董修甲的上海城市建設(shè)管理理念

李學(xué)茂

摘 要：可以說在近代中國，沒有任何一個城市比上海更繁華。它既是西方文明的橋頭堡，更是近代東方璀璨的明珠。然而上海是一個以移民為主的城市，在這里華洋混居，城市管理十分混亂。為了改變這種情況，一些從西方留學(xué)歸來的知識分子，以歐美城市管理為模板，結(jié)合中國本土國情，在20世紀(jì)20年代，掀起一場在全國各大城市現(xiàn)代化建設(shè)的浪潮。在這股浪潮中，董修甲提出了很多適合中國國情的城市建設(shè)理念。而江蘇省上海市，是董修甲重點研究對象。他針對上海市城市建設(shè)中存在問題，進而提出相對應(yīng)的城市理念。通過梳理史料，以上海市城市建設(shè)個例，來梳理董修甲的城市建設(shè)管理理念。

關(guān)鍵詞：董修甲；上海；都市分區(qū)；城市建設(shè)

在近代中國從來沒有一個城市像上海一樣繁華，但同樣也沒有一個城市像上海一樣復(fù)雜。在這里有三種城市管理機構(gòu)，三種公交系統(tǒng)，三種供電系統(tǒng)，三種供水系統(tǒng)，就連有軌電車的路軌寬度都有兩種。這里華洋混居，人口多元，貨幣多元，教育多元，民族多元，宗教多元。雖然這些可以表現(xiàn)出近代上海的開放與多元化，但城市管理混亂，尤其是華人聚居的地方，城市管理效率低下，衛(wèi)生環(huán)境差。為了更好地管理上海，在20世紀(jì)20年代，由政府主導(dǎo)的城市現(xiàn)代化建設(shè)運動興起來了。從海外留學(xué)歸來的董修甲，利用從西方學(xué)習(xí)的先進城市現(xiàn)代化理念，結(jié)合中國的國情，提出了許多有利上海市城市現(xiàn)代化建設(shè)管理理念。

一、上海城市管理存在問題

近代上海分為租界和華界兩塊地方，租界主要以洋人居住為住，但在小刀會起義和太平天國攻打上海時，大批華人為躲避戰(zhàn)亂，開始涌入租界。因此，租界成為了華洋聚居的地方。但租界受西方城市規(guī)劃影響，很早就有完善的交通、水電等生活設(shè)施。據(jù)史料記載，至1870年，公共租界就建成馬路164公里，并對其進行統(tǒng)一的命名與管理。此外，公共租界在主要干道設(shè)置人行道，實行人車分流。[1]除了完備的交通用道外，租界還有完善的供水、照明及衛(wèi)生系統(tǒng)。而在華界則是另外一番景象，在閘北地區(qū)，有相當(dāng)部分人住在棚戶區(qū)，這些棚戶區(qū)內(nèi)人口十分稠密，生活設(shè)施極為簡陋，衛(wèi)生條件差。它們多以茅草棚為主，以污泥為墻，茅草為頂，而一行一行排列距離極其狹窄，一般不滿兩公尺，所以常常著火，瞬息蔓延千百戶。[2]而且道路很少有柏油馬路，甚至還有土道，照明與供水系統(tǒng)也不完善。而造成這些問題一切是城市管理制度的不完善，正因為如此，在20世紀(jì)20年代才出現(xiàn)了上海等中國城市現(xiàn)代化建設(shè)運動，而從美國留學(xué)歸來的董修甲，通過對上海城市管理研究，提出了以下問題。

第一點、他發(fā)現(xiàn)上海人口構(gòu)成多元，城市管理復(fù)雜。上海之南北兩市……其人口各在五萬以上，但以其各在通商口岸之故，問題既多，又至復(fù)雜，居民之中，既有土著，復(fù)有外籍，更有外國商人教士等。[3]而當(dāng)時的江蘇省政府卻用相同的城市管理制度來管理上海南北市，這種“一刀切”的方式，并不能很好地解決上海城市的弊病。

第二點，上海華界征稅較少，政府無力進行城市基本設(shè)施建設(shè)。以上海南市居民“公益捐”為例，依照規(guī)定需納稅百分之五，其實所收征者，只百分之一而已。以如此之微末之收入，自然不能舉辦大規(guī)模的市政建設(shè)。[4]董修甲還拿同期的租界稅收相對比，公共租界之房捐，依房租之百分之十四征收，與南市相比已經(jīng)有兩倍有余，而今年納稅外人會，更決議征收百分之十六，其收入之大，可想而之。[5]在董修甲看來，造成華人聚居地方道路狹窄、水電系統(tǒng)落后、居民生活環(huán)境差等情況的原因在于政府稅收少。而同期的租界稅收十分雄厚，有條件興建大規(guī)模的公共設(shè)施，這是華人聚居地方所不能比的。

