繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展：脈絡、問題及策略

賈 旻，曹思文，邢 樂

(山西大學 繼續(xù)教育學院，山西 太原 030000)

繼續(xù)教育與職業(yè)教育是構建靈活開放的終身教育體系，服務全民終身學習的重要組成部分。進入新時代以來，如何實現(xiàn)教育資源整合以滿足人民群眾對“公平而有質(zhì)量的教育”需求，成為教育領域必須思考的主題。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展是繼續(xù)教育與職業(yè)教育資源整合的實踐探索，是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略布局、推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要舉措。筆者通過對繼續(xù)教育與職業(yè)教育發(fā)展的歷史性回顧，探究二者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的脈絡、問題及策略，希冀為實現(xiàn)繼續(xù)教育與職業(yè)教育領域的資源整合提供借鑒與思考。

一、繼續(xù)教育與職業(yè)教育發(fā)展之戰(zhàn)略設計：從獨立發(fā)展到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

新中國成立以來，繼續(xù)教育與職業(yè)教育國家戰(zhàn)略設計經(jīng)歷了從“獨立發(fā)展”到“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展”的轉(zhuǎn)向。依據(jù)關鍵節(jié)點，將改革開放以來我國繼續(xù)教育與職業(yè)教育發(fā)展演進具體劃分為獨立發(fā)展、探索性發(fā)展以及規(guī)范化發(fā)展三個階段。

(一)獨立發(fā)展階段(1978-1995年)

1978年至90年代中期，繼續(xù)教育與職業(yè)教育作為緊密聯(lián)系社會政治經(jīng)濟發(fā)展的教育類型，培養(yǎng)了大批勞動者。雖然均以服務國家建設、提高勞動者素質(zhì)為導向，但是在教育發(fā)展戰(zhàn)略以及政策文本中尚未提及“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”，繼續(xù)教育與職業(yè)教育在各自領域內(nèi)獨立進行發(fā)展規(guī)劃與實踐探索。

在繼續(xù)教育領域，這一時期國家政策文件以及實踐活動主要使用“成人教育”而非“繼續(xù)教育”概念，成人教育的主要內(nèi)容包括干部的文化教育、在職工人識字掃盲教育以及在職技術人員的培訓工作等?！蛾P于改革和發(fā)展成人教育的決定》作為里程碑式文件，明確了發(fā)展成人教育的總方針，確定“崗位培訓、成人基礎教育、成人文化和專業(yè)教育、繼續(xù)教育、社會文化和生活教育”為成人教育的主要任務。其中，崗位培訓是重點。青壯年職工的文化、技術補課，即“雙補任務”完成后，成教工作重點向崗位培訓轉(zhuǎn)移。為滿足國家建設之需，北京、上海、太原等城市紛紛設立函授站、函授班?？偟膩碚f，這一時期的成人教育主要集中在成人學歷提升方面，培養(yǎng)方向因 “學歷主義” 而迷失，[1]忽視了滿足成人多元需求和多樣層次的本質(zhì)。

在職業(yè)教育領域，這一時期的發(fā)展重點圍繞中等職業(yè)學校以及中等職業(yè)教育結構調(diào)整展開?！蛾P于整頓和發(fā)展中等技術教育的指示》指出，中等技術學校的任務是培養(yǎng)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、運輸?shù)确矫娴闹屑壓统跫壖夹g人才,授課內(nèi)容包括技術訓練以及政治教育和基本的文化與科學知識教育。《關于中等職業(yè)教育結構改革的報告》作為關鍵性文件，要求大力發(fā)展中等職業(yè)教育，改革高中階段的教育，實行普通教育和職業(yè)教育，全日制學校與半工半讀學校、業(yè)余學校并舉的方針。

(二)探索性發(fā)展階段(1995-2014年)

20世紀90年代中期以來，黨和國家非常重視教育事業(yè)，一系列法律法規(guī)的頒布標志著我國教育發(fā)展邁向制度化。統(tǒng)籌規(guī)劃成人教育與職業(yè)技術教育，大力開展職前及職后技術培訓成為該時期政策文本的基本內(nèi)容。

