改革開放40年我國民辦學(xué)前教育發(fā)展：概覽與特點(diǎn)

李輝

1978年年底開啟的改革開放沖破了束縛生長力發(fā)展的體制障礙，推動(dòng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，形成了對(duì)外開放的全新格局。在經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮下，原有的依托于集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企事業(yè)單位的社會(huì)職能，例如教育職能被逐漸剝離，再加上國家法律政策的許可以及伴隨著多元經(jīng)濟(jì)發(fā)展而日漸強(qiáng)大的社會(huì)組織和個(gè)人，為社會(huì)力量辦學(xué)提供了可能、空間與條件。學(xué)前教育屬于非義務(wù)教育，國家投入的長期不足也為民辦學(xué)前教育發(fā)展留下了更大空間。自改革開放以來，民辦學(xué)前教育歷經(jīng)重生、穩(wěn)步發(fā)展、快速增長，自2004年尤其是2012年以來（2004年民辦園數(shù)占全國幼兒園總數(shù)的比例超過一半；2012年，民辦園數(shù)、民辦園在園幼兒數(shù)、民辦園教職工數(shù)、民辦園專任教師數(shù)占全國的相應(yīng)數(shù)據(jù)比例均超過50%。據(jù)中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（1994-2016年）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。），成為我國學(xué)前教育事業(yè)的主體力量。本研究在概要回顧民辦學(xué)前教育發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，剖析其發(fā)展特點(diǎn)，以期形成對(duì)民辦學(xué)前教育發(fā)展較清晰的認(rèn)識(shí)。

改革開放40年

我國民辦學(xué)前教育的發(fā)展概覽

我國民辦學(xué)前教育的發(fā)展階段

改革開放40年來，根據(jù)不同時(shí)期國家對(duì)民辦學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)和其發(fā)展?fàn)顩r，將民辦學(xué)前教育發(fā)展劃分為四個(gè)階段②。

1.恢復(fù)發(fā)展與公辦補(bǔ)充階段（1978～1992年）。1982年《中華人民共和國憲法》指出，“國家鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織，國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會(huì)力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)”，為民辦教育崛起提供法律依據(jù)。1987年原國家教委頒布《關(guān)于社會(huì)力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》，指出“社會(huì)力量辦學(xué)是我國教育事業(yè)的組成部分，是國家辦學(xué)的補(bǔ)充”。1989年原國家教委發(fā)布的《幼兒園管理?xiàng)l例》指出，鼓勵(lì)和支持企事業(yè)單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和公民舉辦幼兒園或捐資助園。在政策的許可、支持下，民辦學(xué)前教育重啟發(fā)展。

2.共同發(fā)展與快速增長階段（1993～2002年）。1997年國務(wù)院頒布的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》是我國第一個(gè)關(guān)于民辦教育的行政法規(guī)，重申“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”民辦教育發(fā)展的十六字方針。1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育體制改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》中提出，要“形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”，這是對(duì)前一階段民辦教育作為“國家辦學(xué)的補(bǔ)充”地位的較大提升。民辦學(xué)前教育也因此快速發(fā)展起來。

3.激勵(lì)規(guī)范與主體發(fā)展階段（2003～2009年）。2003年《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》（以下簡稱《民促法》）實(shí)施，進(jìn)一步明確民辦教育的性質(zhì)與地位，指出“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，并為規(guī)范民辦學(xué)前教育發(fā)展提供依據(jù)，而第51條提出“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”，對(duì)公民個(gè)人和私人部門辦園則發(fā)揮了極大的激勵(lì)作用。2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，2003～2007年幼兒教育改革的總目標(biāo)是“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體的發(fā)展格局”，更是直接促進(jìn)了民辦學(xué)前教育穩(wěn)定、快速、主體發(fā)展。民辦幼兒園（民辦學(xué)前教育的主體是民辦幼兒園，本文以民辦園的相關(guān)數(shù)據(jù)來說明民辦學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r。）數(shù)、民辦園教職工數(shù)和專任教師數(shù)占總比分別于2004年、2006年、2007年超過50%。

4.大力扶持與分類引導(dǎo)階段（2010年——）。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》頒布，提出“民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量”，這是國家對(duì)民辦教育價(jià)值的進(jìn)一步肯定，并提出要“積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。2016年《民促法》修訂完成，2017年9月實(shí)施，自此民辦教育實(shí)施非營利性、營利性分類管理有了國家層面的法律依據(jù)。學(xué)前教育領(lǐng)域，2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》指出要“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費(fèi)較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”，具體措施如保證合理用地、稅收減免、政府購買服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等，其實(shí)質(zhì)是通過對(duì)民辦園的分類大力支持與引導(dǎo)促進(jìn)民辦學(xué)前教育規(guī)范發(fā)展，擴(kuò)大公益、普惠學(xué)前教育資源受益范圍。