第三點，都市分區(qū)規(guī)劃混亂，未有合理的規(guī)劃。在近代中國城市轉(zhuǎn)型過程中，城市分區(qū)是否合理，對一個城市發(fā)展極為重要。合理的城區(qū)規(guī)劃，不僅僅方便城市居民的生活，更有利于城市的長期經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。那么何謂都市分區(qū)呢？董修甲認(rèn)為近代都市區(qū)域劃分起源于19世紀(jì)的西歐各國，因工業(yè)革命發(fā)展，工商各業(yè)日漸發(fā)達(dá)，城內(nèi)地方，擁擠過甚，于是各自拆城墻，而城墻之基地，往往作公園基地，或林蔭大道，其墻基以外之土地，概劃分為各區(qū)。有時并有規(guī)定某某地段為某某住宅區(qū)，或商業(yè)區(qū)基地者，此種劃分區(qū)域之基地，則名為都市之分區(qū)。[6]董修甲了解當(dāng)時我國各城市雖然已經(jīng)實行城市分區(qū)制度，但效果不佳。由于城市分區(qū)的不合理，造成了市居住之不安，衛(wèi)生紙惡劣，交通之不變，火患之繁多，地價之高低無定，皆因都市缺少分區(qū)制度，致市民任意建筑高大房屋，互相侵占個人之土地權(quán)，夫地主如不能自由支配其土地之用處，則不能認(rèn)自己之地產(chǎn)，實為己有。[7]這是當(dāng)時中國城市普遍的通病，上海市南市棚戶區(qū)，建筑低矮，相互連接，一家起火，百家受難。而且棚戶區(qū)肆意占地，產(chǎn)權(quán)不明，造成土地糾紛案件屢屢發(fā)生，這些都是城市分區(qū)不合理所致。

二、董修甲對上海城市管理建議

由于上海市城市管理發(fā)展存在諸多問題，如城市人口構(gòu)成多元，城市管理復(fù)雜，城市管理模式單一，政府稅收少及都市分區(qū)規(guī)劃混亂等。董修甲則用西方歐美國家城市管理經(jīng)驗，加上上海市的具體情況，提出了一些解決方案。

首先，董修甲認(rèn)為江蘇省政府將相同的城市管理制度，來管理上海這樣的大城市，是有些不妥當(dāng)。他提出更依兩類城市各不相同之需要，更定適當(dāng)之市制。具體如下：（一）凡通商大市之城廂與市鎮(zhèn)村莊屯集等各地，人口滿五萬者為甲種城市；（二）凡無通商關(guān)系的內(nèi)地城廂，與市鎮(zhèn)村莊屯集等地方，人口滿五萬者為乙種城市。[8]董修甲這樣劃分是有其依據(jù)的。在他看來，通商口岸地方，中外人士混居，管理起來復(fù)雜。然而像上海這樣的通商口岸，無論城廂還是鄉(xiāng)村，人民問題相似，城市一切之需要，沒有什么大的差別，因此可以用甲種城市管理方案進行管理。而之前江蘇省政府管理城市模式過于單一，并沒有考慮這一點。

其次，上海華人聚居地方稅收少，造成政府財政緊張，城市建設(shè)資金投入少。董修甲指出政府稅收之多寡，與良市政之辦理，有極大關(guān)系。[9]因此上海城市建設(shè)要想發(fā)展好，必須擴大稅源，只有擴大稅源，政府才能有更多的資金投入到城市建設(shè)中去。那么是否就等于讓政府加大稅率來加重人民負(fù)擔(dān)呢？在董修甲看來當(dāng)然不是這樣做，他援引西方國家民富國強原因在于政府提倡發(fā)展工商業(yè)，充分保障人民就業(yè)，所以才會征收稅較多。上海政府要想擴大稅源，也應(yīng)該如此。他在其著作中論述如何提高稅收時說道：“蓋市民者，市民之本也，市民之收入，由是市政府收入之源也。市民收入之?dāng)U充，則市政府捐稅收入也亦增。擴充政府之收入，必先擴充市民之收入，按擴充市民之法，不外乎發(fā)達(dá)市內(nèi)工商兩業(yè)，工商業(yè)之發(fā)達(dá)，則私人之財源日增，市政府之財源收入也日增也。歐美各國理財方法，在于提倡發(fā)展工商。故市民殷富，城市亦厚富也。”[10]董修甲提出的方法就是發(fā)展工商業(yè)，致富于民，則政府稅收也會增加，這樣可以促進上海城市基本公共設(shè)施建設(shè)。