20世紀末，系列法律法規(guī)的出臺標志著繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的開始。這一時期的相關政策文件提出繼續(xù)教育和職業(yè)教育的融合發(fā)展，主要特征如下。第一，將繼續(xù)培訓納入職業(yè)教育，職業(yè)培訓視為職業(yè)教育體系不可分割的組成部分?！蛾P于大力發(fā)展職業(yè)技術教育的決定》中指出要加強崗前培訓以及在職人員的技能培訓，并廣泛開展短期職業(yè)技術培訓；《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確指出，積極發(fā)展多樣化的高中后職業(yè)教育和培訓，以掃盲和崗位培訓及繼續(xù)教育為重點的職業(yè)培訓；《職業(yè)教育法》規(guī)定，建立、健全職業(yè)學校教育與職業(yè)培訓并舉，并與其他教育相互溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展的職業(yè)教育體系；《全國教育事業(yè)“九五”計劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》中指出，辦好各級學歷教育的同時，要積極發(fā)展各級各類非學歷教育。第二，在構建終身教育體系的時代主題下推進各級各類學校協(xié)調(diào)發(fā)展?！督逃ā诽岢?，國家適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的需要，推動各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，建立和完善終身教育體系。2002年，中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會提出，加強職業(yè)教育和培訓，發(fā)展繼續(xù)教育，構建終身教育體系?！?002-2007年教育振興行動計劃》提出，大力發(fā)展多樣化的成人教育和繼續(xù)教育。鼓勵人們通過多種形式和渠道參與終身學習，加強學校教育和繼續(xù)教育相互結合，完善廣覆蓋、多層次的教育培訓網(wǎng)絡，逐步確立以學習者個人為主體、用人單位支持、政府予以必要資助的繼續(xù)教育保障機制，建立對各種非全日制教育培訓學分的認證及累積制度。到2020年，形成體系完整、布局合理、發(fā)展均衡的現(xiàn)代國民教育體系和終身教育體系。這一階段，國家發(fā)展戰(zhàn)略為統(tǒng)籌規(guī)劃職業(yè)技術教育和成人教育，以及成人學歷教育向職業(yè)性方向發(fā)展，加強各類成人學校與職業(yè)學校的合作；大力發(fā)展職業(yè)培訓和繼續(xù)教育，以及各種類型的職前、職后培訓和繼續(xù)教育，基本形成學歷教育和非學歷教育并重，不同層次教育相銜接，體現(xiàn)終身教育特點的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。此外，1998年國家教育機構改革中，成人教育司與職業(yè)教育司合并為職業(yè)教育與成人教育司(以下簡稱職成司)，這意味著國家為繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展提供了管理上的可能性與便利性。職成司作為垂直管理機構，能夠?qū)崿F(xiàn)機構內(nèi)部的有效協(xié)調(diào)，有助于資源的優(yōu)化配置和管理的務實高效。

進入21世紀以來，在終身教育體系構建背景下，繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展步入實踐探索階段，主要特征如下。第一，應個人終身發(fā)展需求，開始探索繼續(xù)教育與職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。2002年黨的第十六次代表大會上明確指出，加強職業(yè)教育培訓，發(fā)展繼續(xù)教育，構建終身學習體系?！?002-2007年教育振興行動計劃》鼓勵人們通過多種形式和渠道參與終身學習，加強學校教育和繼續(xù)教育相互結合。到2020年，形成體系完整、布局合理、發(fā)展均衡的現(xiàn)代國民教育體系和終身教育體系。第二，繼續(xù)教育與職業(yè)教育溝通銜接，構建完善的終身教育體系?！蛾P于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》明確指出，要加強中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育,職業(yè)教育與普通教育、成人教育的銜接與溝通，建立人才成長“立交橋”；《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》指出，構建體系完備的終身教育，包括學歷教育和非學歷教育協(xié)調(diào)發(fā)展，職業(yè)教育和普通教育相互溝通，職前教育和職后教育有效銜接。第三，以改革人才培養(yǎng)模式為重要抓手，深化繼續(xù)教育與職業(yè)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。《關于進一步深化中等職業(yè)教育教學改革的若干意見》(2008年)指出大力推行工學結合、校企合作、頂崗實習，處理好學生“工”與“學”的關系。這充分體現(xiàn)在終身學習體系下，對于學生的“工”與“學”的嶄新視角的關注。《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》明確指出，要完善在職人員繼續(xù)教育制度，分類制定在職人員定期培訓辦法，倡導干中學，構建網(wǎng)絡化、開放式、自主性終身教育體系，大力發(fā)展現(xiàn)代遠程教育，支持發(fā)展各類專業(yè)化培訓機構。這一階段，在教育內(nèi)容、教育形式和教育對象上，繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展在相應規(guī)范性文件中都被明確提及，職業(yè)培訓作為繼續(xù)教育與職業(yè)教育的交叉內(nèi)容，與就業(yè)市場存在著緊密耦合聯(lián)動，進一步促進了二者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的進程。在構建終身教育體系的背景下，繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展呈現(xiàn)出學歷與非學歷教育并舉，職前與職后培訓并重的實踐探索特征。

