八二憲法“國家機構(gòu)”條款的完善*

陸 強，楊蕙銘

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

2018年3月11日十三屆全國人大一次會議通過新的憲法修正案，完成八二憲法通過后的第五次修改*八二憲法先后于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年進(jìn)行了五次修改，通過了52條修正案。。本次憲法修改除執(zhí)政黨重大理論創(chuàng)新內(nèi)在需求外，還與國家監(jiān)察體制改革直接相關(guān)。有關(guān)國家監(jiān)察機關(guān)憲法條款的設(shè)計，學(xué)界進(jìn)行了熱烈地討論*相關(guān)文獻(xiàn)主要有馬嶺：《論監(jiān)察委員會的憲法條款設(shè)計》，載《中國法律評論》2017年第6期；馬嶺：《監(jiān)察委員會如何納入〈憲法〉的“國家機構(gòu)”體制》，載《財經(jīng)法學(xué)》2017年第6期；馬嶺：《監(jiān)察委員會的設(shè)立與人大制度的完善及憲法修改》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(法學(xué)版)》2017年第4期；馬嶺：《政體變化與憲法修改:監(jiān)察委員會入憲之討論》，載《中國法律評論》2017年第4期；秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計中的若干問題思考》，載《探索》2017年第6期；童之偉：《國家監(jiān)察立法預(yù)案仍須著力完善》，載《政治與法律》2017年第10期；韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評論》2017年第3期；胡錦光：《論國家監(jiān)察體制改革語境下的憲法修改》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2017年第5期；等等。，監(jiān)察機關(guān)之外的國家機構(gòu)條款尚未引起應(yīng)有關(guān)注。本文的旨趣在于結(jié)合社會主義核心價值觀的要求，對八二憲法國家機構(gòu)部分條款進(jìn)行審視，為憲法的發(fā)展和完善提供一些參考。

一般認(rèn)為，國家機構(gòu)是一定社會的統(tǒng)治者為實現(xiàn)國家職能而建立起來的全部國家機關(guān)的總稱*《憲法學(xué)》編寫組.憲法學(xué)[M].北京：高等教育出版社、人民出版社,2011.242.。然而，我國憲法典中的“國家機構(gòu)”具有特定內(nèi)涵。從語詞上看，八二憲法英文版將“國家機構(gòu)”譯為“the structure of the state”而非“state organs”*Constitution of the People’s Republic of China，中國中央人民政府官方網(wǎng)站(英文版)：http://english.gov.cn/archive/laws_regulations/2014/08/23/content_281474982987458.htm，2017-12-27.?！皊tructure”一般譯為“結(jié)構(gòu)”或“構(gòu)造”，“國家機構(gòu)”可以理解為國家的結(jié)構(gòu)或構(gòu)造，而不僅指國家機關(guān)。從憲法典第三章“國家機構(gòu)”的結(jié)構(gòu)內(nèi)容來看，該章不但包括國家機關(guān)的內(nèi)容，還包含國家結(jié)構(gòu)形式——中央和地方關(guān)系的內(nèi)容。因此，八二憲法中的“國家機構(gòu)”除國家機關(guān)外，還包含“國家結(jié)構(gòu)形式”的意涵。本文所指稱的“國家機構(gòu)”條款，除八二憲法第三章“國家機構(gòu)”相關(guān)內(nèi)容外，還包括第三章以外有關(guān)國家機關(guān)和國家結(jié)構(gòu)形式的條款。

八二憲法歷次修改內(nèi)容主要集中在序言和第一章總綱(具體情況詳見表1)，2004年和2018年修改對國家機構(gòu)條款作了較多關(guān)注，內(nèi)容主要涉及緊急狀態(tài)、國家監(jiān)察機關(guān)設(shè)置等條款。八二憲法國家機構(gòu)條款的變化基本上反映了我國國家機構(gòu)30多年來的實際變遷，但在部分內(nèi)容上仍然與社會實際不相適應(yīng)，如特別行政區(qū)憲法定位不突出，中國人民銀行憲法地位及領(lǐng)導(dǎo)體制不明確，全國人大專門委員會條款內(nèi)在張力凸顯，合憲性審查工作機構(gòu)憲法保障不充分，需要進(jìn)一步完善。

