徐州市土地利用現(xiàn)狀與總體規(guī)劃實踐的綜合效益評價

汪露露

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

土地經(jīng)過人類長期開發(fā)、改造利用，已不僅僅是一個單純的自然綜合體，而是一個綜合了人類正反面活動的成果，由水文、礦藏、巖石、土壤、植被和大氣等基本要素構(gòu)成的自然—經(jīng)濟綜合體[1]。俗話說，“民以食為天，食以農(nóng)為源，農(nóng)以地為本”，“地者，萬物之本源”，可見，土地資源是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉，是最基本、最寶貴且無法代替的自然環(huán)境資源，是人類不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件。土地具有面積有限性、利用方向變更的相對困難性等特性[2-3]，并且自改革開放以來，隨著人口的持續(xù)增加和流動，城鎮(zhèn)和工業(yè)用地需求量一直保持較高水平，城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、生態(tài)和糧食之間的爭地矛盾日益尖銳，人類面臨的土地利用不合理問題比以往任何時期都要更加突出，這就要求人們必須對土地利用進行現(xiàn)狀分析，并在此基礎(chǔ)上合理地組織土地利用。

根據(jù)徐州市土地利用總體規(guī)劃(2006～2020年)以及近年來的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展綜述，由于近年來徐州老工業(yè)基地加快振興，長三角地區(qū)經(jīng)濟一體化發(fā)展加快，徐州市區(qū)域性中心城市的地位顯著提升，由此使得徐州市城市人口擴張迅速，工業(yè)化進程加快，社會發(fā)展、經(jīng)濟增長和生態(tài)改善等各方面的用地需求顯著增加[4]，空間布局已不能完全適應(yīng)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展要求，因此，徐州市土地利用面臨以下挑戰(zhàn)：建設(shè)用地需求量大，耕地保護形勢嚴峻；城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌難度大，土地利用效率提升障礙多；局部土地生態(tài)壓力過大，土地利用模式亟需改進。規(guī)劃還表明，隨著振興徐州老工業(yè)基地政策支持力度的不斷加大，經(jīng)濟發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，土地資源配置機制不斷完善，這些都為徐州市加快振興、加快發(fā)展提供了歷史性的機遇，也對土地資源的可持續(xù)利用與戰(zhàn)略保護作出了更高、更新的要求。

2020年既是土地利用總體規(guī)劃的目標年，也是實現(xiàn)全面建成小康社會的目標年，因此，研究土地現(xiàn)狀及其利用規(guī)劃的實踐程度，可以為隨后幾年徐州市更好地統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)、利用與保護提供依據(jù)，促進城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠在保障人民群眾基本口糧的情況下，保證經(jīng)濟又好又快發(fā)展的同時[4]，為全面建成小康社會夯實根基。

1 研究區(qū)概況

徐州市地處江蘇省西北部，位于蘇、魯、豫、皖4省交界處，隴海、京滬兩大鐵路干線在徐州交匯，京杭大運河從中穿過，素有“五省通衢”之稱。徐州現(xiàn)轄5個市轄區(qū)、3個縣、2個縣級市，屬溫帶季風氣候，四季分明，夏無酷暑，冬無嚴寒，年平均氣溫14 ℃。地形主要以平原為主，其面積約占全市土地總面積的90%，平原總地勢由西北向東南降低，中部和東部存在少數(shù)丘陵山地，是資源富集且組合條件優(yōu)越的地區(qū)，是中國重要的煤炭產(chǎn)地、華東地區(qū)的電力基地[5]。

2 數(shù)據(jù)來源與研究思路

2.1 數(shù)據(jù)來源

研究中所用的數(shù)據(jù)主要來源于徐州市國土資源局公布的2015年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)、2015年《徐州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、2016年《徐州統(tǒng)計年鑒》、2016年《江蘇省統(tǒng)計年鑒》和《徐州市土地利用總體規(guī)劃(2006～2020)》。

