)施，要制定管護(hù)措施，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。

農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于實(shí)現(xiàn)機(jī)械化耕作和規(guī)模效益，是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)。將土地整治和土地流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的有效途徑，借助土地整治提升田間基礎(chǔ)設(shè)施條件，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集聚，能有力的促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

土地流轉(zhuǎn)能解決土地整治中土地權(quán)屬調(diào)整困難的問(wèn)題，明晰的土地權(quán)屬是土地整治進(jìn)行的前提，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，權(quán)屬由分散到集中，可規(guī)避權(quán)屬糾紛隱患，為土地整治的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件，加快土地整治綜合效益的實(shí)現(xiàn)。

規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主要思想是采取合理的規(guī)模結(jié)構(gòu)，形成土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的規(guī)模效應(yīng)，從而降低平均生產(chǎn)成本，增加總收益。合理的規(guī)模結(jié)構(gòu)是規(guī)模經(jīng)營(yíng)的關(guān)鍵。土地流轉(zhuǎn)通過(guò)將耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)戶向規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶、龍頭企業(yè)中集中，形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)模集聚，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造軟件條件。

在國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與引導(dǎo)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的大背景下，只有將土地整治與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有機(jī)結(jié)合，借助土地整治提升田間基礎(chǔ)設(shè)施條件，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集聚，能有力的促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展[7]。

2 土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)存在的問(wèn)題

2.1 政府管理和監(jiān)督力度不夠

土地整治項(xiàng)目的監(jiān)督和管理主要是政府部門通過(guò)宏觀政策、經(jīng)濟(jì)和管理環(huán)境的建立來(lái)組織和監(jiān)督有關(guān)收入主體的行為。目前，作為土地整治項(xiàng)目完成后最直接的管理和保護(hù)機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)土地整治項(xiàng)目的管理缺乏積極性，及相應(yīng)的政策法規(guī)和管理措施。項(xiàng)目后期責(zé)任落實(shí)情況、管理措施、管理和保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、獎(jiǎng)懲情況沒(méi)有明確說(shuō)明。項(xiàng)目業(yè)主和管護(hù)方由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力，難以形成有效的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)重影響和制約了建設(shè)項(xiàng)目的管理。

2.2 土地整治后期管護(hù)資金運(yùn)營(yíng)機(jī)制不暢

土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)不到位的主要原因之一是缺乏資金保障。資金不足主要是由于農(nóng)業(yè)效益較低，農(nóng)民缺乏積極性，政府的資金支持隨之降低。項(xiàng)目投資者、實(shí)施者和后期經(jīng)營(yíng)者在土地整治項(xiàng)目后期，責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利劃分不清，對(duì)資金籌措造成一定障礙。農(nóng)民和市場(chǎng)參與者的參與有限，在參與的過(guò)程中存在“搭便車”心理，難以通過(guò)市場(chǎng)籌集資金。

2.3 公眾參與積極性不強(qiáng)

農(nóng)戶參與土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)的積極性普遍不高。作為土地整治項(xiàng)目的主要參與者和受益者，只有在項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施和管理中尊重農(nóng)民的意愿，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。目前，大部分公眾參與土地整治項(xiàng)目都是形式化的，沒(méi)有真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)后期項(xiàng)目管理的積極性。土地整治項(xiàng)目管理的宣傳、出版和指導(dǎo)缺乏有效的手段和措施，有限的參與直接導(dǎo)致公眾對(duì)土地整治項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不足，缺乏主人翁意識(shí)，不利于土地整治項(xiàng)目的管理和保護(hù)。

3 土地整治工程后期經(jīng)營(yíng)建議

3.1 推廣新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是近年來(lái)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)形成的、直接從事第一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織，主要類型有專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)企業(yè)。通過(guò)構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，加大力度培養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，使農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)多樣化，可有效保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)健康發(fā)展[8，9]。

