甘肅蘭州：行政權(quán)對抗司法權(quán)的背后

本社記者 溫家玉 馬震坤

>>拆遷現(xiàn)場不明身份的“警察”

根據(jù)法律規(guī)定，人民法院依法對當(dāng)事人的財產(chǎn)采取查封強制措施后，具有法律約束力，非經(jīng)法定程序解除，任何組織、個人都不得擅自處置被查封的財產(chǎn)。然而，在甘肅蘭州卻發(fā)生了一起令當(dāng)事人費解的事情，行為人蘭州市城關(guān)區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局(以下簡稱城關(guān)區(qū)城管局)明知蘭州潤波商貿(mào)有限公司（以下簡稱潤波公司）青白石商砼攪拌站內(nèi)所有廠房、設(shè)備等已被蘭州市中級人民法院、城關(guān)區(qū)人民法院、蘭州鐵路運輸法院、七里河區(qū)人民法院、白銀市中級人民法院、白銀市白銀區(qū)人民法院等法院查封，但他們在沒有向人民法院提出協(xié)調(diào)和溝通的情況下，仍動用大量人員和機器，將整個商砼攪拌站夷為平地……

招商 好事緣何變壞事

2013年4月，潤波公司為響應(yīng)蘭州市政府關(guān)于蘭州新城建設(shè)的號召，積極與蘭州市城關(guān)區(qū)青白石街道白道坪村委會協(xié)商，決定在白道坪澇池溝一帶，利用荒地及平整后的山坡地建設(shè)混凝土攪拌站。白道坪村委會也把潤波公司作為招商引資企業(yè)，與其簽訂了聯(lián)營聯(lián)建協(xié)議。同時，潤波公司與白道坪村委會簽訂了一份澇池溝荒山、荒地15年的《土地租賃合同》，約定每年租金33萬元。

2013年10月，白道坪村委會向城關(guān)區(qū)發(fā)改委上報了立項報告。記者從這份立項報告中看到，該混凝土攪拌站整個項目占地面積50畝，建設(shè)面積23333.45平方米，建設(shè)三條HZS180中聯(lián)牌混凝土生產(chǎn)線，購置27臺攪拌車、4臺汽車泵、4臺車載泵等設(shè)備，項目總投資6000萬元，預(yù)計年產(chǎn)120萬立方預(yù)拌商品混凝土。該項目建成投產(chǎn)后，按年產(chǎn)量80萬立方，平均單價按每立方350元計算，年營業(yè)收入可達(dá)2.8億元，繳稅總額預(yù)計在930萬元以上。

隨后，潤波公司出資對場地進(jìn)行了三通一平、管道通水等工作，并向蘭州市供電局申請動力電安裝、購置生產(chǎn)設(shè)備，辦理相關(guān)的項目建設(shè)合法手續(xù)。

采訪中，潤波公司負(fù)責(zé)人包繼勇告訴記者，在建設(shè)中，由于一些不確定因素，建設(shè)廠區(qū)內(nèi)攪拌樓及攪拌機基礎(chǔ)、辦公樓、員工宿舍、修理車間廠房、物資設(shè)備存儲庫地面平整、土地地面硬化、生產(chǎn)蓄水池、排污回收沉淀池、排洪水路管道，改建村道路、平整山體滑坡、修建車輛物資運輸?shù)缆?、生產(chǎn)原料堆放區(qū)，待投產(chǎn)時，他們實際累計投資就已經(jīng)達(dá)到了2.1億元。

當(dāng)年11月，城關(guān)區(qū)維穩(wěn)辦對潤波公司建設(shè)混凝土攪拌站項目做了《社會穩(wěn)定風(fēng)險評估》調(diào)查報告，企業(yè)攪拌站項目的可行性、合法性、合理性得到認(rèn)可。

2014年1月9日，青白石街道向城關(guān)區(qū)政府、城關(guān)區(qū)發(fā)改局提交了[青街辦（2014）3號]備案申請文件，城關(guān)區(qū)發(fā)改委于2014年2月8日下達(dá)[城發(fā)改（2014）14號]項目備案正式通知，要求企業(yè)按照兩年的建設(shè)期按期完成建設(shè)投產(chǎn)。至此，經(jīng)過一系列有條不紊的工作，一家注冊資金兩億元的“蘭州潤波商貿(mào)有限公司（混凝土攪拌站）”正式成立。