2.2 技術(shù)路線

對區(qū)域土地利用進行現(xiàn)狀分析，以實現(xiàn)土地合理利用，其技術(shù)路線主要為：首先通過各種文獻資料調(diào)查研究區(qū)概況，包括研究區(qū)的自然、社會經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境情況以及行政轄區(qū)范圍，然后從土地資源的數(shù)量結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和綜合效益方面分析區(qū)域土地現(xiàn)狀，并在此基礎(chǔ)上分析評價徐州市土地利用總體規(guī)劃的實踐程度，及其開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的問題(圖1)。

3 土地利用數(shù)量與結(jié)構(gòu)分析

3.1 土地利用數(shù)量與結(jié)構(gòu)

2015年徐州市土地利用變更情況顯示，土地總面積1176488.4 hm2，農(nóng)用地為695879.4 hm2，占全市土地總面積的59.14%，其中耕地所占比重最大，高達87.47%，說明徐州市是一個農(nóng)業(yè)大市，糧食產(chǎn)量大；建設(shè)用地為270016 hm2，占全市土地總面積的22.95%，其中城鎮(zhèn)村及工礦用地占76.7%，與2013年相比，2年間擴大了3371 hm2，表明徐州市建設(shè)用地擴張快、城鎮(zhèn)化速度快的特點；未利用地為210593.1 hm2，占全市土地總面積的17.9%，然而由于境內(nèi)灘涂眾多，水網(wǎng)密布，有187634.6 hm2，占未利用地的89%，所以可以開發(fā)利用的后備土地資源不多(表1)。

圖1 土地利用現(xiàn)狀分析技術(shù)路線圖

徐州市的土地類型主要以耕地為主，占土地總面積的51.7%，而到2020年，徐州市規(guī)劃耕地占比將達53.4%，說明本地區(qū)高度重視保護耕地，經(jīng)濟發(fā)展對耕地的依賴程度較高，耕地主要集中在豐縣、沛縣、銅山區(qū)、睢寧縣、新沂市和邳州市，其中邳州市耕地面積在徐州市各分區(qū)縣中最大，為116602.7 hm2，占徐州市耕地總面積的19.2%，此外銅山區(qū)、睢寧縣和邳州市耕地面積均超過10萬hm2。徐州市的林地覆蓋率僅為2.1%，面積為24955.9 hm2，極其不利于涵養(yǎng)水源、保持水土、維護生態(tài)平衡以及城市綠化發(fā)展。其他土地面積如下：園地為55996.0 hm2，占土地總面積的4.8%；草地面積約占0.53%，為6213.8 hm2；建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)村及工礦用地占土地總面積的17.6%，面積為206973.5 hm2；水利設(shè)施用地占土地總面積的1.2%，為14538.2 hm2，交通運輸用地為48504.4 hm2，占土地總面積的4.1%，說明徐州市交通較為發(fā)達。另外，泉山區(qū)是徐州的經(jīng)濟、教育、醫(yī)療中心，位于其西南部，土地面積較其他縣區(qū)面積小，只占徐州市土地總面積的0.85%，相應(yīng)的耕地、園地、林地等各地類面積也極少。

3.2 土地利用多樣化分析

對土地利用類型進行多樣性分析，可以測算區(qū)域內(nèi)各土地利用類型是否均衡，及其土地結(jié)構(gòu)的多樣性與復(fù)雜程度。本文選擇了吉布斯·馬丁的多樣化指數(shù)模型[6]來測算徐州市及其各縣區(qū)土地結(jié)構(gòu)的多樣化指標值，其公式[6]為：

式中，GM指多樣性指數(shù)；Xi為第i種土地類型的面積；n為區(qū)域內(nèi)土地類型數(shù)。根據(jù)公式可知，GM的取值范圍在0～1之間，GM越大，表示該地區(qū)的土地類型多樣化程度越高；當GM趨向于0時，說明該區(qū)域土地利用類型單一；當GM趨向于1時，說明該區(qū)域各種土地類型均衡分布。

