基建國際合作的實踐與挑戰(zhàn)

魏楓凌

中國經(jīng)濟內(nèi)需和外需的再平衡，往往被降低出口依賴度、擴大內(nèi)需這一模式來表征，并且以消費為主，但在基建投資領(lǐng)域，內(nèi)外需再平衡正在以與此相反的方式進行。

自2018年以來，國內(nèi)基建項目落地和整頓地方財政都進入了關(guān)鍵期。中央希望控制地方政府債務(wù)增長的速度，限制預(yù)算外的各類支出責(zé)任和或有負債，穩(wěn)定宏觀杠桿率，同時通過PPP模式來為基礎(chǔ)設(shè)施投資開辟新的實施方式，但上半年對PPP項目庫毫不留情的集中清理也顯示出中央嚴(yán)守財政底線的目標(biāo)要優(yōu)先于擴大總需求。在海外，“一帶一路”倡議實施以來，中國基建產(chǎn)能也在加快步伐走出國門，通過完善發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的路徑推動當(dāng)?shù)氐墓I(yè)化和社會發(fā)展。

目前，全球經(jīng)濟一體化形勢復(fù)雜，中國與發(fā)達國家建立的貿(mào)易關(guān)系面臨前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，人民幣國際化也需要來自實體經(jīng)濟跨境交易的支持，中國迫切需要在更廣泛的層面來推進經(jīng)濟全球化。從基建行業(yè)內(nèi)部看，中國自身在積累了充足產(chǎn)能和先進經(jīng)驗的同時，國內(nèi)防范金融風(fēng)險和環(huán)境保護升級，也意味著國內(nèi)有一部分基建產(chǎn)能需要進行轉(zhuǎn)移，而在經(jīng)濟發(fā)展對落后的國家完善基礎(chǔ)設(shè)施，是一個供求雙方實現(xiàn)更有效資源配置、提高勞動生產(chǎn)率的辦法。

與單純調(diào)控國內(nèi)需求不同，平衡國內(nèi)外的基建需求除了中國宏觀經(jīng)濟決策、產(chǎn)業(yè)政策以外，國際合作是執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這需要有基建產(chǎn)業(yè)鏈上的跨國企業(yè)集團和多邊開發(fā)銀行（MDB）、商業(yè)金融集團來承擔(dān)，而它們遇到的問題能否得到解決將很大程度上決定中國基建國際合作的前景。

國際基建合作成為全球化新動能

基礎(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱和基礎(chǔ)。加強基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，不僅有利于提高國民生活質(zhì)量和水平，也是帶動經(jīng)濟復(fù)蘇、促進經(jīng)濟增長的有效措施，受到世界各國的普遍重視。在金融危機后，基建投資也成為逆周期政策的一部分。

6月7日，商務(wù)部副部長高燕在第九屆國際基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)高峰論壇上稱，發(fā)展中國家在加速工業(yè)化和城市化的進程中需要加大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)力度，發(fā)達國家為更新升級老化基礎(chǔ)設(shè)施、刺激經(jīng)濟復(fù)蘇也陸續(xù)推出了規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃。隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化深入發(fā)展，跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的需求也日益增長。

據(jù)亞洲開發(fā)銀行估計，2017年至2030年亞洲基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求將達到26萬億美元，亞洲的發(fā)展中國家每年就需要1.7萬億美元的融資規(guī)模用來改善基建?！凹訌娀A(chǔ)設(shè)施全球化合作，已成為世界各國政府和業(yè)界達成的重要共識，也是全球多邊經(jīng)貿(mào)合作的重要內(nèi)容?！备哐嗾f。

非洲進出口銀行執(zhí)行副行長Denys Denya稱，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱是阻礙非洲貿(mào)易發(fā)展的問題之一，因此，該行從傳統(tǒng)的貿(mào)易融資擴展至向上游基建提供融資，除了主權(quán)貸款也愿意為私人資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域提供擔(dān)?；蛘呤窃鲂糯胧?。