表1 八二憲法各章節(jié)五次修改情況一覽表

一、突出特別行政區(qū)憲法定位

為解決國家統(tǒng)一問題，八二憲法專門設(shè)計了特別行政區(qū)條款。憲法授權(quán)全國人民代表大會在必要時設(shè)立特別行政區(qū)，以法律的形式規(guī)定特別行政區(qū)制度*參見八二憲法第31條、第62條第14項。。一般認(rèn)為，特別行政區(qū)實行的社會制度與內(nèi)地有根本區(qū)別，八二憲法不宜作過多規(guī)定，特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度可以通過基本法律予以具體落實。在特別行政區(qū)成立前，這樣的立法策略是適宜的；香港、澳門特別行政區(qū)成立后，憲法有關(guān)中央和地方關(guān)系的部分條款開始與社會實際不相適應(yīng)。2004年憲法修正對全國人民代表大會組成單位增加了“特別行政區(qū)”的規(guī)定*參見八二憲法修正案第25條。，但卻忽視了憲法其他條款應(yīng)有的“特別行政區(qū)”因素。

憲法中融入“特別行政區(qū)”因素，是社會主義和諧、愛國核心價值觀的內(nèi)在要求。和諧是社會主義核心價值觀在國家層面的價值目標(biāo)，是處理中央和地方關(guān)系的重要價值導(dǎo)向。八二憲法對于“特別行政區(qū)”的條款設(shè)計采取抽象授權(quán)模式，通過基本法律規(guī)定特別行政區(qū)制度凸顯“兩制”有余而體現(xiàn)“一國”不足。在八二憲法中增補“特別行政區(qū)”條款，在“一國”前提下明確特別行政區(qū)憲法定位，有助于促進(jìn)中央與特別行政區(qū)關(guān)系的和諧。事實上，八二憲法一些涉及行政區(qū)劃的條款同樣適用于特別行政區(qū)，在憲法條文中回避“特別行政區(qū)”的表述，不利于憲法規(guī)范的內(nèi)部統(tǒng)一，可能給外界傳達(dá)錯誤的信息。愛國是社會主義核心價值觀在公民層面的價值準(zhǔn)則，也是處理國家與特別行政區(qū)公民關(guān)系的基本原則。近些年來發(fā)生的香港立法會議員宣誓無效案、香港球迷不尊重國歌事件反映特別行政區(qū)部分公民對國家認(rèn)同感較弱。在八二憲法中對“特別行政區(qū)”條款進(jìn)行必要補充，有助于理順香港、澳門特別行政區(qū)與中央或內(nèi)地的關(guān)系，增強特別行政區(qū)公民的國家認(rèn)同感。

(一)行政區(qū)域劃分條款增加“特別行政區(qū)”

1997年香港特別行政區(qū)成立后，我國國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)]有發(fā)生實質(zhì)性變化，但地方行政區(qū)域增加了新的內(nèi)容。八二憲法第31條雖然規(guī)定“國家在必要時得設(shè)立特別行政區(qū)”，但這僅為特別行政區(qū)的設(shè)立依據(jù)，而非行政區(qū)劃條款。八二憲法雖然未就特別行政區(qū)區(qū)域?qū)蛹壸鞒鲆?guī)定，但從香港、澳門特別行政區(qū)政治實踐來看，特別行政區(qū)為省級行政區(qū)域建置。因此，筆者建議在《憲法》第30條第1款第1項我國省級行政區(qū)劃中增加“特別行政區(qū)”，修改后的條文表述為：“全國分為省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)?！?/p>

(二)全國人大常委會立法監(jiān)督權(quán)條款增加特別行政區(qū)立法

雖然內(nèi)地和香港、澳門特別行政區(qū)立法體制不同，但全國人大常委會同樣對特別行政區(qū)享有立法監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《香港基本法》《澳門基本法》的規(guī)定，全國人大常委會可以發(fā)回特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的法律*參見《香港基本法》第17條第3款、《澳門基本法》第17條第3款。。因此，筆者建議在《憲法》第67條第8項增加全國人大常委會對特別行政區(qū)立法機關(guān)立法權(quán)監(jiān)督的內(nèi)容，修改后的條文表述為：“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，依法發(fā)回特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的法律。”

