國有企業(yè)內(nèi)部控制問題研究

趙建軍

【摘 要】內(nèi)部控制是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要手段，是一種由企業(yè)全體成員共同策劃、制定和實(shí)施的內(nèi)部組織行為規(guī)則。通過實(shí)施內(nèi)部控制可以幫助企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的規(guī)范化、合法化。內(nèi)部控制往往不會(huì)直接提升企業(yè)的經(jīng)營利潤，但是通過建立和完善企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制可以使財(cái)務(wù)信息在真實(shí)、完整以及可靠性方面得到大大提升，讓組織具備自我監(jiān)督檢測、自我優(yōu)化調(diào)整、實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)能力。建立健全內(nèi)部控制機(jī)制是國有企業(yè)得以持續(xù)發(fā)展和良好運(yùn)行的必要前提，是企業(yè)實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展的基本保證，是提升企業(yè)市場核心競爭力的必然要求。國有企業(yè)的內(nèi)部控制方式是國企改革的重要命題，也直接影響著國企的核心競爭力。國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占有主導(dǎo)地位，如何建立和完善高效、統(tǒng)一的內(nèi)部控制體系是建立現(xiàn)代化企業(yè)管理制度的核心。本文首先分析了國有企業(yè)內(nèi)部控制的整體現(xiàn)狀；其次探討了當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的典型問題及其成因；最后針對性的提出了改善企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境、健全企業(yè)支撐系統(tǒng)、建立健全國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系和相關(guān)制度、建設(shè)完善制度流程、完善監(jiān)督機(jī)制等改善國有企業(yè)內(nèi)部控制的對策措施。

【關(guān)鍵詞】國有企業(yè)；內(nèi)部控制；內(nèi)部監(jiān)督

一、國有企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

近年來，我國在相關(guān)法律法規(guī)的推動(dòng)下，越來越多的國有企業(yè)逐步建立了自己的內(nèi)部控制體系，取得了一定的效果，企業(yè)基礎(chǔ)管理水平由此逐漸提高，但從整體發(fā)展看還處在初級階段，仍有需要提升和完善的空間。有些企業(yè)過于重視外部風(fēng)險(xiǎn)因素的控制，卻對企業(yè)內(nèi)部各個(gè)關(guān)鍵部位的牽制沒有足夠關(guān)注；有些企業(yè)過于注重工作流程的控制，建立了一套又一套管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，卻忽略了整體運(yùn)行效率；有些企業(yè)在推進(jìn)內(nèi)控體系實(shí)施的過程中，單方面推進(jìn)、宣貫和培訓(xùn)，卻并沒有從實(shí)際出發(fā)同步提升有關(guān)人員的綜合素養(yǎng)；有些企業(yè)將內(nèi)控體系片面理解成財(cái)務(wù)管控的工具，忽視了它與企業(yè)文化建設(shè)之間的內(nèi)在聯(lián)系。諸如此類的問題還有很多，可以說國有企業(yè)在建立和推動(dòng)內(nèi)部控制機(jī)制的工作中，還存在著理論認(rèn)識不足，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠的現(xiàn)實(shí)問題。由此導(dǎo)致了一些企業(yè)開展內(nèi)部控制工作后沒有達(dá)到預(yù)期效果，反而阻礙和制約生產(chǎn)經(jīng)營的情況出現(xiàn)。本文旨在探討和研究如何建立健全企業(yè)內(nèi)部控制體系。

二、當(dāng)前國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題及其原因分析

1.內(nèi)部控制環(huán)境不健全

公司治理結(jié)構(gòu)方面，我國國有企業(yè)治理采用“三會(huì)四權(quán)”的制衡機(jī)制，治理結(jié)構(gòu)由股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層組成，它們之間通過相互協(xié)同與制約，形成完整的企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制。但實(shí)際情況往往差強(qiáng)人意，表現(xiàn)為董事會(huì)形同虛設(shè)，監(jiān)事會(huì)不能有效履行監(jiān)督職能，董事長和總經(jīng)理由一人兼任，實(shí)際控制了企業(yè)的核心權(quán)力，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層三者的制衡作用無法充分發(fā)揮，造成前述治理結(jié)構(gòu)流于形式，失去本來意義。

2.國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善

國有企業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善是普遍存在的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在授權(quán)批準(zhǔn)機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)控制均不完善方面。具體來說，企業(yè)內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制不健全，關(guān)鍵崗位的責(zé)任分工不明確，管理越位、錯(cuò)位、缺位常常會(huì)導(dǎo)致運(yùn)營低效，內(nèi)部管理混亂，內(nèi)部控制即使建立也難以正常運(yùn)行。在組織結(jié)構(gòu)控制上，企業(yè)整體的內(nèi)部責(zé)任劃分的不科學(xué)、不明確或相互重疊常常會(huì)對不同部門或崗位之間原本應(yīng)有的制約和不相容產(chǎn)生不利影響，甚至讓內(nèi)部控制體系無法發(fā)揮作用。