我國民辦學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r

改革開放40年來，民辦學(xué)前教育歷經(jīng)平穩(wěn)發(fā)展、快速提升，到2004年民辦園數(shù)占全國幼兒園總數(shù)的比例超過50%，2011年達(dá)到頂點(diǎn)為69.21%，2012年開始逐年下降；民辦園專任教師數(shù)歷經(jīng)穩(wěn)步增長、快速擴(kuò)充，2013年占總比稍有下降，之后逐年小幅提升；民辦園在園幼兒數(shù)則一直穩(wěn)步提升，到2012年其占總比超過50%，民辦學(xué)前教育成為我國學(xué)前教育事業(yè)的絕對(duì)主體。（據(jù)中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒（1994～2016年）相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。1994年之前民辦園發(fā)展數(shù)據(jù)欠缺，故改革開放40年來民辦學(xué)前教育發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)從1994年開始計(jì)算、呈現(xiàn)。）具體見下圖。

改革開放40年

我國民辦學(xué)前教育的發(fā)展特點(diǎn)

縱觀改革開放40年來民辦學(xué)前教育的發(fā)展歷程，圍繞民辦學(xué)前教育何以發(fā)展，發(fā)展將何去何從，也即發(fā)展動(dòng)力、發(fā)展定位、發(fā)展取向三方面剖析其發(fā)展特點(diǎn)。

發(fā)展動(dòng)力：經(jīng)濟(jì)體制與教育改革釋放活力，市場需求直接助力

首先，民辦學(xué)前教育在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革的背景下獲得重生與發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。根據(jù)馬克思主義的基本觀點(diǎn)，教育的社會(huì)屬性是上層建筑。②隨著農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系由人民公社時(shí)期的“土地公有、平均分配”調(diào)整為“分田到戶，自負(fù)盈虧”，中國拉開了改革開放的大幕，隨后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、國有企業(yè)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，試行自主經(jīng)營、自主調(diào)控市場，中國逐步由高度集中、忽視市場作用的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變逐步引發(fā)整個(gè)社會(huì)解放思想，隨之帶來教育觀念、教育機(jī)構(gòu)和教育制度的變革。民辦學(xué)前教育正是在人民公社解體、國有企事業(yè)單位社會(huì)化改革的浪潮中獲得重生，又因著對(duì)民辦教育性質(zhì)、地位認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變，以及教育政策制度、教育體系變革，而獲得快速、穩(wěn)步發(fā)展。

其二，民辦學(xué)前教育隨著教育政策的重大調(diào)整而獲得轉(zhuǎn)折性發(fā)展。教育政策法規(guī)是國家對(duì)教育事業(yè)發(fā)展方針、發(fā)展任務(wù)、發(fā)展路徑等做出的規(guī)定，是國家政治意志在教育領(lǐng)域的體現(xiàn)，是推動(dòng)教育改革和發(fā)展的關(guān)鍵要素，甚至是決定性要素。有研究者認(rèn)為，民辦教育政策是“推動(dòng)民辦教育實(shí)踐的決定性因素”③。民辦學(xué)前教育的發(fā)展有三次比較大的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。一是2001年民辦園數(shù)、民辦園教職工數(shù)占總比獲得了史無前例、甚至空前絕后的快速發(fā)展。與2000年相比兩個(gè)指標(biāo)的增長率分別為14.66%、13.23%，這應(yīng)該與1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育體制改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》有關(guān)，其提出“公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展”，這是對(duì)前期民辦教育是國家辦學(xué)的“補(bǔ)充”地位的極大提升，因而刺激了民辦學(xué)前教育的高速發(fā)展。二是2004年民辦園數(shù)占全國幼兒園總數(shù)的比例首次超過50%，成為學(xué)前教育事業(yè)的主體。這與民辦學(xué)前教育的持續(xù)發(fā)展有關(guān)，但應(yīng)該也與2003年頒布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》有關(guān)，其提出五年內(nèi)“形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體的發(fā)展格局”。三是2012年民辦園數(shù)占全國幼兒園總數(shù)的比例首次下降。隨著2011年第一期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，地方政府大力建設(shè)公辦幼兒園，因而2012年開始民辦園數(shù)占總比開始下降，此后逐年下滑，這應(yīng)與一至三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃中大力建設(shè)公辦園的行動(dòng)相關(guān)。

其三，學(xué)前教育供需矛盾突出直接推動(dòng)民辦學(xué)前教育發(fā)展。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來看，1987年我國學(xué)前三年入園率為25.9%，1995年達(dá)到41%。④1997年國家原教委下發(fā)《全國幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》，提出到2000年我國學(xué)前三年幼兒毛入園率達(dá)到45%以上，但到2001年學(xué)前三年毛入學(xué)率才為35.9%⑤，至2009年該數(shù)據(jù)首次超過50%，為50.9%⑥。2017年學(xué)前三年毛入園率為79.6%，達(dá)到歷史新高。⑦可見，我國學(xué)前教育事業(yè)多年積貧積弱，即便經(jīng)過了幾十年的發(fā)展，供需矛盾仍然突出，這直接為社會(huì)力量辦學(xué)提供了廣大空間與推力。