國際金融合作渴求私人資本

相比于項目東道國單獨開展基建投資，國際多邊發(fā)展銀行有一些獨特的優(yōu)勢，其中之一就是幾乎都是獲得國際主流評級機構(gòu)2A、3A級的發(fā)行人，在跟客戶打交道時有足夠的信用取得他們的資金。這些多邊發(fā)展機構(gòu)成立之初大都是著力于基礎(chǔ)設(shè)施的投資，專業(yè)性相比于商業(yè)機構(gòu)而言更強，有更多更好的能力去處理基礎(chǔ)設(shè)施方面潛在的風(fēng)險。此外，因為多邊發(fā)展銀行可以直接跟東道國政府對接，也可以跟其他發(fā)展機構(gòu)對接，了解各國急需發(fā)展的領(lǐng)域和項目。

但是，僅有東道國政府和這些MDB是不夠的，資金始終是制約國際基建投資需求的瓶頸。就如同中國政府目前在試圖通過PPP吸引社會資本參與基建投資，國際金融機構(gòu)也迫切需要私人資本的參與。

世界銀行交通與數(shù)字化發(fā)展全球?qū)嵺`局局長Franz Drees-Gross認為，如機場等有良好收費前景的基建項目適合私人部門投資；如城市大規(guī)模路網(wǎng)和水供應(yīng)建設(shè)，是社會民生的考慮，需要政府投入，如果要吸引私人資本進入這類項目的話，那么政府征收的稅收只占到國民收入的9.5%左右，這顯然是不足以支持的。

“在一些發(fā)展中國家，像尼泊爾、斯里蘭卡等等，他們需要獲得大量的基建項目的投入來做基建項目，但是這些國家所征收的稅收只能達到國家收入的15%。” Gross說，“我們要吸引社會資本?！?/p>

這一現(xiàn)狀意味著，政府或許需要加強稅收征管，提高財政實力，但如果東道國存在財政收入的瓶頸，那么可能就只好通過增加財政赤字來滿足對私人資本的支持和基建投資需求。這或許會埋下金融不穩(wěn)定的因素，但確實是部分發(fā)展中國家甚至是發(fā)達國家面臨的兩難選擇。

新開發(fā)銀行副行長兼首席運營官祝憲認為，如何調(diào)動私人資本開展基建投資是目前國際多邊開發(fā)銀行面臨的主要難題。

祝憲介紹稱，新開發(fā)銀行按照項目的現(xiàn)金流、折舊等財務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對項目按照商業(yè)的可行性來分類。其中，電信發(fā)電供水衛(wèi)生等，私人資本趨之若鶩，像機場這樣的項目，建成使用后征收的建設(shè)費和機場使用費也能夠幫助投資人收回投資成本；那些兼顧經(jīng)濟回報和公共利益，可以開展PPP機制來解決，例如比方說城市的大規(guī)模交通出行網(wǎng)絡(luò)，城市的水供應(yīng)設(shè)施，但這些用戶的使用費只能占到投資成本的非常小的一部分；但還有第三類項目，他們更接近社會福利，其實應(yīng)當(dāng)由政府來主管，作為公共服務(wù)提供，并且也應(yīng)當(dāng)由政府來組織融資和投資運營，政府應(yīng)當(dāng)用參與式的做法來吸引私人部門投資。

換言之，在祝憲看來，PPP吸引私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)也應(yīng)當(dāng)是有一定的商業(yè)可行性標(biāo)準(zhǔn)的。

亞投行副行長Luky Eko Wuryanto指出，亞投行的戰(zhàn)略是提供中長期的基建項目的融資解決方案，多邊金融機構(gòu)能夠促成各種項目的籌資，能夠減少單個項目面對的風(fēng)險，是一個重要的基建項目參與方。他認為，在“一帶一路”沿線各國政府要為多邊金融機構(gòu)提供一個透明的環(huán)境和政策框架。

“亞投行將用私人部門能接受的方式來促進基礎(chǔ)設(shè)施融資，對宏觀經(jīng)濟和社會效應(yīng)有益的工作，有了亞投行的股權(quán)投資，私人部門將會更有興趣參與進來。” Wuryanto說。“在這個過程中，我們可以看到一個新的趨勢，很多大型承包商也在轉(zhuǎn)型，從單純的工程建設(shè)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向投資，多邊開發(fā)銀行也需要與他們合作?！?/p>