(三)規(guī)范化發(fā)展階段(2014年至今)

十八大以來，中國經(jīng)濟進入發(fā)展新時代，不確定性因素增多，以結構優(yōu)化、技術創(chuàng)新為表征的內(nèi)涵式發(fā)展成為提升效率、確保經(jīng)濟穩(wěn)定增長的重要手段。如何化解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的社會主要矛盾，使得教育的人力資本培育功能更為凸顯，實現(xiàn)繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展成為國家重要戰(zhàn)略。

國家明確提出繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，加強規(guī)范化建設，主要特征如下。第一，國家提出各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》確立“統(tǒng)籌普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展”目標任務，堅持學校教育和職業(yè)培訓并舉、全日制與非全日制并重；積極發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，廣泛開展職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓。利用職業(yè)院校資源開展企業(yè)職工教育培訓；建立有利于全體勞動者接受職業(yè)教育的靈活學習制度，服務全民學習、終身學習，推進學習型社會建設?！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃(2014-2020年)》規(guī)定，堅持各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌職業(yè)教育和普通教育、繼續(xù)教育發(fā)展，建立學分積累和轉(zhuǎn)換制度，暢通人才成長通道。第二，確立制度，提出完善繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機制。《關于修改<中華人民共和國教育法>的決定第二次修正》規(guī)定，國家實行職業(yè)教育制度和繼續(xù)教育制度，同時鼓勵各種形式的繼續(xù)教育，促進不同類型學習成果的互認和銜接，從而推動全民終身學習。這一時期，繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展成為“深入貫徹落實黨的十九大精神，構建服務于全民終身學習的教育體系”的重要途徑。在構建學習型社會的背景下，二者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展成為全民終身教育得以實現(xiàn)的重要保障。

縱觀我國繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的演進，充分體現(xiàn)了二者“從分離到統(tǒng)籌”“從滿足生存需求到滿足發(fā)展需求”，從“滿足國家社會發(fā)展需求的被動式發(fā)展”到“滿足關注全民終身教育、個體全面發(fā)展的主動式發(fā)展”轉(zhuǎn)向。

二、繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展之框架設計

若要實現(xiàn)繼續(xù)教育與職業(yè)教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，須找到繼續(xù)教育與職業(yè)教育之間的耦合共生點。從治理體系要素的視角切入，發(fā)現(xiàn)兩者的耦合共生點主要體現(xiàn)在價值體系、結構體系、制度體系以及運行體系這四個方面，終身教育制度的確立與實施將兩者有機銜接起來，如圖1所示。