(三)全國人大常委會決定緊急狀態(tài)區(qū)域增加“特別行政區(qū)”

特別行政區(qū)雖然實行高度自治，但在緊急狀態(tài)決定權(quán)方面與其他省、自治區(qū)、直轄市沒有本質(zhì)區(qū)別。根據(jù)《香港基本法》《澳門基本法》的規(guī)定，全國人大常委會享有特別行政區(qū)緊急狀態(tài)決定權(quán)*參見《香港基本法》第18條第4款、《澳門基本法》第18條第4款。。因此，筆者建議在《憲法》第67條第21項全國人大常委會決定進(jìn)入緊急狀態(tài)行政區(qū)域中增加“特別行政區(qū)”，修改后的條文表述為：“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)?！?/p>

二、明確中國人民銀行憲法地位及領(lǐng)導(dǎo)體制

中國人民銀行組建于1948年，但其職責(zé)、功能、隸屬關(guān)系幾經(jīng)變遷。建國初期，中國人民銀行下設(shè)于政務(wù)院，與政務(wù)院各部、會地位相當(dāng)*參見《中央人民政府組織法》第18條。。此后，中國人民銀行歷經(jīng)國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院部委以及與財政部合署辦公三個歷史階段*陳云良.中國人民銀行入憲路徑分析[J].政法論壇,2016,(4).。1978年五屆全國人大一次會議上，中國人民銀行行長成為國務(wù)院組成人員*參見第五屆全國人民代表大會第一次會議主席團(tuán).全國人民代表大會公告(第五號)[N].人民日報,1978-03-06(2).，但那個時候中國人民銀行還承擔(dān)普通銀行業(yè)務(wù)，不是純粹意義上的國家中央銀行。1982年憲法修改時，亦未將中國人民銀行行長納入國務(wù)院組成人員序列。1983年國務(wù)院決定將中國人民銀行從普通銀行業(yè)務(wù)中剝離，專門行使國家中央銀行職能。1995年八屆全國人大三次會議通過《中國人民銀行法》，以基本法律的形式正式確定中國人民銀行國家中央銀行地位。1997年《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》以行政法規(guī)的形式確定中國人民銀行國務(wù)院組成部門的法律地位*參見《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第6條第3款。。然而，八二憲法在此期間的歷次修改，均未涉及中國人民銀行的內(nèi)容*需要說明的是，我國《憲法》《國務(wù)院組織法》并沒有“國務(wù)院組成部門”的提法，而是采取了“國務(wù)院組成人員”的說法，即“國務(wù)院由下列人員組成”。憲法、法律以確定國務(wù)院組成人員的方式確定國務(wù)院組成部門的范圍。。

明確中國人民銀行憲法地位及領(lǐng)導(dǎo)體制，與社會主義富強、法治核心價值觀相契合。富強是社會主義核心價值觀在國家經(jīng)濟建設(shè)層面的價值目標(biāo)，是實現(xiàn)民族復(fù)興的百年夢想。根據(jù)國家富強的目標(biāo)要求，行政機關(guān)首要職能是發(fā)展經(jīng)濟、改善民生。行政機關(guān)在機構(gòu)組織、職能配置上應(yīng)以發(fā)展經(jīng)濟為第一要務(wù)，為經(jīng)濟發(fā)展提供服務(wù)。明確中國人民銀行國務(wù)院組成部門憲法地位，對于加強宏觀調(diào)控、維護(hù)金融穩(wěn)定意義重大。法治是社會主義核心價值觀在社會層面的價值取向，其核心在于依憲治國。國家機構(gòu)的組織是憲法的主要內(nèi)容，國務(wù)院組成部門的構(gòu)成是憲法的必要條款，中國人民銀行國務(wù)院組成部門的地位亟待憲法確認(rèn)。