中國的承包商在轉(zhuǎn)型投資和運營機構(gòu)這方面也取得了一些成果，不過未來更深入邁向投建營一體化的空間還很大。

“我們可以看到，中國EPC的企業(yè)，他們很顯然會在海外的項目當(dāng)中發(fā)揮更加重要的作用，而不僅僅是搭路建橋而已，而且要長時間去運營，要維護，而且還要為那些項目提供資本?！?畢馬威全球基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)亞太區(qū)主管Julian Vella 說，“這就意味著，其實需要有不一樣的方法和全新的理念，這跟傳統(tǒng)的海外承包商僅僅是做建造這個環(huán)節(jié)是完全不一樣的。中國政府也呼吁應(yīng)該加強治理的能力或管理的能力，或者海外投資的時候要更慎重，加強管理的能力?！?/p>

非洲進出口銀行也鼓勵私人資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，為他們提供擔(dān)保或者是增信的一些措施。“我們的擔(dān)保涉及到政治風(fēng)險的擔(dān)保，還有投資風(fēng)險的擔(dān)保。” Denys Denya補充說。

然而，相比于其他成熟金融市場國家乃至于發(fā)展中國家，非洲的另一個問題在于資本市場很不活躍，所以有一些非洲國家很難去發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施的債券。Denys Denya希望能夠促進資本市場的發(fā)展，這樣也可以讓私人資本有其他的途徑來對機場、公路的建設(shè)進行投資。

“未來十年，多邊開發(fā)金融機構(gòu)的挑戰(zhàn)就是要開發(fā)工具，來為項目增信并降低風(fēng)險?！?泛美開發(fā)銀行副行長Alexandre Meira da Rosa稱。

關(guān)于各個國家如何建立融資模式，以往是對主權(quán)政府進行貸款，并且是用“硬通貨”來貸款各個國家不用外幣計價，而且會帶來“匯率風(fēng)險”。不過，在一些地區(qū)，本幣貸款項目已經(jīng)能開始試運行。

突破項目儲備和能力建設(shè)瓶頸：與中國合作

Rosa指出，目前國際金融機構(gòu)在開展基礎(chǔ)設(shè)施投資時遇到的問題包括項目儲備本身有限，很多項目不具有銀行貸款的資質(zhì)，政府在這方面也缺乏足夠的政策支撐，還有知識不足，東道國的人不知道怎么去安排PPP的項目機制。

如何把國際多邊開發(fā)銀行的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為融資？“跟投中國是選擇辦法之一?！?Rosa這樣說?！爸袊俏覀兒苤匾囊粋€跟投的伙伴國。我們也非常榮幸做了一個23億美元的聯(lián)合投資基金，現(xiàn)在中國已經(jīng)對此基金做出了全面的投資承諾。此外，我們跟其他的發(fā)展機構(gòu)，比如說亞開行，通過這樣的合作，可以使得我們的融資結(jié)構(gòu)更加有吸引力?！?/p>

據(jù)歐洲復(fù)興開發(fā)銀行亞投行-歐開行業(yè)務(wù)發(fā)展總監(jiān)Richard Jones介紹，中國2015年就開始了和該行的合作，目前亞投行也與歐開行進行了合作項目。在歐開行牽手亞投行之后，預(yù)計還會進而再拓展和中國商業(yè)銀行的合作，來填補項目資金缺口。

Wuryanto指出，多邊開發(fā)銀行被首選成為軟貸款的來源機構(gòu)，而且，多邊開發(fā)銀行也可以發(fā)揮擔(dān)保性的作用，這比社會資本獨立去投資和運行基建項目要有更多的優(yōu)勢?！八晕覀儸F(xiàn)在非常希望能夠和其他的多邊金融機構(gòu)、多邊開發(fā)銀行和各種社會資本、各個政府進行合作，我們希望能夠推進各項對于基建項目的投資?！?/p>

