開展領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任審計的實踐、困境與對策研究

何小寶　趙彩虹

面對日益凸顯的自然資源減損及環(huán)境惡化，我國開始推行領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，以促進領導干部更好履行對自然資源資產(chǎn)的管理責任和對生態(tài)環(huán)境的保護責任。本文以寧波市為例，闡述目前開展自然資源管理責任審計存在的制約性因素，并在此基礎上提出相應的解決對策。

一、地方政府領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任審計的具體內(nèi)容

（一） 審計主體

領導干部自然資源資產(chǎn)管理審計的開展主體依然以國家審計為主，主要是由因為國家審計能以強制性立場，審查監(jiān)督地方政府及領導干部自然資源管理過程中資金運用合法合規(guī)性、政策貫徹的落地性、自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護行為的績效性。內(nèi)部審計因為無法保證獨立性，開展較少，社會審計也基本沒有涉及此種類型審計。

（二）審計客體

受托環(huán)境責任視角下，領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任審計客體是地方各級政府及部分企事業(yè)單位及其他利用公共財政資金對的相關組織，同時也包括環(huán)保、水利、農(nóng)林、發(fā)改、財政等部門，審查這些部門監(jiān)管問責的履行情況以及實施環(huán)境管理或生態(tài)保護措施的成效等。

（三）審計對象

地方政府領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任審計對象主要是對審計客體的履責行為進行審計，包括但不限于利用國有自然資源或資產(chǎn)做出的保護、利用、治理、恢復自然資源或生態(tài)環(huán)境等行為，并通過制定相關政策、定期座談匯報、研究部署環(huán)保工作等方式抑制濫用自然資源資產(chǎn)或生態(tài)環(huán)境等外部行為。

二、地方政府領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任審計的主要難題

第一，各部門規(guī)劃不一致現(xiàn)象仍然突出。土地利用總體規(guī)劃與寧波總規(guī)北侖區(qū)域確定的禁建區(qū)范圍重疊，海洋功能區(qū)劃確定的港口區(qū)與寧波總規(guī)北侖區(qū)域確定的禁建區(qū)范圍重疊，寧波總規(guī)（北侖區(qū)域）確定的適建區(qū)與生態(tài)紅線范圍、濕地范圍重疊、禁止開發(fā)區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)存在未辦理規(guī)劃審批手續(xù)。

其次，濕地保護工作進展緩慢。部分圍填海項目存在未批先填現(xiàn)象，省級公益林被違規(guī)占用；飲用水源保護區(qū)內(nèi)存在違規(guī)開發(fā)建設；河道內(nèi)有兩處建設項目未經(jīng)審批占用水域。

最后，土地開發(fā)項目未按計劃完成。項目中斷后未及時收回財政資金，未及時清理礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金，全區(qū)固廢（污泥）處置現(xiàn)狀尚待改善。電鍍行業(yè)在線監(jiān)測項目不全，環(huán)保部門無法及時掌握污染狀況。

三、全面開展領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任審計存在的制約因素

（一）審計對象清楚界定難

開展自然資源管理責任審計，必須要明確地方政府的集體責任和地方政府領導干部直接責任和相關責任之間的界限，但就目前來看，全面合理確定這些具體審計對象還存在一定的障礙：首先目前我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權界定不清，對自然資源資產(chǎn)還存在多頭管理現(xiàn)象，審計對象清楚界定還比較難；其次各省根據(jù)自身情況探索性開展自然資源資產(chǎn)管理責任審計，沒有形成系統(tǒng)、公認、統(tǒng)一的審計對象體系，“各自為政”現(xiàn)象比較嚴重；最后沒有統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)負債表，對目前國家審計應用模式應用帶來挑戰(zhàn)，導致自然資源資產(chǎn)管理責任審計實踐流于形式、審計結(jié)論權威性不高，系統(tǒng)性、整體性比較差，落地性與實踐性存在一定距離。