3.國有企業(yè)內(nèi)部管理缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性

內(nèi)部控制體系依托與企業(yè)的基本管理架構(gòu)，受企業(yè)規(guī)劃和信息系統(tǒng)的約束，與企業(yè)自身的運(yùn)行效率和發(fā)展模式是緊密關(guān)聯(lián)的。我國國有企業(yè)在經(jīng)過長時(shí)間的發(fā)展演變后，已經(jīng)具備了內(nèi)部信息系統(tǒng)，但整體發(fā)展較為薄弱。一方面，在高速發(fā)展的信息化時(shí)代，由于其自身層次復(fù)雜的特點(diǎn)，導(dǎo)致對企業(yè)發(fā)展和內(nèi)部控制的實(shí)施產(chǎn)生了一定阻力；另一方面，很多國有企業(yè)的信息系統(tǒng)，沒有建立全面預(yù)算管理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)等，管理過程多為人工操作，企業(yè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性無法得到有效控制，因而在此基礎(chǔ)上形成的統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告，也必然在準(zhǔn)確性和可靠性方面有所欠缺，不能支持戰(zhàn)略管理的實(shí)施，也不能及時(shí)、準(zhǔn)確地向公司決策層提供戰(zhàn)略管理所需要的數(shù)據(jù)。受上述問題影響，內(nèi)部控制的推進(jìn)效率往往會(huì)降低。

4.國有企業(yè)內(nèi)部控制制度薄弱

內(nèi)部控制并非簡單的差錯(cuò)防弊機(jī)制，也不是單純的財(cái)務(wù)管理工具，它要對企業(yè)資源進(jìn)行全面、深度的管控和整合。一些企業(yè)認(rèn)識不足，把內(nèi)控體系建設(shè)理解為規(guī)章制度匯總或工作流程細(xì)化，想當(dāng)然把做了制度修訂工作就等同于建立了內(nèi)控機(jī)制，對內(nèi)部控制的認(rèn)識過于簡單和片面。

在日常經(jīng)營管理中，企業(yè)未能將經(jīng)濟(jì)效益和未來發(fā)展方向與強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部控制進(jìn)行有效的銜接，尤其體現(xiàn)在處理內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理、戰(zhàn)略發(fā)展的關(guān)系時(shí)。有的單位雖然制定了內(nèi)控制度，但未能做到有效的實(shí)施，也沒有對制度的執(zhí)行及效果進(jìn)行必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違章不究，內(nèi)部控制制度的作業(yè)沒有充分發(fā)揮出來。因此，我們應(yīng)加強(qiáng)對內(nèi)控制度重要性的認(rèn)識，不能重發(fā)展、輕控制，進(jìn)行理論、實(shí)踐和行為方式的調(diào)整，以達(dá)到企業(yè)內(nèi)部控制的要求。

5.國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不完善、風(fēng)險(xiǎn)管理意識有待進(jìn)一步提高

在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，良好的風(fēng)險(xiǎn)管理能力可以增強(qiáng)企業(yè)的應(yīng)變能力、風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)能力以及快速恢復(fù)能力。健全的風(fēng)險(xiǎn)管控體系可以將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)，以起到防范風(fēng)險(xiǎn)、減弱風(fēng)險(xiǎn)的作用。

然而，在我國的國有企業(yè)的內(nèi)部管理控制中，風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全，缺乏完整的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和相對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)扮演著特殊的角色，承擔(dān)著特殊的使命，在經(jīng)濟(jì)、政治、思想文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。但隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷發(fā)展完善，國有企業(yè)在整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)中所占的比重逐步下降，趨于穩(wěn)定。但不得不承認(rèn)的是，國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中占據(jù)主導(dǎo)地位，是市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，他們憑借著自身優(yōu)越的社會(huì)地位和豐厚的資產(chǎn)資源，總有一些優(yōu)越感，尤其是一些血統(tǒng)優(yōu)良的龍頭企業(yè)。正是這種優(yōu)越感，致使大部分國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)，或者認(rèn)為經(jīng)營失敗概率很小，或者對經(jīng)營失敗過分樂觀。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，市場競爭越來越激烈，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中時(shí)時(shí)面臨著各種風(fēng)險(xiǎn)，這就要求在整個(gè)企業(yè)內(nèi)部控制中貫穿風(fēng)險(xiǎn)管理意識。如果國有企業(yè)固守原有老舊的思維和觀念，不重視風(fēng)險(xiǎn)識別，不建立健全完整的具有防范風(fēng)險(xiǎn)功能的內(nèi)部控制制度，那么必將自身置于十分危險(xiǎn)的處境。