他同時也指出，晚些時候等到大家的能力都增強了之后，也許包括亞投行在內(nèi)的多邊開發(fā)銀行也可以做一些相對獨立的交易，也就是說可以和商業(yè)銀行或者是咨詢機構(gòu)等等，來開展更多的合作項目，投資于基建。

對于項目貸款資質(zhì)不足的問題，祝憲認為，可以通過增信來使項目達到貸款資格，擴大項目儲備庫。

地區(qū)整合項目管理，不僅涉及到司法管轄，還涉及如何設(shè)計利益分享，需要超國家級的機制。在拉美地區(qū)，軟性和實體的一體化工作都在開展。

“希望各國以積極開放的態(tài)度對待基礎(chǔ)設(shè)施國際合作。國際分工與合作有利于有效配置資源，節(jié)約社會勞動，創(chuàng)造更多的社會價值?！备哐嘣谇笆稣搲虾粲?，“希望各國堅持開放、透明、非歧視的原則，維護投資者合法權(quán)益，保護投資者安全，不斷提升投資者合作的信心。”

商業(yè)金融機構(gòu)的角色和吁求

商業(yè)銀行作為社會資本，是參與國際基建融資的重要一方。商業(yè)銀行開展融資業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，并且從提高資金使用效率和防范風(fēng)險的角度來為國際間合作提供更廣泛的支持。

目前，商業(yè)金融機構(gòu)成為打造PPP模式的重要一方，而且這些商業(yè)金融機構(gòu)對風(fēng)險和回報有較嚴(yán)格的要求，在“一帶一路”及其沿線國家開展投融資業(yè)務(wù)，也給歐洲帶來充裕的流動性，甚至?xí)砘A(chǔ)設(shè)施投資熱潮。近期，歐洲復(fù)興開發(fā)銀行就中國財政部簽署了備忘錄來清理“一帶一路”沿線的投資障礙，以吸引更多的社會資本前去投資。

作為與投資環(huán)境不可分割的一部分，融資環(huán)境在吸引社會資本中起到了決定性的作用，雙方必須步調(diào)一致、協(xié)同發(fā)展。中國銀行副行長林景臻認為，尤其是在項目建設(shè)期，項目所在地政府持續(xù)的支持，例如財稅優(yōu)惠的制度，對于吸引私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項目是非常重要的。

從市場端來看，擁有逐步完善的產(chǎn)權(quán)交易和投融資市場，并最終與國際市場接軌，是達成社會資本投資落地的必要條件。基礎(chǔ)設(shè)施投資的特點是初始的金額巨大，回報時間長，投資人和債權(quán)人都需要有周全的資本保護感受，以及準(zhǔn)確的風(fēng)險識別和定價系統(tǒng)。另外，順暢的資金融入和退出渠道，都需要擁有盡可能多參與方的健全市場來配合。

從服務(wù)端來看，金融機構(gòu)、投顧機構(gòu)，都要用更加積極的態(tài)度來應(yīng)對整個市場的變化。金融機構(gòu)要發(fā)揮自身在風(fēng)險識別定價和全球化上的優(yōu)勢，體現(xiàn)橋梁的作用，通過各種金融產(chǎn)品，幫助投資人把風(fēng)險識別控制住，同時把全球資金的需求方和供給方更好地整合在一起。據(jù)林景臻透露，中國銀行近期準(zhǔn)備設(shè)立總額200億元人民幣的中銀海外基金，聯(lián)絡(luò)產(chǎn)業(yè)和財務(wù)投資的合作伙伴，建立面向境內(nèi)外投資人，提供海外資產(chǎn)配置的私募股權(quán)基金平臺。

充分評估風(fēng)險，仍需多方共擔(dān)

吸引私人資本進入基建項目需要有良好的準(zhǔn)備，如果沒有一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓こ淘O(shè)計，沒有能夠去保證工程項目的順利實施和付諸運行，是不會有私人資本愿意去投資這樣的項目的。

