農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題與政策建議

陸 雷 崔紅志

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用其所有的資源要素，通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的重要體現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)理論是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義理論的重要組成部分。黨和政府歷來(lái)高度重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。黨的十九大報(bào)告指出，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。但是目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的狀況與其功能定位不相適應(yīng)，也與推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的要求不相適應(yīng)，亟待通過(guò)政策引導(dǎo)和體制機(jī)制創(chuàng)新來(lái)改變這種狀況。

當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體狀況

（一）發(fā)展水平低

1996年，在全國(guó)72.6萬(wàn)個(gè)行政村中，集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)收益5萬(wàn)元以下的村占42.9%，其中集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)收益為零以及負(fù)債的行政村，占行政村總數(shù)的30.8%。在最近的20多年中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況并未得到明顯改觀，甚至出現(xiàn)進(jìn)一步惡化的趨向。至2015年底，全國(guó)經(jīng)營(yíng)收益在5萬(wàn)元以下的村占比增加至77.1%，增加了34.2個(gè)百分點(diǎn)；其中沒(méi)有任何經(jīng)營(yíng)收益以及欠債的行政村占行政村總數(shù)的55.3%，增加了24.5個(gè)百分點(diǎn)。

（二）發(fā)展不平衡

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象十分突出。就全國(guó)而言，東部地區(qū)尤其是大城市周邊的村集體收入較高。中西部地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，多數(shù)村至今仍是空殼村。在一個(gè)地區(qū)內(nèi)部，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的村際差異也很大。例如，根據(jù)2015年對(duì)青島市194個(gè)農(nóng)村社區(qū)的調(diào)查，平均每個(gè)社區(qū)的集體收入為487.3萬(wàn)元，但最多的高達(dá)6151.8萬(wàn)元，最少的僅僅2.56萬(wàn)元。按照收入五等分的方法，將194個(gè)社區(qū)按照收入水平分為5個(gè)組，高收入組的平均收入是低收入組平均收入的37.4倍，是中等收入組的6.9倍。

（三）持續(xù)性盈利能力不強(qiáng)

從集體經(jīng)濟(jì)的收入結(jié)構(gòu)看，土地租賃、廠房租賃、征地補(bǔ)償是主要的收入來(lái)源，投資收益等相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入所占總收入的比例較低。以四川省成都市為例，2013年全市集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性收入僅占總收入的15.1%，而土地征收補(bǔ)償、土地出讓收益接近19億元，占總收入的68.3%。當(dāng)集體的資源消耗殆盡或者宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好導(dǎo)致資產(chǎn)收益下降時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

（四）一些地方集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

近年來(lái)，我國(guó)一些地區(qū)通過(guò)政策扶持和體制機(jī)制創(chuàng)新，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快。例如，貴州省六盤(pán)水市共有1017個(gè)行政村，其中615個(gè)為貧困村；人口規(guī)模為334萬(wàn)人，其中39萬(wàn)人屬于貧困人口。2013年，全市集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”占比高達(dá)53.8%。到2015年底，全市新增村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入1.08億元，累計(jì)達(dá)到2.7億元，最高的村1031萬(wàn)元，最低的村5萬(wàn)元，全面消除了“空殼村”。

六盤(pán)水市發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新性做法是：把農(nóng)村集體所有的各種經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)、未分配到戶的耕地、山地、林地、水面等資源型資產(chǎn)，以及財(cái)政投入到村的發(fā)展類(lèi)資金（除補(bǔ)貼類(lèi)、救濟(jì)類(lèi)、應(yīng)急類(lèi)外），投入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，形成村集體及農(nóng)戶持有的股金；村集體和農(nóng)民按照所持股金的比例，獲得相應(yīng)的收益。

影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾個(gè)問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制不完善