3.2 加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)作用，加大融資力度

政府部門在土地整治項(xiàng)目的開發(fā)、實(shí)施、管理和協(xié)調(diào)中發(fā)揮著不可替代的作用。其職責(zé)是由政府的公共服務(wù)職能和土地整治滯后的市場(chǎng)決定的，因此在后期的管理和保護(hù)實(shí)施中，政府應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督和控制的作用，提供穩(wěn)定和可持續(xù)的后期經(jīng)營(yíng)條件。作為協(xié)調(diào)和服務(wù)的主體，要建立利益相關(guān)者之間互惠互利的關(guān)系，引導(dǎo)利益相關(guān)者對(duì)弱勢(shì)利益相關(guān)者的支持，形成參與者之間的良性互動(dòng)機(jī)制；發(fā)揮組織者的協(xié)調(diào)能力，協(xié)調(diào)具有一定行政強(qiáng)制力的主體之間的權(quán)利和義務(wù)分配，補(bǔ)充激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)各參與方有序有效的管理和保護(hù)工作派對(duì)。

加大土地整理融資力度，把后期資金管理納入資本預(yù)算，是解決后期管理和保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的重要途徑之一。除財(cái)政撥款外，土地整治專項(xiàng)資金和市政府也可以通過(guò)融資手段設(shè)置政策性信貸和財(cái)政信貸債券，利用金融部門貸款融資等[2]。同時(shí)要廣泛吸引證券融資，銀行貸款，企業(yè)和大額集資等社會(huì)資金支持后期管理和保護(hù)。作為地方政府部門，要積極引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)的資金，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)獲取利潤(rùn)，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和土地整治項(xiàng)目，同時(shí)促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展，同時(shí)保證資金投入后期的管理和保護(hù)[10，11]。

3.3 提高農(nóng)戶參與積極性

要以國(guó)家制定的土地整治項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)為基準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行系統(tǒng)的法律法規(guī)及政策蛭石培訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上，制定參與人員包括農(nóng)戶在內(nèi)的一系列土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)規(guī)范規(guī)程，明確農(nóng)民在土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)中的具體參與方式，明確其相應(yīng)權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)、利益，確保在土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)中農(nóng)戶參與的合法化、規(guī)范化[12]。

加強(qiáng)宣傳手段，充分利用報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒介，搭建土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)宣傳平臺(tái)，在鄉(xiāng)村設(shè)點(diǎn)懸掛張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)，定期為農(nóng)戶舉辦系列宣傳講座及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)課程，以此提高農(nóng)戶對(duì)土地整治工程項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)，充分了解土地整治項(xiàng)目的意義以及對(duì)農(nóng)戶自身所帶來(lái)的利益，提高農(nóng)戶的積極性和參與意識(shí)。

應(yīng)積極建立農(nóng)戶參與相關(guān)激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)過(guò)程中農(nóng)戶參與部分量化考核，對(duì)認(rèn)真負(fù)責(zé)，項(xiàng)目管護(hù)到位的農(nóng)戶頒發(fā)一定精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以鼓勵(lì)農(nóng)戶的參與積極性。

4 結(jié)論

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目是保證國(guó)家1.2億hm2耕地紅線的重要工程舉措，做好土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目綜合效益最大化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文總結(jié)出當(dāng)前土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)主要存在政府監(jiān)管力度不夠、資金保障不到位、農(nóng)戶參與積極性不高等問(wèn)題。針對(duì)目前存在的問(wèn)題，提出土地整治項(xiàng)目后期經(jīng)營(yíng)建議?？梢酝茝V新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；加強(qiáng)政府監(jiān)督服務(wù)作用，加大資金籌措力度；應(yīng)注重提高農(nóng)戶參與的積極性。通過(guò)各方努力，推進(jìn)土地整治項(xiàng)目綜合效益最大化。

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作者簡(jiǎn)介：吉亞飛（1988-），男，山西運(yùn)城人，碩士，助理工程師，研究方向：土地整治工程。