圖1 繼續(xù)教育與職業(yè)教育耦合共生框架

(一)全民終身職業(yè)技能形成：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的價值引領

第一，繼續(xù)教育與職業(yè)教育擁有共通的價值追求，以人為本的價值體系明確了繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的方向。從關系范疇看，價值是客體滿足主體的某種需要。現(xiàn)代繼續(xù)教育與職業(yè)教育的接受主體是“人”。受經(jīng)濟利益驅(qū)動，繼續(xù)教育主要表現(xiàn)為個體的學歷教育補充與學歷資格更新，職業(yè)教育重點集中于就業(yè)能力提升以及獲取相關職業(yè)資格，但隨著“以人為本”概念的引入，二者培養(yǎng)目的逐漸耦合，從“經(jīng)濟人”到“社會人”再到強調(diào)個性和創(chuàng)造性發(fā)揮的“完整人”，從把人只當作客體片面地追求效率，到把人作為主體關注人的生存發(fā)展，為不同層次的學習者提供接受終身教育、提高綜合素質(zhì)的機會，引導并幫助個體達成更理想、更幸福的生存狀態(tài)的追求。第二，繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展指向服務全民終身職業(yè)技能的形成。服務終身職業(yè)技能的形成促使繼續(xù)教育與職業(yè)教育成為面向所有人的主流教育渠道，通過靈活有效的實施方式，淡化專業(yè)界限，與個人的一生建立起有機聯(lián)系，從而使社會各個層面和各個年齡段的人均有機會接受教育。進入新時代以來，我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。經(jīng)濟結構的轉(zhuǎn)型升級以及人民的精神需要促使繼續(xù)教育由過去專注學歷發(fā)展轉(zhuǎn)向?qū)W歷與非學歷教育并重，尤其是發(fā)展以加強人力資源能力建設為核心的非學歷教育，從而滿足結束正規(guī)學校教育后的所有社會成員知識更新、技能拓展、素質(zhì)提升的廣泛需求，即滿足所有社會成員終身學習的需要。職業(yè)教育的質(zhì)量標準也從單純的就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)樘岣邔W生就業(yè)能力、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、職業(yè)遷移能力、可持續(xù)發(fā)展能力等，以服務于終身職業(yè)技能的形成。

(二)多元利益共同體的生成：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的組織保障

第一，辦學機構的多樣性為繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展提供了組織基礎。我國繼續(xù)教育辦學機構主要包括普通高校和成人高校、遠程教育機構、廣播電視大學、行業(yè) (企業(yè)) 等社會教育機構，職業(yè)教育辦學機構主要包括中等、高等職業(yè)院校以及職業(yè)培訓機構，這些機構承擔的功能具有重疊性，既能提供職業(yè)教育又能提供繼續(xù)教育，使得繼續(xù)教育與職業(yè)教育的邊界更加模糊化。其中，獨立設置的成人高等繼續(xù)教育辦學機構早期有廣播電視大學、管理干部學院、獨立函授學院等。隨著社會發(fā)展，新的辦學機構如社區(qū)學院、企業(yè)大學、開放大學等應運而生或轉(zhuǎn)型升級，業(yè)余繼續(xù)教育形式更加豐富，針對職前、職后和業(yè)余生活的各種繼續(xù)教育機構出現(xiàn)，如老年大學、月嫂培訓機構等，這些教育機構的出現(xiàn)進一步拓展了繼續(xù)教育的功能，既有繼續(xù)教育功能又承擔了職業(yè)培訓功能，多樣化教育機構為繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展提供了組織基礎。第二，繼續(xù)教育與職業(yè)教育以“聯(lián)結式”模式發(fā)揮著技術要素提供者作用，共同構成繼續(xù)教育與職業(yè)教育耦合協(xié)作網(wǎng)絡結構。多樣性的辦學少不了多元主體的參與，政府、學校、企業(yè)、行業(yè)組織等多個主體通過交往機制共同達到各自利益的實現(xiàn)，構成耦合協(xié)作網(wǎng)絡?！秶鴦赵宏P于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出，“積極發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，建立有利于全體勞動者接受職業(yè)教育和培訓的靈活學習制度”。事實上，繼續(xù)教育與職業(yè)教育在辦學實踐中是相互聯(lián)結的。

(三)終身教育制度化：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎

盡管學者對于終身教育“制度化”有不同觀點，若將制度化理解為規(guī)范化、有序化的變遷，那么，加強終身教育制度建設，即實現(xiàn)“制度化”成為實現(xiàn)繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的關鍵。第一，國家政策層面，明確加強繼續(xù)教育與職業(yè)教育發(fā)展，二者是實現(xiàn)終身教育、構建學習型社會的重要組成部分。繼續(xù)教育與職業(yè)教育的政策演變圍繞著人的終身學習能力培養(yǎng)方向修訂。從黨的十六大報告提出“加強職業(yè)教育和培訓，發(fā)展繼續(xù)教育，構建終身教育體系”，到《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“完善職業(yè)技術教育、高等教育、繼續(xù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展機制”，均體現(xiàn)出繼續(xù)教育與職業(yè)教育對于建立終身教育體系的戰(zhàn)略意義，國家將繼續(xù)教育與職業(yè)教育置于終身教育體系框架下實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。第二，通過終身教育立法、完善領導體制和管理制度、改革學校教育制度、探索多元投入機制等，為繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展提供制度基礎。其中，終身教育立法既是政策長期實行的重要保障，也是提升政策效力的根本措施，[2]明確有力的法律將為繼續(xù)教育與職業(yè)教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展指導規(guī)范、確立地位，指明方針原則、管理體制、發(fā)展方式和步驟等。完善的國家綜合立法以及地方立法能夠保證繼續(xù)教育與職業(yè)教育相關制度長期落地，更好地實現(xiàn)有法可依、依法治教，保障統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展效果。