最后，董修甲提出合理解決上海城市分區(qū)的問題。董修甲認(rèn)為美國羅倫將城市分為住宅、工業(yè)和商業(yè)三區(qū)和白色梯的住宅、商業(yè)、輕便工業(yè)和笨重工業(yè)四區(qū)劃分皆有合理之處。[11]但當(dāng)?shù)街袊赡懿⒉煌耆m用。因此，他在西歐城市專家的城市劃分方案基礎(chǔ)上，提出了上海城市六區(qū)劃分。這六區(qū)按照土地用處分區(qū)制度原則來劃分，分別為笨重工業(yè)區(qū)、輕便工業(yè)區(qū)、大商業(yè)區(qū)、小商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)及市行政區(qū)。[12]具體如何劃分這些區(qū)域呢？董修甲給出以下劃分方案：（一）凡靠近鐵路江河之處，應(yīng)定為大商業(yè)區(qū)，或工業(yè)區(qū)，以其交通方便，運輸容易也；（二）凡與山川相近，或與林木較多之處相近者，應(yīng)定為住宅區(qū)，以其優(yōu)美雅秀，可以陶冶情感也；（三）凡與住宅區(qū)相近之處，應(yīng)劃一小商業(yè)區(qū)，以其日用所需之物，便于購買也；（四）凡都市各處園林湖池，小山小丘，均修理培植，以供市民休息與游覽；（五）凡市區(qū)之中心點，空地尚多，有無高大建筑物者，應(yīng)定為都市之行政中心區(qū)，以其行政公署之建筑地，不至于缺乏，而拆舊有之建筑物，亦可以免矣，再市中心可以與大商業(yè)區(qū)相鄰，或規(guī)定在大商業(yè)區(qū)以內(nèi)；（六）凡一市之住宅區(qū)，可分布于各處，但無論如何不能與大工業(yè)區(qū)或大商業(yè)區(qū)相近。[13]在董修甲的規(guī)劃看來，市中心應(yīng)該為行政區(qū)與大商業(yè)區(qū)，鐵路與河流處應(yīng)該為工業(yè)區(qū)，小商業(yè)區(qū)應(yīng)該與住宅區(qū)相鄰，住宅區(qū)不與大商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)相鄰。這樣規(guī)劃比較符合現(xiàn)代城市的規(guī)劃，它既可以保證工業(yè)區(qū)與商業(yè)區(qū)發(fā)展，也可以提高住宅區(qū)居民的生活質(zhì)量。這體現(xiàn)了董修甲發(fā)展經(jīng)濟和提高城市居民水平的主張。

三、結(jié)語

近代上海城市發(fā)展迅速的同時，也帶來了諸多的城市問題，尤其在上海華人聚居的地方，城市棚戶區(qū)太多，城市規(guī)劃不合理，政府財政資金少，無力進行城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展等問題。留學(xué)歸來且對上海等大城市有很長調(diào)查的董修甲，提出了他的城市發(fā)展理念。他的上海城市發(fā)展管理理念有：首先，因地制宜，分成不同的城市管理模式，劃分甲和乙兩種城市管理模式，用甲種城市模式來管理上海市；其次，致富于民，發(fā)展工商業(yè)，只有民富才可以國強，國強才可投入大量公共資金，新建更多便民的公共設(shè)施；最后，參照西方劃分城市發(fā)展模式，又有所損益。董修甲以西方四種劃分城市功能區(qū)的模式為模板，創(chuàng)造出符合上海本地區(qū)的六種劃分城市功能區(qū)的模式。這種模式既可以保證工業(yè)區(qū)與商業(yè)區(qū)發(fā)展，也可以提高住宅區(qū)居民的生活質(zhì)量。但令人遺憾的是，舊中國由于連年戰(zhàn)亂，國力虛弱，這種城市發(fā)展模式并沒有很好的發(fā)展。但董修甲的上海城市發(fā)展理論，還是在后世發(fā)展中有其一定的借鑒作用。

注釋：

[1]張笑川.近代上海閘北居民社會生活[M].上海：上海辭書出版社，2009：22.

[2]陳問路.大上海的勞工生活狀況之透視[J].北京：中國工人出版社，1985：130.

[3][4][5][8][9][10]董修甲.訓(xùn)憲政時期江蘇市制之商榷[M].青年協(xié)會書報部，1928：4，48，48，4，48，48

[6][7][11][12][13]董修甲.都市分區(qū)論[M].大東書局，193：5，8，10，32，36-37.

作者單位：

上海大學(xué)