由圖2可知，徐州市2015年的多樣化指數(shù)為0.667，與2020年的規(guī)劃值0.682相比，相差0.015，因此還需要徐州市在未來5年的土地開發(fā)上繼續(xù)重視土地利用的多樣化，以便如期完成規(guī)劃目標。另外，從2015年數(shù)據(jù)來看，徐州市與各縣區(qū)的多樣化指數(shù)相差較少，表明徐州市與各分區(qū)縣的土地類型多樣化程度基本相同，差距較小，并大多集中在0.65以上，說明徐州市土地類型多樣性與復(fù)雜性程度總體較高。但也可以看出，多樣化指數(shù)最低的是泉山區(qū)，為0.526，表明泉山區(qū)的土地利用類型多樣化程度較低，土地利用結(jié)構(gòu)較單一，究其原因在于泉山區(qū)是徐州的經(jīng)濟、教育、醫(yī)療中心，土地面積較其他縣區(qū)面積小，只占徐州市土地總面積的0.85%，相應(yīng)的耕地、園地、林地等各地類面積也極少。

表1 徐州市2015年土地利用情況匯總表 hm2

注：數(shù)據(jù)來源于徐州市國土資源局統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

圖2 徐州市土地利用類型多樣化指數(shù)

3.3 土地利用集中化分析

土地集中經(jīng)營是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然選擇。土地結(jié)構(gòu)的集中化分析，表明了各種土地類型的集中化程度，可以通過洛倫茨空間曲線直觀分析法來測定土地利用的集中度。洛倫茲曲線作為總結(jié)財富分配和收入信息的簡便圖形方法，可用來分析和比較不同國家在同一時代或者一個國家在不同時代的財富不平等情況，得到了廣泛的應(yīng)用。一般來講，洛倫茨曲線的彎曲弧度有重要意義，它表示了收入分配的不公平程度，彎曲弧度越明顯，收入分配越不平等；反過來，曲線越平滑，收入分配越均衡。洛倫茨空間曲線主要是用來表現(xiàn)實體或地理現(xiàn)象在某區(qū)域上的集中程度。具體的實施步驟如下：首先根據(jù)2015年土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)，折算出徐州市各土地利用類型面積占土地總面積的比率，然后將數(shù)據(jù)進行降序排列，再累加百分比，最后以這些累積求和數(shù)作為累積頻率數(shù)，繪出洛倫茨曲線圖，通過曲線的弧度變化來考察該區(qū)域土地利用的集中化程度[7]，曲線越平滑，表示徐州市的土地利用類型越分散，集中化越低；曲線越彎曲，表示徐州市的土地利用類型集中程度越高。

由圖3可知，徐州市2015年的土地利用洛倫茨曲線在第一個土地利用類型處低于2020年，其他各點均高于2020年，說明徐州市2020年規(guī)劃的土地利用集中程度高于2015年，但由于曲線發(fā)展趨勢基本一致，說明其集中程度差距極小。另外，徐州市以及徐州市各區(qū)縣洛倫茨空間曲線的發(fā)展趨勢也基本相同，集中化程度相差較小，徐州市以及各縣區(qū)各土地利用類型的曲線都比較平滑，只在第1和第2個土地利用類型處有較為明顯的彎曲，這表明徐州市以及各分縣區(qū)的土地類型大多集中在耕地和城鎮(zhèn)村及工礦用地，顯然，與其他土地類型相比，徐州市的農(nóng)業(yè)發(fā)展集中程度較高。

圖3 徐州市土地利用洛倫茨空間曲線

4 土地利用空間結(jié)構(gòu)分析

由于城市功能復(fù)雜，形成了各種或分散布局，或集中利用的各種土地類型，從而構(gòu)成了復(fù)雜的土地利用空間結(jié)構(gòu)，對其進行分析評價就是基于土地的數(shù)量結(jié)構(gòu)、空間布局和利用類型的研究，來表現(xiàn)土地利用的空間差異。分析土地利用空間結(jié)構(gòu)可以使人們對土地類型的空間布局以及自然、人口、經(jīng)濟和社會與土地利用的相關(guān)性有更深層次的認識。為了更好地反映徐州市不同土地利用類型在整個研究區(qū)的相對聚集程度，本文引入?yún)^(qū)位熵概念對徐州市的土地利用空間結(jié)構(gòu)進行了分析。