(四)完善的國家資格框架及監(jiān)督保障體系：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的機制保障

第一，實現(xiàn)繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的核心在于資格框架的有效運行。受環(huán)境、經(jīng)濟等因素影響，個體選擇的教育形式具有很大差異性。完善的國家資格框架能夠在學校職業(yè)教育、職業(yè)培訓、學歷與非學歷繼續(xù)教育之間建立起可轉(zhuǎn)換關系，滿足個體在成長過程中繼續(xù)學習的需求，從而促使個人學習實現(xiàn)終身化發(fā)展。國家資格框架的有效運行，需要構建完善且互相銜接的學分互認機制、課程銜接機制、證書互換機制、招生考試機制、彈性學習機制、資源整合機制，才能實現(xiàn)學歷提升以及技能提升通道的互通，[3]從而逐步實現(xiàn)學歷教育和非學歷教育、職前教育和職后教育并舉且相互銜接的局面，打破制約技術技能人才發(fā)展的“天花板”，消除繼續(xù)教育與職業(yè)教育之間的壁壘，提高兩者的完整性、開放性與可持續(xù)發(fā)展性。第二，監(jiān)督保障體系是運行體系的重要一環(huán)，也是繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有效開展的根本保證。一方面，繼續(xù)教育與職業(yè)教育兩者的監(jiān)控與評估需要政府、行業(yè)企業(yè)以及各類院校機構“三位一體”的聯(lián)合監(jiān)控與實施；另一方面，監(jiān)督與評估的結果也激勵著繼續(xù)教育與職業(yè)教育的多元主體主動進行合作，優(yōu)化治理結構，從而對繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展起到助推作用。

三、繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展存在的主要問題

盡管繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有廣泛的現(xiàn)實需求，但是，公眾認知、參與主體、制度保障以及運行機制等方面的諸多現(xiàn)實問題造成了二者的共生困境。

(一)公眾認識滯后，主動參與意識缺乏

服務全民終身技能形成既是繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的邏輯起點，也是終極目標。但是公眾認識滯后，在一定程度上導致繼續(xù)教育與職業(yè)教育發(fā)展觀念上的不耦合。其一，繼續(xù)教育的“文憑為上”觀念深入人心，將文憑等同于能力，用人單位以文憑作為篩選工具，教育機構沒有把“能力本位”“服務終身技能形成”放在首位，繼續(xù)教育質(zhì)量受到影響。其二，社會偏見下的職業(yè)教育仍被認為是“末流教育”。職業(yè)教育主要包括學校職業(yè)教育、社會培訓和企業(yè)內(nèi)訓。學校職業(yè)教育中“重道輕器”的錯誤思想根深蒂固，學生與家長不愿意選擇職業(yè)教育，多數(shù)職業(yè)學校招生困難，且生源大多來自中高考失利考生，質(zhì)量偏低。[4]企業(yè)內(nèi)訓中的普通員工對培訓重視度不高，參與過程敷衍。社會培訓不注重培訓實效，“交錢領證”現(xiàn)象嚴重。上述原因說明公眾的繼續(xù)教育與職業(yè)教育觀念滯后，因而，出于提高綜合職業(yè)能力與終身職業(yè)技能形成的主動參與意識缺乏，二者在認識上尚未達成耦合。

