我國旅游業(yè)的稅收效應分析與制度完善

劉曉華

[摘要]近年來，旅游業(yè)占我國GDP的比重不斷升高，因其產(chǎn)業(yè)鏈條長、涉及行業(yè)廣的特點，提供的稅收收入越來越大，產(chǎn)生的稅收效應備受關(guān)注。文章介紹了我國旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，運用比較分析法，總結(jié)發(fā)現(xiàn)我國旅游業(yè)稅制中存在稅收流失、重復征稅、稅收優(yōu)惠等三個方面的問題，從正面效應和負面效應的不同角度，針對性地提出了完善建議。

[關(guān)鍵詞]旅游業(yè)；稅收效應；制度；對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201815052

1我國旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1980年，全球107個國家和地區(qū)聯(lián)合簽署了《馬尼拉旅游宣言》，宣言指出：旅游已經(jīng)成為人類一種基本需求。從旅游業(yè)的業(yè)務內(nèi)容來看，主要由三部分構(gòu)成：旅游業(yè)、交通客運業(yè)和以飯店為代表的住宿業(yè)，它們共同組成旅游業(yè)的三大支柱。從旅游業(yè)的接待對象來看，包括國際旅游和國內(nèi)旅游兩部分，因國家所處的發(fā)展階段不同，側(cè)重點也不盡相同。經(jīng)濟發(fā)達國家通常是從國內(nèi)旅游業(yè)開始發(fā)展，逐步向國際旅業(yè)邁進；發(fā)展中國家為了創(chuàng)造更多外匯，一般先從國際旅游業(yè)開始發(fā)展，隨著經(jīng)濟實力的提升，不斷加強國內(nèi)旅游業(yè)開發(fā)。我國旅游業(yè)雖然起步較晚，但發(fā)展極為迅速，國內(nèi)旅游和國際旅游發(fā)展相對平衡。2005年全國旅游總收入為7680億元；2009年國內(nèi)接待旅游總?cè)藬?shù)超過20億人次，國內(nèi)旅游收入9500億元，外匯收入380億美元；到2011年，國內(nèi)旅游人數(shù)已經(jīng)達到264億人次，國內(nèi)旅游收入達到22500億元，入境旅游人數(shù)135億人次，實現(xiàn)旅游外匯收入485億美元，我國成為全球最大的國內(nèi)旅游市場和第三大入境旅游接待國，超過146個國家地區(qū)成為中國公民處境旅游目的地。按照每年近10%的增長速度，2020年我國旅游總收入將超過36000億元，在世界旅游市場中將占據(jù)領(lǐng)先地位。本文以此為研究切入點，著重探討我國旅游業(yè)的稅收效應及稅收制度的完善。

2我國旅游業(yè)的稅收效應現(xiàn)狀及存在的問題

目前，我國沒有獨立、統(tǒng)一的旅游稅。針對旅游業(yè)所征收的稅收，主要分布在產(chǎn)業(yè)所涵蓋的各個行業(yè)中，涉及營業(yè)稅、消費稅、房產(chǎn)稅、車船稅、城市維護建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅等絕大多數(shù)現(xiàn)行稅制中的稅種。世界其他國家和地區(qū)征收旅游稅的方式也不盡相同。政府對某種經(jīng)濟行為進行征稅既是為了獲取財政收入，也是為了對該行為施加影響，但至于具體影響效果如何難以事前確定，可能符合預期，也可能背道而馳。因此，也就有了稅收的正面效應和負面效應；稅收的收入效應和替代效應；稅收的中性效應與非中性效應、激勵效應與阻礙效應，以及進一步細分為儲蓄效應、投資效應、產(chǎn)出效應、社會效應、心理效應等。

我國旅游業(yè)正處在發(fā)展的黃金時期，但稅制仍有一定調(diào)整空間，因稅制不科學導致的稅收流失等問題仍然存在，主要有以下方面：

21稅收流失的問題

以旅行社為例，稅務機關(guān)難以有效掌握其真實財務報表，對其應稅額確定較難，部分旅行社通過多種途徑和方式達到偷稅、逃稅的目的，如多列支成本，少列支收益等，致使國家稅收流失。此外，對于發(fā)票的管理不夠嚴格，漏開、虛開、代開發(fā)票等現(xiàn)象屢禁不止，不少小旅行社就有不給游客開具發(fā)票的習慣，稅務部門難以監(jiān)控，導致稅收流失。