三、加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部控制的對策措施

1.改善企業(yè)內(nèi)部控制環(huán)境

對建立、加強(qiáng)或削弱特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素，統(tǒng)稱為內(nèi)部控制環(huán)境。良好的控制環(huán)境有利于企業(yè)貫徹和執(zhí)行內(nèi)部控制制度，為企業(yè)經(jīng)營和整體戰(zhàn)略兩大核心目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)董事會(huì)在內(nèi)部控制體系中的核心作用，并使企業(yè)的員工充分理解內(nèi)控系統(tǒng)的作用，加強(qiáng)對企業(yè)員工的內(nèi)控培訓(xùn)，科學(xué)、合理地制定和執(zhí)行內(nèi)部控制制度。國企管理者的素質(zhì)和管理理念對于企業(yè)內(nèi)控同樣重要，管理層領(lǐng)導(dǎo)人須具備公正、敬業(yè)的精神，擁有良好職業(yè)道德，并對投資人負(fù)責(zé)，對企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)，管理層領(lǐng)導(dǎo)人須高度重視內(nèi)部控制制度，并在內(nèi)控體系中身體力行、起模范帶頭作用。這些都會(huì)直接影響到企業(yè)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果，進(jìn)而關(guān)系到可否實(shí)現(xiàn)企業(yè)整體的經(jīng)營目標(biāo)。與此同時(shí)，企業(yè)還應(yīng)從單一的信息系統(tǒng)領(lǐng)域應(yīng)用覆蓋轉(zhuǎn)向企業(yè)業(yè)務(wù)深度融合以及系統(tǒng)廣度、深度集成的綜合信息系統(tǒng)建設(shè)方向，通過綜合信息系統(tǒng)建設(shè)使企業(yè)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)集中管理與監(jiān)控，使企業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作進(jìn)一步整合、優(yōu)化，強(qiáng)化企業(yè)的核心競爭力，使管理層和作業(yè)層的縱向信息傳遞和溝通順暢，便于各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的橫向信息交流和整合。

2.健全企業(yè)支撐系統(tǒng)

系統(tǒng)的管理工具體系和管理規(guī)范體系是企業(yè)經(jīng)營正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也稱為企業(yè)的支撐系統(tǒng)，具備健全的管理規(guī)范和管理工具體系是企業(yè)支撐系統(tǒng)強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。支撐體系的建設(shè)具體包括兩個(gè)方面：

（1）管理規(guī)范等硬實(shí)力，包括權(quán)責(zé)分配、供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫、采購目錄、預(yù)算管理、信用管理、內(nèi)部審計(jì)等具體的業(yè)務(wù)體系以及企業(yè)投資管理與估值系統(tǒng)等基礎(chǔ)管理的支撐體系。

（2）人力資源政策，包括企業(yè)文化、企業(yè)管理理念等軟層面的內(nèi)容。

國有企業(yè)要滿足現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)治理的要求，兩個(gè)責(zé)任主體必須以多層次的形式，從整體到細(xì)節(jié)同步向前推進(jìn)。首先，通過國資委等管理部門的指導(dǎo)和推動(dòng)，調(diào)整治理結(jié)構(gòu)。其次，通過企業(yè)管理層的基礎(chǔ)管理作用，①責(zé)權(quán)分配清晰化，以支撐授權(quán)審批；②組織架構(gòu)明確化，以支撐流程運(yùn)行；③核算工作規(guī)范化，以支撐真實(shí)準(zhǔn)確的財(cái)務(wù)信息；④運(yùn)用完善的業(yè)務(wù)計(jì)劃體系和有效的預(yù)算管理體系，以支撐企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)良好運(yùn)行。

3.建立健全國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系和相關(guān)制度建設(shè)

《指引》要求企業(yè)必須逐步完成以下工作：收集風(fēng)險(xiǎn)管理的初步信息、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、制定風(fēng)險(xiǎn)管理策略、提出和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理解決方案、監(jiān)督與改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理。而組織體系架構(gòu)的完善性和相關(guān)制度建設(shè)的完備性決定了國有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的效果。這就需要其具備完善的法人治理結(jié)構(gòu)以強(qiáng)化董事會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)管理部門的建設(shè)。

企業(yè)應(yīng)廣泛且持續(xù)地收集與本企業(yè)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等和風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的內(nèi)部、外部初始信息，企業(yè)針對這些收集到的信息，結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)，在企業(yè)層面全面識別風(fēng)險(xiǎn)事件，對風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行多維度分析，對所有風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評價(jià)。

企業(yè)應(yīng)圍繞風(fēng)險(xiǎn)管理策略目標(biāo)，針對企業(yè)戰(zhàn)略、投融資、市場運(yùn)營、財(cái)務(wù)、內(nèi)部審計(jì)、法律事務(wù)、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理及其重要業(yè)務(wù)流程，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理策略，執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理基本流程制度各項(xiàng)規(guī)章制度、程序和措施。