(二)管理部門條塊分割，多類辦學主體各自為營

組織機構不融通，資源缺乏整合、條塊分割，導致繼續(xù)教育與職業(yè)教育在結構上難以耦合。目前，我國繼續(xù)教育與職業(yè)教育有教育部門辦學、企業(yè)辦學、聯(lián)合辦學等多種形式，不同形式學校隸屬的管理部門不同，主管部門各自為政，形成了“誰辦學、誰管理、誰受益”的割裂局面，造成繼續(xù)教育與職業(yè)教育的融通困難，效率不高、靈活性不足等問題。政府采用行政管理方式，經(jīng)費投入雖多，但經(jīng)費使用效率不高，整體觀之，非學歷繼續(xù)教育發(fā)展較為落后。職業(yè)教育中，我國中等專業(yè)學校、職業(yè)高中和高等職業(yè)學校歸教育部門的職業(yè)院校發(fā)展處管理，技工學校和職業(yè)培訓歸人社部門管理，導致中央與地方、各部門各單位各自為政，教育資源缺少整合。繼續(xù)教育與職業(yè)教育部門管理分權不當，政府高度集權導致管理體制較為死板，繼續(xù)教育與職業(yè)教育在實踐中處于權力交叉與條塊分割的低效率狀態(tài)。

(三)法律政策保障性不高，政策制度建設有待提高

現(xiàn)有繼續(xù)教育與職業(yè)教育法律政策效力層次低，難以實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，繼續(xù)教育領域有《關于開展大學后繼續(xù)教育的暫行規(guī)定》《全國專業(yè)技術人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》等相關法律規(guī)定，但這幾項規(guī)定將受眾局限在了專業(yè)技術人員。相關法律政策大多以“意見”“規(guī)劃”“決定”為主，有針對性的關于繼續(xù)教育的單行法律仍處于缺失狀態(tài)，并且有關促進繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及向終身教育發(fā)展的繼續(xù)教育文件也多為“依附”型描述，實際效力低。第二，職業(yè)教育領域存在著專門化滯后，相關政策缺乏權威性的問題?！吨腥A人民共和國職業(yè)教育法》于1996年頒布并實施以來，鮮少進行修訂，法律條文與快速發(fā)展的經(jīng)濟社會相比，滯后且單薄，且法律中與繼續(xù)教育、終身教育關系的規(guī)定處于缺位狀態(tài)。其他有關職業(yè)教育的法律規(guī)定雖然出臺數(shù)量較多、觀念較新，諸如《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃(2014-2020)》等文件中都對繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展有所提及，但條文過于籠統(tǒng)，權責關系劃分不清，缺少責任條款。以上種種問題導致繼續(xù)教育和職業(yè)教育法律政策在執(zhí)行層面難以形成網(wǎng)絡化、結構化的執(zhí)行體系，使得繼續(xù)教育與職業(yè)教育在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展過程中存在著聯(lián)結失衡、資源浪費、統(tǒng)籌困難等一系列問題。

(四)轉(zhuǎn)換機制不暢通，資格認證缺乏權威性

職業(yè)資格證書、教育學歷證書以及工作經(jīng)驗的分離是我國資格認證轉(zhuǎn)換機制不暢通的具體表現(xiàn)。目前，資格認證雖然受到國家重視，但在實施層面仍沒有實質(zhì)性突破，具體問題在于，其一，勞動市場的用人信息與職業(yè)教育和繼續(xù)教育的育人供給脫節(jié)，育人成果不受市場與企業(yè)的認可；其二，各個學校與機構培養(yǎng)目標與層次不同，學分互認困難。我國繼續(xù)教育與職業(yè)教育辦學機構眾多，各自擬定教學計劃開展教學，致使學分、學時等人才培養(yǎng)規(guī)格上銜接較為困難；其三，管理操作困難，我國資格培訓認證部門由人社部門、行業(yè)協(xié)會等認證與管理，多重部門間缺少相互協(xié)作，各自為營導致了證出多門、重復考核認證的情況。