包繼勇告訴記者，在當(dāng)時籌建潤波公司混凝土攪拌站的過程中，為了解決辦公用房及員工宿舍問題，公司向蘭州市城市管理綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱蘭州市城管局）申請了修建臨時建筑的申請，2014年3月26日，蘭州市城管局下達(dá)了[蘭城執(zhí)法字（2014）102號]臨時建筑批復(fù)。當(dāng)時，由于處于夏季多雨季節(jié)，周圍出現(xiàn)了大面積的山體滑坡，土地出現(xiàn)裂縫，村民無法耕種，于是村委會找到潤波公司，協(xié)商由企業(yè)出資進(jìn)行修復(fù)平整，平整后的土地由企業(yè)使用。同時，村委會與企業(yè)又簽訂了一份《土地租賃協(xié)議》的附加協(xié)議。

2014年8月，白道坪村委會又引進(jìn)了另一個開發(fā)項目，從此，潤波公司與該開發(fā)項目之間的矛盾進(jìn)入熾熱化。據(jù)包繼勇講，該開發(fā)項目在房屋開發(fā)中強占他們企業(yè)租賃和平整使用的部分土地，還將他們生產(chǎn)運輸?shù)缆啡慷滤?，將本村工人全部趕走，生產(chǎn)被迫全部停止，銀行貸款無法償還、供應(yīng)商貨款無法支付、員工工資全部拖欠。

屋漏偏逢連夜雨，船遲又遇打頭風(fēng)。2016年7月至2017年6月期間，潤波公司由于涉及多起訴訟，其廠房、設(shè)備、車輛等被蘭州市中級人民法院、城關(guān)區(qū)人民法院、蘭州鐵路運輸法院、白銀市中級人民法院、白銀區(qū)人民法院相繼查封。

>>蘭州中院查封的潤波公司辦公樓

根源 都是土地惹的禍

企業(yè)一時陷入困境，正在極力想辦法挽回局面的潤波公司，2016年8月12日，突然接到一份蘭州市城管局下達(dá)的《責(zé)令改正通知書》，稱潤波公司所辦的臨時建筑手續(xù)已經(jīng)到期，責(zé)令公司15日內(nèi)自行拆除，并接受復(fù)查。

2017年6月22日，潤波公司陸續(xù)接到青白石街道辦事處和蘭州市城關(guān)區(qū)執(zhí)法局青白石執(zhí)法中隊下發(fā)的兩份違章建筑拆除通知書，稱企業(yè)未經(jīng)蘭州市土地管理部門及相關(guān)建設(shè)部門審批，私自在項目區(qū)施工建房，改變土地使用性質(zhì)，要求潤波公司限期自行拆除，否則將由青白石街道、青白石執(zhí)法中隊強行拆除。

隨后，城關(guān)區(qū)城管局作出了一封行政處罰決定書,責(zé)令潤波公司三日內(nèi)自行拆除商砼站臨時建筑物。

一會兒臨建手續(xù)超期，一會兒定性為違法建筑。此時，潤波公司負(fù)責(zé)人包繼勇都有點蒙了，他再次拿出蘭州市城管局批復(fù)的臨時建筑手續(xù)仔細(xì)查看，上面壓根兒就沒有明確標(biāo)注兩年的有效期限，生產(chǎn)剛剛開始有點起色的攪拌站難道就這樣夭折？

為此，潤波公司2017年10月25日就行政處罰的相關(guān)事宜，向蘭州市城管局提起行政復(fù)議，申辯其與村委會有簽訂的15年《土地租賃協(xié)議》，蘭州市城管局給其辦理的臨建手續(xù)中并未注明有效期限，應(yīng)視為繼續(xù)合法有效。

>>蘭州市中院查封令

蘭州市城管局則辯稱，《土地租賃協(xié)議》與本案無關(guān)，而批復(fù)是否標(biāo)注有效期的事實并非建筑物是否違法的唯一判斷依據(jù)。潤波公司的商砼站性質(zhì)為臨時建筑，《甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十八條規(guī)定，臨時建筑其合法存在期限為兩年，最長不超過三年。潤波公司認(rèn)為未標(biāo)注期限即享有自由，是對法律條文的重大誤解，故維持了城關(guān)區(qū)城管局作出的[2017]621號行政處罰決定書，這意味著，強拆已成定局。