(一)明確中國人民銀行國務(wù)院組成部門的憲法地位

基于中國人民銀行國務(wù)院組成部門的事實，《憲法》應(yīng)當(dāng)早日明確“中國人民銀行行長”國務(wù)院組成人員的地位，從而確定中國人民銀行國務(wù)院組成部門的憲法地位。因此，筆者建議在《憲法》第62條第5項國務(wù)院總理提名人選中增加“中國人民銀行行長”。根據(jù)國務(wù)院組成部門序列安排，將“中國人民銀行行長”置于“各委員會主任”之后、“審計長”之前。修改后的條文表述為：“(五)根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選；根據(jù)國務(wù)院總理的提名，決定國務(wù)院副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計長、秘書長的人選?！毙枰飨鄳?yīng)調(diào)整的同類條款還有：(1)在《憲法》第63條第2項全國人民代表大會罷免人選中增加“中國人民銀行行長”；(2)在《憲法》第67條第9項國務(wù)院總理提名人選中增加“中國人民銀行行長”；(3)在《憲法》第80條國家主席任免人員中增加“中國人民銀行行長”；(4)在《憲法》第86條第1款國務(wù)院組成人員中增加“中國人民銀行行長”。

(二)明確中國人民銀行行長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制

關(guān)于國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制，八二憲法確立了行政首長負(fù)責(zé)制，即“國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會實行部長、主任負(fù)責(zé)制”*參見八二憲法第86條第2款。。關(guān)于中國人民銀行、國家審計署的領(lǐng)導(dǎo)體制憲法沒有予以明確規(guī)定。通過《中國人民銀行法》來看，中國人民銀行領(lǐng)導(dǎo)體制與各部、各委員會相同，“實行行長負(fù)責(zé)制”*參見《中國人民銀行法》第11條。。國家審計署雖然同為國家行政機關(guān)，但審計署具有不同于國務(wù)院其他組成部門的特殊憲法地位*李樣舉.我國憲法上的審計機關(guān)研究[J].國家行政學(xué)院學(xué)報,2011,(5).。從憲法規(guī)范來看，八二憲法修改時已經(jīng)明確設(shè)立審計機關(guān)，但憲法國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制條款并不包含審計機關(guān)。1994年通過的《審計法》對國家審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制亦未予以明確。因此，國家審計署領(lǐng)導(dǎo)體制尚不清晰，不宜同中國人民銀行行長負(fù)責(zé)制一同入憲。筆者建議在《憲法》第86條第2款國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)體制條款中增加“中國人民銀行”“行長”，修改后的條文表述為：“國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會、中國人民銀行實行部長、主任、行長負(fù)責(zé)制。”同時將《憲法》第90條修改為：“國務(wù)院各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長負(fù)責(zé)本部門的工作；召集和主持部務(wù)會議、委員會會議、委務(wù)會議或行務(wù)會議，討論決定本部門工作的重大問題?！薄案鞑?、各委員會、中國人民銀行根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。”

三、完善全國人大專門委員會的憲法規(guī)定

全國人大專門委員會是“全國人大的常設(shè)專門機構(gòu)，受全國人大領(lǐng)導(dǎo)，在全國人大閉會期間受全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助全國人大及其常委會行使職權(quán)。”*李飛.全國人大常委會的組織制度和議事規(guī)則[EB/OL].(2013-06-25)[2017-12-28].中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798342.htm.八二憲法修改前，全國人大及其常委會共設(shè)代表資格審查委員會、民族委員會、法案委員會和預(yù)算委員會4個專門委員會*全國人大專門委員會是全國人大的什么機構(gòu)？[EB/OL].(2000-12-07)[2017-12-28].中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/rdgl/rdzd/2000-12/07/content_8653.htm.。八二憲法修改時對專門委員會制度進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)定專門委員會由全國人民代表大會設(shè)立，同時明確成立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會6個專門委員會。八二憲法并沒有將全國人大專門委員會的設(shè)立封閉化，而是對其作了開放式的授權(quán)規(guī)定——全國人民代表大會可以根據(jù)需要設(shè)立其他專門委員會*參見八二憲法第70條第1款。。于是，全國人民代表大會于1988年、1993年、1998年先后設(shè)立了“內(nèi)務(wù)司法委員會”“環(huán)境與資源保護(hù)委員會”“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會”。2018年憲法修改時，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”*參見憲法修正案第44條。。十三屆全國人大一次會議隨后決定增設(shè)“社會建設(shè)委員會”*第十三屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于設(shè)立第十三屆全國人民代表大會專門委員會的決定[N].人民日報,2018-03-14(4).，全國人大專門委員會增加至10個。