（二）執(zhí)行存在很多難點

目前我國開展領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任審計尚處于初步階段，技術上很難對自然資源資產(chǎn)管理責任審計實施提供全面的支撐，如審計技術手段滯后、審計取證難、審計難以識別和發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為等，缺少系統(tǒng)、完整、統(tǒng)一的用于指導實踐的評價指標體系，難以讓被審計單位和個人對審計結(jié)論心服口服。同時，由于自然資源資產(chǎn)狀況形成的長期性、持續(xù)性，往往可能在前任領導干部離任時，后任領導干部上任一段時間后還未體現(xiàn)，審計期間內(nèi)，對領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任劃定難，審計執(zhí)行起來就比較困難。

（三）評價定責難

自然資源資產(chǎn)管理責任審計必須界定領導干部應承擔的責任，審計涉及的重點領域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態(tài)環(huán)境治理、大氣污染防治等領域。很多資源又存在跨區(qū)域管理，涉及的部門多、政策廣、內(nèi)容多，全部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來很困難。再者，部分自然資源管理相關法律法規(guī)的有關條款滯后，自然資源管理保障體系不完善和資源環(huán)境及產(chǎn)品價格界定不清，導致開展自開展自然資源管理責任審計后很難問責，影響到相關部門行政效能和國家審計的公信力。

四、全面開展領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任審計的對策探討

（一）緊密把握國家經(jīng)濟發(fā)展政策和動態(tài)

目前，生態(tài)文明建設背景下必須構(gòu)建包含生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同發(fā)展整體策略，根據(jù)各地自然資源承受能力、開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，將自然資源資產(chǎn)管理責任審計融入自然資源開發(fā)、保護、利用、治理過程中，形成自然資源資產(chǎn)審計全覆蓋趨勢。同時加強自然資源資產(chǎn)管理責任審計理論研究，指導自然資源資產(chǎn)管理責任審計實踐過程，形成政府為主體的自然資源管理責任審計新模式，從政治、經(jīng)濟、法律等角度搭建自然資源管理責任審計的制度框架，形成政府對自然資源資產(chǎn)管理的善治局面。

（二）以自然資源資產(chǎn)承載力為導向，嚴格界定領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任

領導干部自然資源資產(chǎn)管理責任審計包括自然資源資產(chǎn)管理責任審計和領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計兩大研究內(nèi)容，其中自然資源資產(chǎn)管理責任審計就要求自然資源在可修復狀態(tài)下的循環(huán)利用，所以必須要對自然資源資產(chǎn)承載能力進行客觀量化評價，進而嚴格界定領導干部對自然資源資產(chǎn)承擔的管理責任。

（三） 緊密聯(lián)系各地自然資源資產(chǎn)稟賦和區(qū)域性特征

我國幅員遼闊，各地自然資源資產(chǎn)稟賦、區(qū)域性特征、環(huán)境治理投資數(shù)額多少各不相同，與此相聯(lián)系的是自然資源資產(chǎn)開發(fā)、利用、保護和治理等問題呈現(xiàn)鮮明的區(qū)域性差異，由此導致自然資源資產(chǎn)管理責任審計的戰(zhàn)略定位和差異化審計策略。審計時要正確處理上下級政府、同級政府不同職能部門之間的環(huán)境治理關系，縱向協(xié)調(diào)地方政府各自的經(jīng)濟責任、環(huán)境責任及社會責任之間的關系，提高自然資源資產(chǎn)管理責任審計監(jiān)督全覆蓋能力；同時，發(fā)揮國家審計專業(yè)性、獨立性、權威性特點，融合領導干部任職期間的經(jīng)濟責任及環(huán)境責任履行情況，符合國家審計作為國家治理的重要手段的特性。（作者單位為1寧波市審計局；2浙江萬里學院）

（本文是寧波市哲學社會科學規(guī)劃課題寧波市開展自然資源資產(chǎn)管理責任審計的實踐、困境與對策的【G18-ZXLL34】的階段性成果）