“沒有哪個認真嚴(yán)肅的私人資本或者是投資人會投入于這樣一個未經(jīng)良好準(zhǔn)備的基建項目的。作為投資人，他們非常希望找到設(shè)計嚴(yán)謹(jǐn)、非常周密的基建項目，這也是我們在工作當(dāng)中經(jīng)常碰到的情況。”Gross說。

很顯然，可以吸引私人資本進入基建項目的一個因素就是減少或者是分散風(fēng)險。據(jù)Gross稱，很多的私人資本進入基建項目之后，希望能夠知道誰來擔(dān)保這個項目的順利實施，期待10-20年來收回他們的投資成本甚至能夠盈利。在這樣的特許經(jīng)營項目當(dāng)中，私人資本希望能夠得到保護，不會受到內(nèi)戰(zhàn)或者是其他一些國內(nèi)局勢動蕩所帶來的負面影響。所以，首先就是要讓政府認識到面對的風(fēng)險會有哪些，然后要清楚地去闡述如何去規(guī)避這些風(fēng)險。

Gross認為，如果政府不能夠去擔(dān)保，避免這些風(fēng)險或者是減少這些風(fēng)險的話，那么就很難吸引到足夠多的私人資本?！八?，這對于納稅人，對于國家來說，是很不劃算的，也不會有私人資本心甘情愿地來做出明智的選擇?！?/p>

基建項目的風(fēng)險千差萬別，其中不少因項目而異，但是有一個層次的風(fēng)險是跟市場有關(guān)的風(fēng)險或者說市場風(fēng)險，這里既包括這些國家的體制和機制。

在Julian Vella看來，市場風(fēng)險和一個國家的立法、法律環(huán)境有關(guān)，也跟這個國家當(dāng)?shù)氐你y行業(yè)的發(fā)達程度有關(guān)，而且匯率也是一個不容忽視的風(fēng)險，除此之外，還要考慮到這個國家公共部門的能力。對于基建項目承包商來說，不僅是自身建設(shè)和建造的能力，還有承包商能否找到好的業(yè)主，而且要跟這個業(yè)主一輩子打交道。這些風(fēng)險也必須是經(jīng)過謹(jǐn)慎評估，作為項目整體風(fēng)險評估的重要組成部分。

當(dāng)一家國際承包商要參與一個項目的建設(shè)，可以有不同的模式，比如說設(shè)計建設(shè)運營投資等等，但不管哪一個模式，要把這個項目建設(shè)起來，而且還要比較長的時間去運維，這都意味著風(fēng)險比較高，承包商必須要符合政府合同的標(biāo)準(zhǔn)。能否達到合同上面的標(biāo)準(zhǔn)，就決定了政府會不會把錢給你。

國家開發(fā)銀行國際合作業(yè)務(wù)局美洲非洲業(yè)務(wù)部資深專家田云海認為，融資風(fēng)險是由銀行、政府、實施的企業(yè)、保險公司等各方主體共同需要思考和面對的，而且需要是共同承擔(dān)的一個問題?！爸挥写蠹夜餐瑓⑴c，共同承擔(dān)，那么這個風(fēng)險才能夠有效的去防范，或者說出了風(fēng)險以后能夠很好地化解?！?田云海說。

如果政府財政實力比較好的，治理能力比較強的，可以完全相信政府的直接給政府授信，這就和其他的多邊金融機構(gòu)的做法類似。如果銀行對政府的治理能力以及財政實力信任度稍差一些，就會引入保險公司，甚至?xí)岩恍┥祥T的大宗商品的銷售收入作為補充的質(zhì)押，例如，如果是產(chǎn)油國的話，銀行就會要跟這個國家和中國的石油貿(mào)易收益掛鉤，把它作為一個補充還款來源以及對政府的增信。

如果當(dāng)?shù)卣畬ν顿Y者不能有效的給予最低的收益保證的話，融資銀行就要和投資者形成風(fēng)險分擔(dān)，主要依據(jù)雙方對未來市場的判斷?！氨热缯f前幾年我們在拉美做了一個高速公路BOT項目，是由一家中國公司投資的。我們雙方都測算它的車流量，覺得未來20年還本付息沒有問題，但仍然擔(dān)心在收費的初期可能達不到要求。因此，國開行方面就希望投資者能夠在初期或者某一個時段達不到車流量的要求的時候，提供一定的風(fēng)險準(zhǔn)備金，這種方式我們和投資者達成共識了?！?田云海補充介紹稱。