伴隨著全國人大專門委員會數(shù)量的增加，憲法專門委員會條款的內(nèi)在張力日益凸顯，全國人民代表大會開始出現(xiàn)兩類專門委員會：憲法明確規(guī)定的專門委員會(即“憲定委員會”)和憲法沒有明確規(guī)定的專門委員會(即“授權(quán)委員會”)?！皯椂ㄎ瘑T會”具有明確的憲法地位，機構(gòu)穩(wěn)定性較強；“授權(quán)委員會”雖然有憲法授權(quán)條款，但其能否存續(xù)完全根據(jù)全國人民代表大會的需要，機構(gòu)穩(wěn)定性較弱。為化解各專門委員會差異、協(xié)調(diào)各專門委員會關(guān)系，可以選擇以下兩種處理方式：(1)為避免因增設(shè)全國人大專門委員會導(dǎo)致的憲法頻繁變動，刪除憲法有關(guān)專門委員會名稱的表述；(2)為彰顯專門委員會的憲法地位，將新設(shè)立的專門委員會增補至憲法相關(guān)條款。

完善全國人大專門委員會的憲法規(guī)定，是社會主義民主核心價值觀的體現(xiàn)。全國人大專門委員會擁有較高憲法地位和有效憲法保障，對于充分發(fā)揚人民民主、發(fā)揮人民代表大會功能意義重大。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，全國人大專門委員會內(nèi)部結(jié)構(gòu)已趨于穩(wěn)定，因?qū)ｉT委員會增設(shè)導(dǎo)致頻繁修憲幾率較低。因此，筆者建議在《憲法》第70條第1款全國人大專門委員會中增加“內(nèi)務(wù)司法委員會”“環(huán)境與資源保護(hù)委員會”“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會”“社會建設(shè)委員會”。根據(jù)全國人大專門委員會的序列安排，“內(nèi)務(wù)司法委員會”置于“憲法和法律委員會”和“財政經(jīng)濟委員會”之間，“環(huán)境與資源保護(hù)委員會”“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會”“社會建設(shè)委員會”依次置于“華僑委員會”之后。修改后的條文表述為：“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、憲法和法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護(hù)委員會、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會、社會建設(shè)委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會。在全國人民代表大會閉會期間，各專門委員會受全國人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。”

四、增加全國人民代表大會合憲性審查工作機構(gòu)條款

黨的十九大報告提出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！?習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報,2017-10-28(1).根據(jù)八二憲法的規(guī)定，憲法實施的主體為“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織”。監(jiān)督憲法實施的機關(guān)為全國人民代表大會和其常務(wù)委員會*參見八二憲法序言第13自然段、第62條第2項、第67條第1項。。在諸多監(jiān)督對象中，對規(guī)范性文件的合憲性審查是憲法監(jiān)督的主要工作。八二憲法明確由全國人大常委會審查的、可能存在“同憲法相抵觸”情形的規(guī)范性文件主要有行政法規(guī)和地方性法規(guī)*參見八二憲法第67條第7項、第8項。。2000年《立法法》賦予全國人民代表大會對其常務(wù)委員會、全國人大常委會對省級人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例合憲性審查權(quán)*參見《立法法》第97條。需要注意的是，《全國人民代表大會組織法》(以下簡稱“《全國人大組織法》”)第37條第1款第3項規(guī)定由全國人大常委會審查的、可能存在“同憲法相抵觸”情形的規(guī)范性文件還包括：國務(wù)院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章?！读⒎ǚā穼⑸鲜鰞深愐?guī)章的改變或撤銷權(quán)賦予了國務(wù)院、省級人大常委會。。協(xié)助全國人民代表大會和其常務(wù)委員會對規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性審查的機構(gòu)為全國人大有關(guān)專門委員會、全國人大常委會工作機構(gòu)*參見《立法法》第99條、第100條。。

(一)合憲性審查工作機構(gòu)問題分析

1. 合憲性審查工作機構(gòu)過于分散

從組織結(jié)構(gòu)形式來看，全國人大有關(guān)專門委員會、全國人大常委會工作機構(gòu)協(xié)助全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省級人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例進(jìn)行合憲性審查是適宜的。但全國人民代表大會有10個專門委員會，合憲性審查工作機構(gòu)過于分散。不同的專門委員會可能會對全國人大常委會提供不同的參考意見，從而帶來憲法理解上的分歧。從集中合憲性初步審查權(quán)的角度看，應(yīng)將合憲性初步審查權(quán)交由同一工作機構(gòu)行使，保證憲法解釋的權(quán)威、有效和統(tǒng)一。