4.1 區(qū)位熵的概念內(nèi)涵

區(qū)位熵又稱為專門化率，它由哈蓋特首先提出，并運用到區(qū)位分析中，可以測度某區(qū)域在高一層次區(qū)域的作用和地位、表現(xiàn)某區(qū)域要素的空間布局情況，顯示某產(chǎn)業(yè)部門的專門化程度。在土地利用研究中，區(qū)位熵就是比率的比率，即某地區(qū)某一土地利用類型所占區(qū)域這一土地利用類型總面積的比率，再除以該地區(qū)土地總面積和區(qū)域土地總面積的比率。其計算公式[8]為：

其中，Q為區(qū)域土地利用的專業(yè)化程度；N1為某地區(qū)某一土地類型的面積；A1為區(qū)域內(nèi)該土地利用類型的總面積；N0為某地區(qū)土地總面積；A0為區(qū)域土地總面積。一般來說，Q值越大，該地區(qū)該土地利用類型專業(yè)化程度越高，比較優(yōu)勢越大；如果某一土地類型的區(qū)位熵大于1，則可以成為該區(qū)域主要利用類型，發(fā)揮主導(dǎo)作用。當Q<1時，表示該土地利用類型在該區(qū)域分布較少，專業(yè)化程度較低，Q值越小，比較弱勢越明顯；當Q=1時，表示該土地利用類型在該地區(qū)為一般地位，不具備利用優(yōu)勢；當Q>1時，表示該土地利用類型在該區(qū)域分布較廣，集聚程度較高，具有區(qū)位意義。

4.2 區(qū)位熵計算結(jié)果分析

根據(jù)上文中所述的區(qū)位熵基本原理，計算出徐州市各區(qū)縣、各地類的區(qū)位熵(表2)。鼓樓區(qū)和云龍區(qū)在城鎮(zhèn)村及工礦用地和交通運輸用地上有明顯的利用優(yōu)勢，熵值均超過2；賈汪區(qū)在林地和草地的利用上有明顯優(yōu)勢，尤其是草地的區(qū)位熵值為6.85，遠遠超過其他區(qū)縣；泉山區(qū)在林地和城鎮(zhèn)村及工礦用地上有明顯的利用優(yōu)勢，熵值均超過3；豐縣除了在園地上有明顯的利用優(yōu)勢外，其他土地利用類型均沒有優(yōu)勢；沛縣的土地類型熵值除了在水域和水利設(shè)施用地上超過1，其他均低于1；銅山區(qū)在草地的利用上有明顯的優(yōu)勢；睢寧縣、新沂市和邳州市各土地利用類型與其他區(qū)縣相比并沒有明顯的利用優(yōu)勢。

5 土地利用效益分析

經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一是土地利用的最高目標，衡量的標準為：是否在土地利用過程中取得了最大經(jīng)濟效益；是否能在土地利用中為人類生產(chǎn)和生活提供更好的生態(tài)環(huán)境和更多的生物產(chǎn)品；是否在土地利用中最大限度地滿足了人們?nèi)找嬖鲩L的社會需求。因為各個指標的計量單位不同，統(tǒng)一的綜合評價模型也就不能僅憑初始數(shù)據(jù)建立起來，不可進行綜合效益計算，因此首先必須將評價指標值進行標準化處理。因為本文所選擇的指標均為正相關(guān)指標，指標標準化采用最大值標準化的方法，即將各項指標的實際值與其標準值對比，再將各項指標指數(shù)放大100倍，使其介于0～100之間，計算出各項指標的分值，從而實現(xiàn)無量綱化。公式[9]為：

Xi=ai/Ai×100

式中，Ai為第i個指標的標準值；ai為第i個指標的實際值。如果因素因子的指標值大于其標準值，指標分值應(yīng)取100分，綜合效益評價總分值的計算方法為：將經(jīng)過標準化處理的各評價指標進行加權(quán)平均，再累積求和，計算公式[9]為：