那些沒(méi)有改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要由村干部直接負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，普遍存在著管理不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)不專業(yè)現(xiàn)象。一些村在產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上成立了股份經(jīng)濟(jì)合作社，并按照現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置了股東會(huì)或股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)。但農(nóng)村集體股份合作社法人治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生形式不規(guī)范，通常的做法是，把原有的村級(jí)管理和組織結(jié)構(gòu)移植到股份合作社這一新的組織之中，由黨支部書(shū)記兼任董事長(zhǎng)，村主要領(lǐng)導(dǎo)兼任董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的負(fù)責(zé)人。顯而易見(jiàn)，這種形式上的改革不可能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的功效，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理和運(yùn)行方式并未發(fā)生變化，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從更深的層次看，為了促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，把集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鳑Q策、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代企業(yè)制度。但是，由于公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的覆蓋范圍和程度不足，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被迫承擔(dān)了這一職能。在這一背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也就只能盈利、不能虧損和破產(chǎn)。相應(yīng)地，即使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制成股份經(jīng)濟(jì)合作社或公司化了，也難以像其他企業(yè)那樣以利潤(rùn)最大化為行為遵循。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有法人地位

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后，經(jīng)由折股量化改造而成的新型集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有“法人地位”，在注冊(cè)登記等方面存在著困難。目前各地采取了三種辦法來(lái)解決這一問(wèn)題。一是由縣級(jí)以上人民政府發(fā)放組織證明書(shū)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織憑證明書(shū)辦理組織機(jī)構(gòu)代碼證、開(kāi)立銀行賬戶、申領(lǐng)票據(jù)等。由于缺乏上位法，證明書(shū)的管理方式只是一種過(guò)渡性的解決辦法。二是登記為公司法人，按照有限責(zé)任公司或股份責(zé)任公司進(jìn)行登記。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與公司在性質(zhì)上有本質(zhì)不同。而且，這種做法不符合《公司法》的要求。我國(guó)《公司法》規(guī)定：“有限責(zé)任公司由五十個(gè)以下股東出資設(shè)立”“設(shè)立股份有限公司，應(yīng)當(dāng)有二人以上二百人以下為發(fā)起人”；而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員數(shù)量通常都高于法律規(guī)定的股東或發(fā)起人數(shù)量。如果把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記為公司法人，就不可避免出現(xiàn)一部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在名義上不能成為股東或發(fā)起人，其權(quán)益也就得不到法律的充分保護(hù)。三是按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》來(lái)登記注冊(cè)法人。這種做法規(guī)避了股東人數(shù)的限制，但集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民專業(yè)合作社在合作屬性、業(yè)務(wù)范圍、成員構(gòu)成、分配和管理方式等方面存在許多不同，用合作社名義登記并不合適。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不用承擔(dān)稅費(fèi)。如果把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為股份經(jīng)濟(jì)合作社，就要承擔(dān)較高的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，從而抑制了村干部和農(nóng)民推行產(chǎn)權(quán)制度改革的積極性。根據(jù)目前的稅負(fù)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制需要承擔(dān)三類(lèi)稅費(fèi)。一是分紅時(shí)的個(gè)人所得稅，地方上稱之為“紅利稅”。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革前，集體成員以福利等形式分配集體收益不需要繳納個(gè)人所得稅。改制后，公司或社區(qū)股份合作社派發(fā)股份紅利則需要繳納20%的“紅利稅”。二是集體經(jīng)濟(jì)組織改制中更名需要繳納資產(chǎn)額3%的契稅和0.3%的交易費(fèi)。三是改制后新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織大多以物業(yè)出租為主，要繳納營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、教育費(fèi)附加稅、地方教育稅等7種稅費(fèi)，若改制后全部按章納稅，綜合稅率達(dá)到36%。

（四）農(nóng)村集體建設(shè)用地改革滯后

圖/新華社

農(nóng)村集體建設(shè)用地是發(fā)展、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和依托。目前，國(guó)家政策層面已經(jīng)明確了“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。但是，在政策實(shí)施和推進(jìn)層面，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市仍處于試點(diǎn)階段，僅局限在全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)縣。尤其是，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在集體建設(shè)用地總量中所占比重極小。以成都市為例，存量集體建設(shè)用地只占13%左右，能夠?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的收益總量也十分有限。而對(duì)于集體建設(shè)用地主體部分——宅基地的流轉(zhuǎn)制度改革仍未取得突破，宅基地的交易條件和范圍仍然受到嚴(yán)格的約束，宅基地及地上附著的農(nóng)民房屋都成為集體經(jīng)濟(jì)組織“沉睡”的資產(chǎn)。