資格認證體系缺乏權威性使市場信息失靈是導致繼續(xù)教育與職業(yè)教育成果轉(zhuǎn)換不暢的重要原因。多重認證方式間接造成認證標準缺乏權威性，各類資格證書難以與職業(yè)院校頒布的學歷文憑以及高等學歷繼續(xù)教育所頒布的文憑相聯(lián)結，從而影響公民參與技能培訓和獲取職業(yè)資格認證的積極性，造成繼續(xù)教育與職業(yè)教育成果互認困難的局面。利益協(xié)調(diào)困難，每個教育機構都會本能性地基于自身利益考慮，決定資源共享程度，從而決定了各個機構對于資格互認的心態(tài)與現(xiàn)實選擇是有所差異的。此外，監(jiān)督保障機制缺失也是導致銜接過程“失信”“失效”的重要原因之一。繼續(xù)教育與職業(yè)教育屬于跨界教育，監(jiān)督保障機制也應體現(xiàn)“跨界性”，但目前我國多元主體參與的質(zhì)量保障體系遠未建立，行業(yè)、企業(yè)以及第三方尚未真正參與進來，在此情況下教育機構內(nèi)部建立起的以自身為主的單一質(zhì)量保障無法滿足市場要求，即使建立質(zhì)量保障機構、質(zhì)量保障體系、人才培養(yǎng)狀態(tài)數(shù)據(jù)平臺等，也存在為評而建、建而不實、建而不用等問題。

四、繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的策略

(一)明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展定位，樹立整體發(fā)展思維

確立繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展在終身教育體系中的重要作用與地位。職業(yè)教育不是“落后生”的選擇，繼續(xù)教育也不是“混文憑”的捷徑，而是終身教育體系的重要組成部分，發(fā)揮著促進社會公平、培養(yǎng)“全面發(fā)展的人”的重要功能。從職業(yè)教育的角度看，增強職業(yè)教育的開放性，應發(fā)展本科以及更高層次的職業(yè)教育，暢通學生上升通道；重視技能教育的同時，關注學生的個性發(fā)展，避免“唯技能教育”；職業(yè)教育機構向終身教育機構靠攏，兼顧學歷教育與非學歷教育。從繼續(xù)教育的角度來看，應緊跟職業(yè)變化，積極承擔職前、職后員工的技能提升任務；發(fā)揮靈活性優(yōu)勢，迅速適應新出現(xiàn)的學習需求。樹立整體發(fā)展思維與規(guī)劃，在服務終身職業(yè)技能形成目標指引下，構建政府、學校、行業(yè)、企業(yè)等多元利益共同體，建立繼續(xù)教育與職業(yè)教育政治、經(jīng)濟、文化等資源共享網(wǎng)絡，化解因目標利益差異和價值觀念不同而導致的融合發(fā)展中的“碎片化”現(xiàn)象，[5]打通實施機構之間的分隔。

(二)推進層次結構適應性調(diào)整，加強多元利益共同體建設

“教育正在越出歷史悠久的傳統(tǒng)教育所規(guī)定的界限，未來的教育必須成為一個協(xié)調(diào)的整體，在這個整體內(nèi)，社會各部分都從結構上統(tǒng)一起來”。[6]第一，推進繼續(xù)教育與職業(yè)教育層次結構適應性調(diào)整。從某種意義上說，適應性不夠或者適應性差是繼續(xù)教育、職業(yè)教育社會認可度不高、社會吸引力不強、行業(yè)企業(yè)支持力度小的重要原因。因此，推進二者層次結構適應性調(diào)整，以提質(zhì)培優(yōu)、增值賦能為主線，構建中等、高等、本科乃至研究生層次的職業(yè)教育，大力發(fā)展面向不同人群以及不同層次的繼續(xù)教育，堅持學歷與非學歷教育并重，重要的是要打通繼續(xù)教育與職業(yè)教育不同培養(yǎng)主體的壁壘，實現(xiàn)繼續(xù)教育與職業(yè)教育的統(tǒng)籌發(fā)展。第二，加強政府、學校、行業(yè)、企業(yè)等多元利益共同體建設，實行職責分擔。政府作為管理者、引導者、服務者，提供繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的政策、制度、財政支持以及質(zhì)量監(jiān)管。學校等教育機構在繼續(xù)教育與職業(yè)教育供給上實現(xiàn)教育資源特別是優(yōu)質(zhì)教育資源共享，建立靈活開放的繼續(xù)教育與職業(yè)教育網(wǎng)絡；通過標準建設、專業(yè)建設、課程建設、師資建設等基礎能力建設，為繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎；行業(yè)企業(yè)深度參與繼續(xù)教育與職業(yè)教育，通過第三方評價機構，在促進優(yōu)質(zhì)化發(fā)展的同時統(tǒng)一考核標準，為二者成果轉(zhuǎn)換提供便利；克服各主體之間的利益沖突，確立共同的價值追求，以“人”的需求為本，關注高質(zhì)量培訓本身才能更好的促使其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)細化深化制度建設，統(tǒng)籌管理體制和保障機制建設