式中，Y表示綜合效益評價總分值；n為指標數(shù)量；Wi為第i個指標的權(quán)重；Xi為第i個指標的分值。根據(jù)能夠收集到的資料，本文選定糧食耕地年單產(chǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和土地產(chǎn)出率3個指標來反映土地經(jīng)濟效益；社會效益用城鎮(zhèn)和農(nóng)村家庭成套住房比例、人均耕地面積和人均糧食擁有量4個指標來反映；生態(tài)效益用城鎮(zhèn)綠化覆蓋率和林木覆蓋率來反映。各項指標與其權(quán)重見表3。

表2 2015年徐州市各縣市、各地類區(qū)位熵

表3 徐州市土地利用效益

注：數(shù)據(jù)來源于2015年《徐州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》、2016年《徐州統(tǒng)計年鑒》和徐州市2015年全面建成小康社會指標評價統(tǒng)計。

通過計算，徐州市土地利用的綜合效益值約為91.8，對照表4的土地綜合效益評價分級表可知：徐州市的土地綜合效益指標值處于優(yōu)等級，說明徐州市的土地利用綜合效益較高，基本達到徐州市2020年的土地利用規(guī)劃目標。但從表3可知，影響徐州市土地利用綜合效益的主要制約因素是經(jīng)濟效益和社會效益，其中土地產(chǎn)出率與農(nóng)村家庭成套住房比例2個指標值較低，因此，要想提高徐州市的土地利用綜合效益就必須堅持全面發(fā)展，注重土地的集約利用水平，提高土地產(chǎn)出率，并在發(fā)展經(jīng)濟效益的同時，大力提高土地的社會效益和生態(tài)效益，如此才能提高徐州市土地利用的綜合效益，以如期達到土地利用總體規(guī)劃目標，全面建成小康社會。

6 結(jié)論

根據(jù)上文中的分析與評價可以看出，徐州市的土地利用基本達到2020年土地利用總體規(guī)劃目標，但是還存在以下幾點問題，本文針對這些問題提出了相應(yīng)的對策建議，期望徐州市能如期完成土地利用總體規(guī)劃目標，助力其全面建成小康社會。

表4 土地綜合效益分級表

(1)雖然徐州市土地結(jié)構(gòu)的多樣化程度總體水平較高，基本達到土地利用總體規(guī)劃目標，但不難發(fā)現(xiàn)泉山區(qū)的土地類型多樣性程度與其他縣區(qū)相比還有較大差距，因此，泉山區(qū)應(yīng)在嚴守耕地紅線的前提下，以追求土地利用多樣化為目標，保證土地資源在各個利用類型和使用項目上的合理分配與有效利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局。

(2)徐州市各分區(qū)縣的集中化發(fā)展趨勢大致相同，且與2020年的土地利用規(guī)劃差距極小，但也可以看出徐州市除耕地和城鎮(zhèn)村及工礦用地2個類型集中度較高，其他土地利用類型均比較分散。土地資源的集約利用是在土地面積十分有限的情況下，有效提高土地利用效益的根本出路，因此徐州市在充分利用土地資源的前提下，應(yīng)繼續(xù)加大耕地和城中村及工礦用地的集約利用程度，同時注意提高其他土地利用類型的集中度。

(3)徐州市各區(qū)縣有明顯區(qū)位優(yōu)勢的土地利用類型較少，且均不相同，因此，徐州市在規(guī)劃土地利用時，應(yīng)注意繼續(xù)保持各區(qū)縣的優(yōu)勢類型，使其能在城市發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并同時提高其他處于劣勢的土地類型的專業(yè)化程度和積聚程度。

(4)以2020年的土地利用總體規(guī)劃為目標時，徐州市土地利用的綜合效益水平較高，基本達到目標值，但針對其主要制約因素土地產(chǎn)出率與農(nóng)村家庭成套住房比例2個指標，徐州市應(yīng)積極改善以往的粗放經(jīng)營方式，實行土地的集約利用，有效提高土地利用效益，從而提高土地產(chǎn)出率，并適當完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)注農(nóng)民生活，以提高社會效益。

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