發(fā)展、壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的建議

（一）建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的組織載體。凡是有集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的村組，尤其是城中村、城郊村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，應(yīng)改變由村委會(huì)代行經(jīng)濟(jì)組織職能的現(xiàn)象，實(shí)行“政經(jīng)分開(kāi)”，建立專門(mén)負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村“兩委”的關(guān)系上，既要堅(jiān)持“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這一原則，又要確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠獨(dú)立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（二）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位

近年來(lái)，中央多次要求制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例。2017年新修訂的《民法總則》草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人身份，在法律上賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位。2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》進(jìn)一步指出，“研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，充實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能”。在研究和制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的過(guò)程中，應(yīng)就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定和退出、集體經(jīng)濟(jì)組織的登記發(fā)證、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，以及股份制改革中的股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理、股權(quán)流動(dòng)及流動(dòng)的范圍、股權(quán)繼承、股份抵押擔(dān)保功能的實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，做出比較清晰和具有可操作性的法律規(guī)定。

筆者認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定和退出問(wèn)題，可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織自行決定，但應(yīng)規(guī)定村民自治、自決，不能違背國(guó)家其他相關(guān)法律法規(guī)。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制中的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)問(wèn)題，應(yīng)把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的農(nóng)村公共服務(wù)與稅費(fèi)減免掛鉤，那些承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)供給職能的集體經(jīng)濟(jì)組織，暫免征收企業(yè)所得稅；那些農(nóng)村社區(qū)事務(wù)已納入公共財(cái)政的覆蓋范圍從而不用承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)供給職能的集體經(jīng)濟(jì)組織，可以設(shè)置一定時(shí)限的稅費(fèi)優(yōu)惠過(guò)渡期。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制中的股權(quán)設(shè)置，應(yīng)以個(gè)體股為主。對(duì)于股權(quán)管理，實(shí)行以戶為單位的固化模式，“生不增死不減”。對(duì)于股權(quán)流動(dòng)，在現(xiàn)階段可以限定在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，但應(yīng)適時(shí)和有條件地?cái)U(kuò)大流動(dòng)范圍。

（三）探索多種類(lèi)型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式

新時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)是基于集體成員邊界清晰、集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的股份合作經(jīng)濟(jì)。這種新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)可以采取三種實(shí)現(xiàn)形式。一是土地股份合作制。可以采取確權(quán)、確股、不確地的方式，將集體土地平均量化到戶并固化下來(lái)，然后由集體將全部土地或部分流轉(zhuǎn)出去，成員按所占股份獲得相應(yīng)收益。二是成員股份合作制。對(duì)于不可分割的集體資產(chǎn)，在清產(chǎn)核資后將其以股權(quán)形式量化至農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。也可以采取由集體中部分農(nóng)民自愿入股，實(shí)行股份合作。三是聯(lián)合社會(huì)資本的混合所有制。部分農(nóng)村集體財(cái)力有限，甚至還有負(fù)債，可以借鑒六盤(pán)水市的經(jīng)驗(yàn)，把集體所有的土地及政府扶持資金量化入股到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，從而形成“集體經(jīng)濟(jì)+其他”的混合所有制經(jīng)濟(jì)。

（四）深化農(nóng)村土地制度改革

從某種程度上說(shuō)，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展壯大，關(guān)鍵看其土地資源能否得到充分利用。而盤(pán)活土地資源的關(guān)鍵則在于深化農(nóng)村土地制度改革。一是鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃的前提下，直接參與土地開(kāi)發(fā)，或者參與聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建、入股等多種形式來(lái)開(kāi)發(fā)存量的建設(shè)用地。二是在保證數(shù)量占補(bǔ)平衡、質(zhì)量對(duì)等的前提下，探索支持農(nóng)村分散零星的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地調(diào)整后集中入市。三是按照2018年中央一號(hào)文件的要求，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的具體形式，允許騰退宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，直接入市或以“地票”形式間接入市。四是逐步縮小征地范圍，從而為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供空間。同時(shí)，在征地過(guò)程中，應(yīng)建立村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地制度，解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地約束。