第一，法律是正式制度的代表，[7]法律的強制性以及權威性有利于繼續(xù)教育與職業(yè)教育地位的提升以及規(guī)范化、系統(tǒng)化發(fā)展，應加快完善有利于二者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的制度建設。及時修訂《職業(yè)教育法》，并完善終身教育法等配套制度。終身教育、繼續(xù)教育以及職業(yè)教育之間的法治建設不應是孤立的、碎片化的，而是相互銜接、互嵌的，在后續(xù)法制建設中應體現(xiàn)這一點。對繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重難點出臺有針對性的法律法規(guī)，注重立法的可操作性。此外，政策制度的公平性與完整性也是需要考慮的依據(jù)之一，避免過度追求規(guī)模效益、技能提升，而忽視人的道德價值培養(yǎng)。第二，統(tǒng)籌繼續(xù)教育與職業(yè)教育的管理體制和保障機制建設，健全問責追責制度。繼續(xù)教育與職業(yè)教育涉及領域眾多，需要加強政府的宏觀調(diào)控力度，堅持經(jīng)濟效益與社會公平兼顧，就業(yè)導向與以人為本兼顧，統(tǒng)籌國家與地區(qū)、政府與社會相結合。建立跨部門協(xié)調(diào)機制，保障繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的有序性與前瞻性。健全問責追責制度，不僅要分權還應共責，明確各主體的權責關系，堅持問責機制的長期化與常態(tài)化，對未完成任務以及違規(guī)操作的主體進行合理處罰，避免市場亂象的發(fā)生。[8]

(四)搭建統(tǒng)籌發(fā)展“立交橋”，豐富資格認證參與主體與認定方式

第一，多角度暢通繼續(xù)教育與職業(yè)教育統(tǒng)籌發(fā)展“立交橋”。從入口來看，應從終身學習視角出發(fā)，探索適合多種人群以及社會發(fā)展需要的入學機制；從培養(yǎng)過程來看，應豐富學習方式，整合利用繼續(xù)教育和職業(yè)教育的優(yōu)勢，有機利用翻轉(zhuǎn)課堂、虛擬社區(qū)、VR技術突破傳統(tǒng)課堂空間與時間的局限性，為學生搭建個性化、多元化的學習共享平臺。從出口來看，首先應加強考核評價機制統(tǒng)籌建設，考核標準在繼續(xù)教育與職業(yè)教育領域之間相互協(xié)調(diào)并與時俱進，考核結果及時與學員學習檔案掛鉤，與用人單位平時工作考核情況掛鉤。第二，從“質(zhì)”出發(fā)，豐富資格認證參與主體與認定方式。“只有同質(zhì)的事物才能進行比較和轉(zhuǎn)換”，找到共同的“質(zhì)”是資格框架有效運行的基礎。成立全國統(tǒng)一的國家資格認證委員會，作為“共質(zhì)”管理機構，專項負責資格認證、學分認定等事宜，避免統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程中職責不清、各部門推諉的現(xiàn)象發(fā)生。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的“共質(zhì)”中介機構功能，及時反應市場變化需求，為國家資格框架、質(zhì)量保障框架標準設定以及學分轉(zhuǎn)換認定提供參考標準，為學生選擇培訓方式提供指導。根據(jù)學生過往資歷、取得證書成果等，進行正式學習與非正式學習、學歷教育與非學歷教育的對接。發(fā)揮共同培養(yǎng)目標的主動性，通過個人選擇，篩選出具有權威性的教育機構以及培訓方式。建立個人學習信用卡制度，政府發(fā)放虛擬學習幣到學生賬戶，學生依據(jù)自身需要以及實際相關評價，選擇培訓機構與方式，通過此方式篩選出大眾最喜愛且更具權威性的培訓機構與方式，并淘汰部分不合格機構，促進“共質(zhì)”標準的實現(xiàn)。