包繼勇告訴記者，《甘肅省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十八條第二款確實規(guī)定臨時建筑物、構(gòu)筑物使用期一般不得超過兩年，他認(rèn)為是建設(shè)工程期滿后再使用兩年。因為他與村委會簽訂的土地租賃協(xié)議是15年。早知道這樣，他還投入那么大的資金干啥？

城管說這里是規(guī)劃區(qū)，而村委會說這塊地是村集體的荒山荒地。事情的真相到底是什么？為了尋找到真正的原因，包繼勇四處奔波，到城關(guān)區(qū)、蘭州市和甘肅省等國土部門查找相關(guān)文件尋找答案。當(dāng)他找到一份（甘政國土發(fā)[2013]324號）甘肅省人民政府《關(guān)于蘭州市2010年度城市建設(shè)實施方案城關(guān)區(qū)第6批次用地的批復(fù)》后才恍然大悟，原來白道坪村委會租給他的土地及公司平整的土地，甘肅省政府早在2010年就已經(jīng)同意蘭州市政府轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，并作為普通商品房用地收為國有。

那么，白道坪村委會是否知道這個批復(fù)的內(nèi)容，還要以招商引資，發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)的方式去出租呢？3月15日，青白石街道辦事處一位劉姓副書記告訴記者，這個批復(fù)的內(nèi)容，他們街道辦壓根就不知情，更何況是村委會了。如果潤波公司認(rèn)為村委會存在欺騙出租土地的行為，他們可以到法院去起訴。3月16日，白道坪村委會書記徐建喜則告訴記者：被出租的這一塊土地總共有60多畝，都是村民的耕地、果園地和菜地，涉及30多戶村民。省政府的批復(fù)，村委會并不知情，也沒有任何人給他們通知，所以，村委會就通過村民代表大會的方式將它租給了潤波公司。

強拆 法院查封物滅失

2017年11月10日上午9點，由城關(guān)區(qū)一名副區(qū)長和城關(guān)區(qū)執(zhí)法局局長帶隊的50多名執(zhí)法人員，在100多名身穿制式特勤警服人員的簇?fù)硐拢瑤ьI(lǐng)50多名民工，進(jìn)入潤波公司混凝土攪拌站開始大規(guī)模強拆。

當(dāng)時，包繼勇告知他們，許多建筑物及設(shè)備車輛已由債權(quán)人通過訴訟被法院保全查封，希望他們不要魯莽行事，并出示了查封令和協(xié)助執(zhí)行通知書，但兩個帶隊領(lǐng)導(dǎo)不予理會。就這樣，被張貼著法院封條的建筑物和設(shè)備，頃刻間蕩然無存。

2017年11月22日9時20分，城關(guān)區(qū)政府、城關(guān)區(qū)城管局、青白石街道又帶領(lǐng)200多人，開著數(shù)十臺大型機械，再次進(jìn)入潤波公司混凝土攪拌站進(jìn)行了掃尾式強拆，他們的這次行動，致使攪拌站所有的主控設(shè)備、罐體變成了一堆廢鐵，1600噸原料霎時被報廢，蓋有法院鮮紅大印的一張張封條也隨之蕩然無存……

執(zhí)法 惹火燒身遭賠償

潤波公司混凝土攪拌站就這樣消失殆盡了，包繼勇一時感到了一種從未有過的悲傷和落寞。他思忖著那些壓在頭頂?shù)耐鈧趺慈ミ€？2017年11月30日，他向武威市中級人民法院遞交了訴蘭州市城管局拆遷的行政訴訟狀。

2018年1月5日，白銀市中級人民法院也作出一份〔2017〕甘04執(zhí)79號之一執(zhí)行裁定書。該裁定書稱，景泰縣龍達(dá)商貿(mào)有限公司與潤波公司買賣合同糾紛一案，白銀中院于2017年7月7日查封了潤波公司位于蘭州市城關(guān)區(qū)青白石街道白道坪村潤波商砼站食堂及會議室2層、泵房實驗室5間、新建房2棟18間、機房配電室3間、50裝載機（2014）兩臺，并與同日對該公司中聯(lián)180（主力攪拌機兩臺）生產(chǎn)線兩套等財物進(jìn)行了輪候查封。2017年11月10日起，城關(guān)區(qū)人民政府、城關(guān)區(qū)城管局未經(jīng)法院同意，擅自拆除了法院查封的財產(chǎn)。責(zé)令二責(zé)任人于裁定生效之日起10日內(nèi)賠償申請執(zhí)行人景泰縣龍達(dá)商貿(mào)有限公司1300萬元。