22重復征稅的問題

重復征稅問題主要是我國流轉(zhuǎn)稅和所得稅的重復征收。如以貨物為條件提供勞務，在對勞務征收營業(yè)稅的同時，沒有對貨物所含有的增值稅予以扣除，導致營業(yè)稅對增值稅的重復征收；以勞務為條件提供勞務的，形成營業(yè)稅自身的重復征收。重復征稅問題也是我國稅制不斷改革的階段性產(chǎn)物，目前，國家不斷推進的“營改增”工作，在平衡中央與地方的財力的同時，也能夠更好地消除重復征稅問題。

23稅收優(yōu)惠的問題

相對而言，我國對旅游業(yè)的優(yōu)惠政策比較單一，而且稅收優(yōu)惠措施較少。對于偏遠地區(qū)、落后地區(qū)，自然風光雖然較好，但苦于缺乏足夠的財力投入，難以進行旅游開發(fā)。若是能夠?qū)ζ溥M行相應的稅收優(yōu)惠政策，或者在稅收留存方面給予更大的傾斜，則有利于這些地區(qū)搭上旅游發(fā)展的快速列車，提升當?shù)亟?jīng)濟水平。

3完善我國旅游業(yè)稅收制度的建議

旅游業(yè)稅收存在正面效應和負面效應。所謂正面效應是指征稅導致的經(jīng)濟反應與征稅前的目的保持一致；負面效應則是征稅產(chǎn)生的實際效果與征稅前的目的相違背。針對我國旅游業(yè)稅收制度的現(xiàn)狀及其存在的問題，建議從進一步發(fā)揮稅收的正面效應，減弱稅收的負面效應，兩個方面同步著手進行改進。

31進一步強化旅游業(yè)稅收的正面效應

（1）確保公共物品的有效供給。公共物品具有三個方面的重要性質(zhì)：一是不可分性，公共物品不可能像面包一樣可以分成多份，供多人享用，必須是一個統(tǒng)一的整體；二是非排他性，即大家都可以同時享受。對旅游業(yè)征收稅收，可以有效確保政府對公共物品的提供，減輕景區(qū)維護景點運行的壓力。游客到某一個地區(qū)游覽，是對該地區(qū)的公共物品進行搭便車的行為，必然導致公共物品的損耗。通過征稅可以組織資金對公共物品進行維護，保證更多的游客能夠繼續(xù)到該地區(qū)進行游覽而不受影響。

（2）維護效益可觀的財政收入。征稅是政府獲取財政收入的重要途徑。我國針對旅游業(yè)的稅收遍布旅游業(yè)涵蓋的各個行業(yè)，涉及多個稅種。在我國旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的同時能夠為財政帶來可觀的財政收入。對于入境游客征收的稅收，能夠為國家?guī)泶罅康耐鈪R收益。國家財政收入的增長，政府可以通過轉(zhuǎn)移支付等手段，改善落后地區(qū)民眾的生活條件，加大旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，提升整體福利水平。

（3）鞏固稅負輸出的特殊效果。稅負輸出主要是針對景區(qū)當?shù)囟?。為了開發(fā)、維護景區(qū)，當?shù)乇仨毻度氪罅康馁Y金，完善各類自然、人文景點的基礎(chǔ)設(shè)施。但通過對游客的征稅，可以增加當?shù)氐呢斦杖耄瑥哪撤N程度上說，就是把本應由當?shù)孛癖姵袚馁M用轉(zhuǎn)嫁給了游客。簡單點說，我們對景區(qū)酒店的住宿服務征稅，但納稅的最終落腳點就在于住宿的游客，而游客多半屬于外地人。

（4）促進生態(tài)環(huán)境的持久發(fā)展。國內(nèi)許多自然景點常常因為接待游客過多，而造成難以恢復性的損壞，對景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展極為不利，尤其是以自然景觀為主的景區(qū)。通過對經(jīng)營景區(qū)的企業(yè)征稅，會使企業(yè)以提高門票價格轉(zhuǎn)嫁部分稅負給游客。門票價格提高的直接效果是減少游客數(shù)量，減輕景區(qū)的承載壓力，有利于生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

在不斷強化旅游業(yè)稅收正面效應的時候，需要注意以下問題：一是針對部分旅游景區(qū)屬于自然景觀，要防止因為增加稅收而進行過度開發(fā)。從我國的世界自然文化遺產(chǎn)申請情況來看，許多景區(qū)為了能夠爭取申請成功，以提升景區(qū)檔次，增加稅收收入為目的，地方政府不遺余力，大舉進行景區(qū)開發(fā)。對于部分人跡罕至的區(qū)域，修建了棧道、路橋，有的還破壞了景區(qū)原有的風貌。這樣的行為即便能夠獲取一時的正面稅收效應，但從長遠來看，不利于景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，不利于地區(qū)旅游業(yè)的長久發(fā)展。二是需要稅收收入與支出的相互協(xié)調(diào)，不能一味地從中汲取而不及時供血。部分地區(qū)一任政府管一任的事情，寅吃卯糧的現(xiàn)象時有發(fā)生，在旅游類公共物品的供給上存在不足。這也是有的景區(qū)某些年份發(fā)展得很好，后繼發(fā)展乏力的原因。那么，在旅游業(yè)稅收執(zhí)行之前，就應該確定稅收的投入比例，防止相應稅收收入投入過少、過低，阻礙景區(qū)的未來發(fā)展。