2. 民族區(qū)域自治立法合憲性審查工作機構(gòu)前后重合

根據(jù)八二憲法的規(guī)定，自治區(qū)的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準(zhǔn)后方能生效*參見八二憲法第116條。。全國人民代表大會對自治區(qū)自治條例和單行條例的合憲性審查，本質(zhì)上是對全國人大常委會批準(zhǔn)權(quán)的審查。全國人大常委會在批準(zhǔn)自治區(qū)自治條例和單行條例過程中，會對自治條例和單行條例的合憲性進(jìn)行審查，并由全國人大民族委員會提出報告*參見《全國人大組織法》第37條第2款。。按照全國人大各專門委員會的分工，全國人民代表大會在審查全國人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例時，同樣可能會由民族委員會進(jìn)行初步審查，提出意見。民族委員會在協(xié)助全國人大常委會批準(zhǔn)自治條例和單行條例的前見，可能會影響全國人民代表大會對其常務(wù)委員會的監(jiān)督效果。針對這種情況，建議全國人民代表大會在審查全國人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例時，由全國人民代表大會另行設(shè)立專門機構(gòu)進(jìn)行初步審查，提出意見。

3. 全國人大專門委員會職責(zé)的多樣性不利于合憲性審查工作的有效推進(jìn)

根據(jù)《全國人大組織法》及有關(guān)法律規(guī)定，全國人大專門委員會的職責(zé)主要有：審議議案；提出議案；對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件合法性進(jìn)行審議并提出報告；審議質(zhì)詢案并聽取答復(fù)，必要時提出報告；對有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查研究并提出建議；協(xié)助全國人大常委會開展執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告等監(jiān)督工作。另外，民族委員會、憲法和法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、外事委員會在民族工作、法律草案審議、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃及財政預(yù)算審查、條約協(xié)定審核等方面具有專屬職責(zé)*李飛.全國人大常委會的組織制度和議事規(guī)則[EB/OL].(2013-06-25)[2017-12-28].中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798342.htm.。全國人大專門委員會的工作日益繁重，規(guī)范性文件合憲性審查僅是其眾多職責(zé)中的一項，在專門委員會繁雜的工作中極容易被忽略。合憲性審查是國家重權(quán)，地位特殊而敏感，全國人大專門委員會對此缺乏必要的積極性。設(shè)置專門的合憲性審查工作機構(gòu)，對于增強合憲性審查工作機構(gòu)使命感，有效推進(jìn)全國人民代表大會和其常務(wù)委員會合憲性審查工作意義重大。

(二)合憲性審查工作機構(gòu)條款設(shè)計

八二憲法承認(rèn)全國人民代表大會制定的基本法律、全國人大常委會制定的法律存在“同憲法相抵觸”的可能*參見八二憲法第5條第3款。，但并未就法律“同憲法相抵觸”時規(guī)定處理機制。憲法雖然規(guī)定全國人大有權(quán)改變或者撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定*參見八二憲法第62條第12項?！聦嵣希珖舜蟪Ｎ瘯臎Q定與立法活動總有一定的“通聯(lián)性”*陳鵬.全國人大常委會“抽象法命題決定”的性質(zhì)與適用[J].現(xiàn)代法學(xué),2016,(1).，但決定與法律不能等同。八二憲法在授權(quán)全國人大常委會、國務(wù)院改變或撤銷有關(guān)“決定”“決議”時，將行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章與之并列，即表明有關(guān)機關(guān)的決定與行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章并不相同，而全國人大常委會的決定亦不包括法律。即使全國人大常委會的決定包括部分立法活動，但“不適當(dāng)”是否內(nèi)含“同憲法相抵觸”的因素，八二憲法沒有明確。從八二憲法同類條款比較分析來看，僅全國人大常委會撤銷有關(guān)規(guī)范性文件的條款存在“同憲法相抵觸”的表述，全國人民代表大會、國務(wù)院、地方人民代表大會和其常務(wù)委員會、地方人民政府改變或撤銷條款中均使用“不適當(dāng)”的表述*參見八二憲法第62條第12項，第67條第7項、第8項，第89條第13項、第14項，第99條第2款，第104條，第108條。。筆者認(rèn)為，國務(wù)院、地方人民代表大會和其常務(wù)委員會、地方人民政府無合憲性審查權(quán)，因此采用了“不適當(dāng)”的表述。據(jù)此，全國人民代表大會撤銷其常務(wù)委員會“不適當(dāng)”的決定，同樣不包括合憲性審查的意涵。然而，理論界普遍認(rèn)為全國人民代表大會和其常務(wù)委員會制定的法律應(yīng)納入憲法監(jiān)督的范圍，這一觀點亦為“馬工程”《憲法學(xué)》教材所認(rèn)同*《憲法學(xué)》編寫組.憲法學(xué)[M].北京：高等教育出版社、人民出版社,2011.311.。對于法律的憲法監(jiān)督，成為推進(jìn)合憲性審查工作的關(guān)鍵。