2018年2月1日，白銀區(qū)人民法院也作出〔2017〕甘0402執(zhí)1789——1號執(zhí)行裁定書，同樣責(zé)令城關(guān)區(qū)人民政府、城關(guān)區(qū)城管局于裁定生效之日起，將申請執(zhí)行人張曉東與蘭州潤波公司、包繼勇買賣合同糾紛一案的1094263.3元賠償款（或補償款）打入指定賬戶。

博弈 當(dāng)行政遇到司法

既然認(rèn)定潤波公司的混凝土攪拌站臨建手續(xù)過期，那么，當(dāng)行政強拆巧遇法院封條這一被動情況時，到底該如何面對？

甘肅昶泰律師事務(wù)所律師、蘭州石化職業(yè)技術(shù)學(xué)院法律顧問黃建剛認(rèn)為：“目前市政規(guī)劃、建設(shè)中的‘臨時建筑’非常普遍。在使用臨時建筑過程中，公民、法人單位又存在‘變其為長期、永久建筑’ 的主觀僥幸，對行政機關(guān)來講，臨時建筑往往又成為‘違法建筑’的執(zhí)法對象。所以，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定‘違法建筑’‘臨時建筑’的界限，制定當(dāng)‘臨時建筑’不再‘臨時’時，拆除‘違法建筑’的行政程序，做到公平、公正、合法。注意‘臨時建筑’不能成為行政機關(guān)濫用行政職權(quán)的‘釣魚對象’。同時行政機關(guān)的行政行為必須合法。行政行為不僅要符合法律規(guī)定，而且還要尊重判決、裁定及司法強制文書等司法權(quán)威，這是依法治國的保證。蘭州市城管局應(yīng)當(dāng)以本案為教訓(xùn)，依法規(guī)范行政行為?！?/p>

>>2017年7月14日蘭州鐵路運輸法院查封物

>>蘭州中院查封的生產(chǎn)攪拌機設(shè)備

我國憲法第一百三十一條明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！边@是司法獨立原則中國化的重要體現(xiàn)，也是社會主義法治國家的重要原則。

法院查封當(dāng)事人的相關(guān)財產(chǎn)，是整個訴訟過程中的一個部分，如果妨害司法機關(guān)訴訟秩序，《中華人民共和國刑法》規(guī)定，非法隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、故意毀損已被司法機關(guān)查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)，情節(jié)嚴(yán)重的，構(gòu)成非法處置查封、扣押、凍結(jié)的財產(chǎn)罪?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》規(guī)定，隱藏、轉(zhuǎn)移、變賣、毀損已被查封、扣押的財產(chǎn)，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

“被法院扣押的執(zhí)行標(biāo)的，置于法院的控制之下，法院就有義務(wù)對扣押物品進(jìn)行妥善保管。如果城市管理綜合行政執(zhí)法對執(zhí)行標(biāo)的進(jìn)行了滅失，就侵犯到了法院的這種管理秩序，也有妨礙執(zhí)行之嫌?！泵鎸μm州市城管局與幾家法院出現(xiàn)的這種尷尬局面，北京市齊致（蘭州）律師事務(wù)所執(zhí)行主任劉臨慶感慨地說，“在法治國家，行政權(quán)是絕對不能凌駕于司法權(quán)之上的，這是法治的基本原則。行政法調(diào)整的范圍是公共行政，當(dāng)行政機關(guān)的具體行政行為侵犯到了公民、法人、其他組織的合法權(quán)益，權(quán)利受到損害的一方可以提起行政訴訟。本案中，人民法院雖然不是查封財物的所有人，但如果城市管理綜合行政執(zhí)法毀滅這些查扣標(biāo)的，顯然就影響到了法院的權(quán)益，因為造成損失，法院是要給債權(quán)人賠償?shù)??！?/p>

“這個事件若無其他人為因素，說到底就是一個行政執(zhí)法權(quán)對抗司法權(quán)的問題?！眲⑴R慶認(rèn)為，司法權(quán)具有終極性，行政執(zhí)法不具有終極性。蘭州市城管局行使的是典型的行政權(quán)，它的執(zhí)法行為是否合法，需要接受司法權(quán)的評價。如果潤波公司不自行拆除超期臨時建筑物，城管可以依法申請人民法院組織強拆，這樣的話，即使遇上其他法院的封條，這個問題也就不會變得這么棘手和被動了。