發(fā)展定位：從“補(bǔ)充”到“主體”“公辦民辦并舉”

民辦學(xué)前教育伴隨著時(shí)代經(jīng)濟(jì)體制、教育體制的改革，在學(xué)前教育多年來突出的供需矛盾的推動(dòng)下獲得了發(fā)展的空間與動(dòng)力，在此過程中，其發(fā)展定位也呈現(xiàn)出了清晰的路線。第一階段，1978～2002年民辦為輔、公辦為主。20世紀(jì)80年代末提出社會(huì)力量辦學(xué)是“國家辦學(xué)的補(bǔ)充”，1999年調(diào)整為“公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展”，但不論是“補(bǔ)充”還是“共同發(fā)展”，都不能動(dòng)搖“政府辦學(xué)為主體”的地位。第二階段，2003～2009年民辦為“主體”，公辦為骨干和示范。第三階段，2010年后“公辦民辦并舉”。此期的公民辦“并舉”與20世紀(jì)末的公民辦“共同發(fā)展”不同，它的前提是“政府主導(dǎo)”，社會(huì)僅為“參與”?？傊?，改革開放40年來民辦學(xué)前教育的發(fā)展定位呈現(xiàn)出弱——強(qiáng)——次強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，與此同時(shí)，國家對(duì)民辦教育性質(zhì)的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步明確、提升，到2002年《民促法》中指出其是“公益性事業(yè)”。

發(fā)展取向：從非營利性到取得合理回報(bào)再至分類發(fā)展

辦學(xué)是為了謀求利潤嗎？不同時(shí)期民辦園舉辦者的取向不同。同時(shí)，國家相關(guān)政策的引導(dǎo)、規(guī)制不同，也使得民辦學(xué)前教育的發(fā)展呈現(xiàn)出不同的取向。其一，在恢復(fù)發(fā)展與公辦補(bǔ)充階段，民辦園以非營利性為主。改革開放初期，由于受當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境的影響和辦學(xué)者社會(huì)價(jià)值觀的主導(dǎo)，社會(huì)上所創(chuàng)辦的民辦園、小學(xué)和中學(xué)等，基本上都是非營利性的。民辦教育的舉辦者和投資者對(duì)獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)表現(xiàn)得十分淡薄，更多地體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)、對(duì)人民的無私奉獻(xiàn)精神。⑧例如，全國三八紅旗手山西省霍縣南城區(qū)喬板秀自籌資金創(chuàng)辦康樂幼兒園，為了降低成本，她騰出一孔窯洞作教室，用自己準(zhǔn)備做家具的木料做了黑板、桌凳，還購買教育書籍，按正規(guī)幼兒園的課程教孩子，學(xué)費(fèi)低于公辦幼兒園。⑨其二，1993～2016年民辦園多是營利性取向。我國民辦教育是在民間資本尚不發(fā)達(dá)、公益性捐贈(zèng)行為相對(duì)不足的情況下，主要依靠市場化的資本運(yùn)作獲得初始投入，多數(shù)辦學(xué)主體期望通過投資獲得回報(bào)。根據(jù)二十世紀(jì)末全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有10%投資辦教育的機(jī)構(gòu)或個(gè)人是出于公益性，90%是要有營利回報(bào)的。⑩2003年實(shí)施的《民促法》也明確規(guī)定出資人可以“取得合理回報(bào)”。此期民辦學(xué)前教育發(fā)展的營利性取向既是舉辦者的主動(dòng)選擇，國家政策也為其提供了許可與保障。其三，2017年以后民辦學(xué)前教育逐步走向分類發(fā)展。隨著新《民促法》（2016年修訂）的實(shí)施，民辦學(xué)前教育的舉辦者或主動(dòng)或被動(dòng)要在“營利性”或“非營利性”之間做出選擇，實(shí)現(xiàn)分類發(fā)展。盡管各地實(shí)施分類管理的過渡期、時(shí)間節(jié)點(diǎn)、獎(jiǎng)補(bǔ)政策、差異化扶持政策等不盡相同，但引導(dǎo)民辦學(xué)前教育分類發(fā)展是大勢(shì)所趨。

改革開放40年來，民辦學(xué)前教育重啟發(fā)展、穩(wěn)步增長、快速提升，逐步成為我國學(xué)前教育事業(yè)的主體力量，為彌補(bǔ)國家長期以來的學(xué)前教育財(cái)政投入不足、學(xué)位供給有限作出了重大貢獻(xiàn)，為滿足家庭和適齡兒童基本的入園需求甚至個(gè)性化需求提供了一定保障，并為學(xué)前教育體制機(jī)制改革創(chuàng)新、為服務(wù)型政府構(gòu)建提供了不少有益啟示。雖然當(dāng)前民辦學(xué)前教育發(fā)展中仍存在諸多問題，如師資隊(duì)伍和保教質(zhì)量等，但相信在國家的大力支持和分類引導(dǎo)下，民辦學(xué)前教育會(huì)繼續(xù)駛?cè)肟沙掷m(xù)健康發(fā)展的軌道！