全國人民代表大會對法律進(jìn)行合憲性審查主要存在兩個方面的困境：(1)全國人民代表大會對其制定的基本法律進(jìn)行合憲性審查，面臨“做自己案件法官”的窘境；(2)全國人大各專門委員會深度參與全國人民代表大會或其常務(wù)委員會立法過程，同樣不適宜輔助全國人民代表大會對法律進(jìn)行合憲性審查。為化解這一矛盾，宜在全國人民代表大會框架下、現(xiàn)有專門委員會之外設(shè)置憲法委員會，專責(zé)合憲性初步審查工作。根據(jù)憲法及相關(guān)法律規(guī)定，我國人民代表大會的機構(gòu)主要分為附屬機構(gòu)模式、相對獨立機構(gòu)模式和獨立機構(gòu)模式三類。(1)附屬機構(gòu)模式。全國人大常委會工作機構(gòu)為典型的附屬機構(gòu)，不具有法律主體資格，其組織構(gòu)成、職能設(shè)置一般由全國人大常委會授權(quán)而無法律保障。(2)相對獨立機構(gòu)模式。全國人大專門委員會為法定機構(gòu)，在特定情形下具有法定主體資格，但其功能主要在于協(xié)助全國人民代表大會或其常務(wù)委員會履行職能，在職屬內(nèi)容上缺乏獨立性。(3)獨立機構(gòu)模式。全國人大常委會代表資格審查委員會不但具有法定主體資格，其職權(quán)亦由法律明確規(guī)定，在主體資格、職責(zé)內(nèi)容上具有獨立地位。為提升全國人民代表大會合憲性審查工作機構(gòu)的法律地位，保障其依法履行職能，新設(shè)置的合憲性審查工作機構(gòu)宜類同于代表資格審查委員會，不但具有獨立的法律主體地位，同時還具有獨立的法律職權(quán)。因此，筆者建議在憲法第70條增加1款，作為第3款：“全國人民代表大會設(shè)憲法委員會，協(xié)助全國人民代表大會和其常務(wù)委員會履行合憲性審查職責(zé)?！?/p>

就國家層面的價值目標(biāo)而言，有效推進(jìn)合憲性審查工作，是保證社會主義法律制度和諧統(tǒng)一的需要，是人民民主的集中體現(xiàn)。就社會層面的價值取向而言，合憲性審查是推動社會自由、平等的重要機制，是法治國家建設(shè)的有力保障；相對獨立的合憲性審查工作機構(gòu)的設(shè)立，是公正價值觀的內(nèi)在要求，保障合憲性審查工作程序正當(dāng)。就公民個人層面的價值準(zhǔn)則而言，當(dāng)前正在著手推進(jìn)的合憲性審查工作是公民敬業(yè)精神的重要體現(xiàn)。國家公職人員敬業(yè)價值觀的踐行和培育，不能局限于道德層面的要求，更需要組織和制度保障。全國人民代表大會和其常務(wù)委員會過去在合憲性審查工作方面敬業(yè)精神的缺失，很大程度上即在于缺乏組織和制度保障。全國人民代表大會合憲性審查工作機構(gòu)入憲，順應(yīng)了敬業(yè)核心價值觀的要求。