32不斷弱化旅游業(yè)稅收的負面效應

（1）防止稅收遵從成本的增加。任何形式的稅收都會導致遵從成本的增加。直接納稅的單位或個人在納稅時，遵從成本包括填寫納稅申請表花費的時間，咨詢稅務機關(guān)花費的時間，聘請稅務代理人花費的費用，保存計稅資料和票據(jù)花費的成本，甚至包括對稅收規(guī)則的不了解和被處罰的擔心等心理成本。遵從成本的具體數(shù)額難以量化計量，使得整個社會福利的降低?？梢詮募{稅便捷性、稅收技術(shù)等方面著手改進。

（2）避免應稅經(jīng)濟行為的扭曲。政府征收稅收的對象不對、征收額度不適當?shù)?，都會造成應稅?jīng)濟行為扭曲。如對旅行社的經(jīng)營行為征稅，可能導致經(jīng)營利潤薄、市場份額低的旅行社退出經(jīng)營，減少行業(yè)供給，降低了行業(yè)的競爭度。再比如對旅游景點征收統(tǒng)一稅率的營業(yè)稅，將提高景區(qū)門票價格，減少游客數(shù)量，可能導致后期開發(fā)的景區(qū)難以維持正常經(jīng)營的盈虧平衡，不利于當?shù)鼐皡^(qū)的可持續(xù)發(fā)展。這是稅收制度完善中需要找到的利益平衡點，在合理的節(jié)點收取合適的費用，維護旅游業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

（3）降低財政收入減少的可能。這是一系列連鎖反應可能造成的損失。政府對旅游業(yè)征稅，若是想最大化財政收入，則會提高稅收征收稅率，這將導致企業(yè)的經(jīng)營成本上升，游客旅游的支出增加。導致企業(yè)縮減經(jīng)營規(guī)模，游客減少出行，并形成惡性循環(huán)。游客出行持續(xù)減少的同時，企業(yè)的收入持續(xù)減少，整個行業(yè)發(fā)生萎縮，最終導致政府的稅收減少，財政收入降低。政府應該在這些方面做足調(diào)研，合理制定稅收政策，防止出現(xiàn)類似情況。

（4）規(guī)避引起他國報復性征稅。國與國之間，對旅游業(yè)征收的稅目、稅率相對獨立，并不完全相同，甚至有較大差異，因此容易被對方誤以為稅收歧視或稅收不公平，進而進行稅收報復，從而降低兩國游客的福利水平。針對負面效應，以及現(xiàn)實中存在的具體問題，還可以從以下方面予以改進。

第一，盡量形成獨立、統(tǒng)一的旅游稅。這將有效規(guī)范旅游業(yè)的稅收征收問題，降低征稅造成的經(jīng)濟行為扭曲，避免重復征稅的問題。

第二，加大稅收征收的監(jiān)管力度。對于企業(yè)的偷稅、漏稅行為應該嚴厲處罰，在行業(yè)內(nèi)形成威懾性效果；對于企業(yè)的所謂變通性手段，應予以及時糾正。

第三，完善旅游業(yè)稅收優(yōu)惠政策。盡管旅游業(yè)得到了快速發(fā)展，但涉及的行業(yè)發(fā)展水平良莠不齊，地區(qū)間發(fā)展仍存在較大差異，有針對性地完善優(yōu)惠措施，能夠更好地扶持行業(yè)和地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。第四，稅收征收應該逆經(jīng)濟周期。為了避免稅收征收導致經(jīng)濟快速下滑，應該在經(jīng)濟形勢好的時候嚴格征稅，防止經(jīng)濟過熱；經(jīng)濟形勢差的時候，多給予優(yōu)惠，促進經(jīng)濟復蘇。

4結(jié)論

旅游業(yè)稅收的稅收效應與制度完善，與宏觀經(jīng)濟走向，國家稅制密切相關(guān)。所以，要想充分發(fā)揮稅收的正面效應，降低負面效應，促進稅制的統(tǒng)一非常必要。這需要從國家層面解決相關(guān)問題，協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，同時協(xié)調(diào)地區(qū)之間，地區(qū)與中央之間的事權(quán)與財權(quán)，是一個系統(tǒng)的改革過程。

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