還有一種模式，不僅投資者要在這里承擔(dān)一定的風(fēng)險，國開行要求EPC的承擔(dān)者也必須要在施工當(dāng)中和投資者一起來對這個建設(shè)項目完工風(fēng)險有一定的保障，甚至對未來的質(zhì)量和還款也要有一定的保障，不能建完就走了。

投資者和EPC承包商也可以有完全意義的項目融資，投資者既不提供擔(dān)保，也不給銀行風(fēng)險準(zhǔn)備金，完全靠這個項目自身還款，就必須要把項目做得非常完善。據(jù)田云海介紹，以一個該行接觸的電廠項目為例，投資者要和政府簽訂有法定保障的特許經(jīng)營協(xié)議，對于燃料要簽訂可靠的燃料保障協(xié)議，對下游電量的銷售、上網(wǎng)也要有最低的電價的保證和電量的保證，在此基礎(chǔ)上融資方也會考慮完全意義上的項目融資。

雁陣出海：“相信世界比中國大”

Julian Vella稱，基建設(shè)施的資產(chǎn)將帶動很多其他的需求，例如服務(wù)、工程設(shè)備、商品進口，這是外企將面臨的商機，也是跨國公司積極參與中國發(fā)起的“一帶一路”倡議的動力所在。

承包商如同一列雁陣中的頭雁，決定了與其有合作關(guān)系的眾多上游設(shè)備與材料行業(yè)的海外發(fā)展方向。

中國重汽（香港）副總裁劉培民表示，中國工程承包商們自帶設(shè)備出海，有力地支持了國內(nèi)工程機械行業(yè)的出口，下一步需要加大海外市場的開發(fā)和渠道建設(shè)，特別需要國內(nèi)金融機構(gòu)在發(fā)展中國家的海外協(xié)同支持。

據(jù)林景臻提供的數(shù)據(jù)顯示，2017年私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施933億美元，是歷史第二低水平，僅高于2016年。

“這顯示出，營造穩(wěn)定、友善、寬松的環(huán)境，是政府的責(zé)任和義務(wù)?！?林景臻說，建議中國監(jiān)管部門簡化商業(yè)銀行在海外設(shè)立分支機構(gòu)的審批手續(xù)，推動商業(yè)銀行在“一帶一路”國家開展業(yè)務(wù)。

作為中國最大的重卡出口商銷售負責(zé)人，劉培民也感受到了中國國內(nèi)外基建需求再平衡帶來的影響。

在這兩年與供給側(cè)改革相互交織的環(huán)保風(fēng)暴是眾多行業(yè)的整合催化劑，商用車和工程機械也不例外。在國內(nèi)排放標(biāo)準(zhǔn)升級至國V之后，相對落后的國III產(chǎn)能針對海外市場生產(chǎn)，劉培民稱，中國重汽目前也在探索將部分產(chǎn)能向海外轉(zhuǎn)移。但他也指出，部分東南亞國家也開始升級排放標(biāo)準(zhǔn)，國外市場如果能順利開始升級整合，這對于業(yè)內(nèi)龍頭企業(yè)來說是有利的。

“國內(nèi)基建也有很大空間，并且2016年國務(wù)院啟動的一批農(nóng)村公路建設(shè)以及骨干通道工程帶動的需求仍會釋放至2019年。目前政府整頓PPP，未來國內(nèi)需求多少會受到影響，但好在公司已經(jīng)不完全是依賴內(nèi)需，更注重開發(fā)海外市場?！眲⑴嗝裾f，“對于海內(nèi)外銷售目標(biāo)的展望，長期看要跟隨海外基建市場的發(fā)展來預(yù)測，但在我們公司內(nèi)部有一句話，叫做要相信世界比中國大?！?/p>