4.完善制度流程

首先，企業(yè)內(nèi)控的有效實(shí)施必須建立在企業(yè)業(yè)務(wù)流程的清晰描述之上，所以企業(yè)應(yīng)分析每一個(gè)具體的業(yè)務(wù)流程，從這些業(yè)務(wù)流程中找到關(guān)鍵的控制節(jié)點(diǎn)，針對關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)判斷，并做出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)對策，切實(shí)將企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理融入日常經(jīng)營管理活動(dòng)中。

其次，內(nèi)部控制制度是企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)而制定的，包括各種亟待實(shí)施的方針、政策、程序和控制措施等，反映了內(nèi)部控制理論、原則、方法和內(nèi)容。企業(yè)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該五個(gè)原則：合法性、適用性、預(yù)警性、有效性及可操作性，也即是企業(yè)設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制制度應(yīng)與國家相關(guān)法律、法規(guī)相統(tǒng)一，同時(shí)應(yīng)參照本企業(yè)實(shí)際經(jīng)營情況和業(yè)務(wù)管理特點(diǎn)來制定，使內(nèi)部控制制度可以發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)功能，促進(jìn)有效溝通，及時(shí)、準(zhǔn)確、清晰地糾正和指導(dǎo)企業(yè)各部門或員工出現(xiàn)的行為偏差，發(fā)揮內(nèi)部控制制度的預(yù)警作用，保證企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)健的發(fā)展。

5.完善監(jiān)督機(jī)制

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，內(nèi)部監(jiān)督也要發(fā)生一些轉(zhuǎn)變。一是內(nèi)部監(jiān)督的職能應(yīng)由查錯(cuò)防弊型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變。二是內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)由事后檢查轉(zhuǎn)向事前、事中的監(jiān)督。企業(yè)應(yīng)做好預(yù)防性控制，并在采取行動(dòng)執(zhí)行有關(guān)控制目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)的過程中及時(shí)獲得實(shí)際狀況的信息反饋，以便控制者及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，采取措施，預(yù)防糾偏。只有實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防和事中控制，才能充分發(fā)揮內(nèi)控監(jiān)督的作用，才能對公司內(nèi)部控制進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)督與評價(jià)。

監(jiān)督評價(jià)具體應(yīng)當(dāng)做到：第一，監(jiān)督評價(jià)設(shè)計(jì)企業(yè)經(jīng)營的各個(gè)環(huán)節(jié)和方面，不留下控制死角。第二，事權(quán)劃分明確具體，具有很強(qiáng)的操作性，要能真正成為企業(yè)員工的行為規(guī)范，操作方便。第三，監(jiān)督評價(jià)的程序規(guī)范。完善國有企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的監(jiān)督體系，把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)有效地聯(lián)系起來，強(qiáng)化考核評價(jià)和有錯(cuò)必究、有責(zé)必問的責(zé)任追究體系，對企業(yè)內(nèi)部控制體系進(jìn)行有效地監(jiān)督檢查。

四、結(jié)語

健全有效的內(nèi)部控制制度能夠使企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化，避免企業(yè)在經(jīng)營管理過程中出現(xiàn)各種違規(guī)或者違法違紀(jì)的現(xiàn)象，減少在管理或生產(chǎn)經(jīng)營過程中出現(xiàn)漏洞，保證會(huì)計(jì)信息和其他財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性、可靠性、合法性，為企業(yè)決策提供良好的基礎(chǔ)，在保護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的安全完整的同時(shí)，保證其有效使用。

國有企業(yè)一直以來在我國國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要部門中處于主體支配地位，也是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，在確保國民經(jīng)濟(jì)長期、快速、穩(wěn)健發(fā)展方面，發(fā)揮了巨大作用。因此，在國有企業(yè)中創(chuàng)建科學(xué)、規(guī)范、健全、有效的內(nèi)部控制體系，是必要且艱巨的任務(wù)。同時(shí)，建立健全企業(yè)內(nèi)部控制體系也是一個(gè)長期的過程，必須結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和未來趨勢，把企業(yè)的近期利益與長遠(yuǎn)利益結(jié)合起來，通過對企業(yè)現(xiàn)存問題和隱患的分析，進(jìn)而對企業(yè)中相應(yīng)內(nèi)控制度做出調(diào)整和修正，以便更好地匹配企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境，更加促進(jìn)企業(yè)持續(xù)穩(wěn)健的發(fā)展。只有企業(yè)積極地完善內(nèi)部控制機(jī)制，使內(nèi)部控制真實(shí)有效的發(fā)揮作用，才能更好地為國有企業(yè)的健康良性發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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