村級(jí)工業(yè)區(qū)綜合整治提升的困境和路徑探討

郭敏玲

摘要：文章通過(guò)分析杏壇鎮(zhèn)村級(jí)工業(yè)區(qū)發(fā)展存在土地利用低效、產(chǎn)業(yè)低端化嚴(yán)重、環(huán)保安全問(wèn)題突出、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜等困境，以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念為指導(dǎo)，從政府職能、規(guī)劃統(tǒng)籌、規(guī)劃實(shí)施和機(jī)制創(chuàng)新4大方面提出村級(jí)工業(yè)區(qū)綜合整治提升的路徑與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：村級(jí)工業(yè)區(qū)；整治提升；困局；路徑

一、背景

杏壇鎮(zhèn)位于廣東省佛山市順德區(qū)西南部，水陸交通方便，是典型的珠三角水鄉(xiāng)，全鎮(zhèn)總面積122平方公里，常住人口約18萬(wàn)，擁有康寶、德冠等著名家電品牌。村級(jí)工業(yè)區(qū)是順德工業(yè)化初期的歷史產(chǎn)物，為鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性市場(chǎng)應(yīng)運(yùn)而生[1] [2]。這種全新的建設(shè)用地供應(yīng)形式，吸引眾多民營(yíng)企業(yè)，形成為數(shù)眾多、大小不一的村級(jí)工業(yè)區(qū)。在該時(shí)期，村級(jí)工業(yè)區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可或缺的重要力量，是順德優(yōu)秀民營(yíng)企業(yè)的“孵化器”，為村集體和村民帶來(lái)持續(xù)經(jīng)濟(jì)收益，是農(nóng)村籌建各種集體福利設(shè)施的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，是農(nóng)民就業(yè)的重要載體。

但自上世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)園已具有較完善的基礎(chǔ)設(shè)施、較優(yōu)良的配套服務(wù)和較優(yōu)越的土地使用制度優(yōu)勢(shì)，吸引一大批包括村級(jí)工業(yè)區(qū)在內(nèi)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)駐，村級(jí)工業(yè)區(qū)的發(fā)展受到嚴(yán)重沖擊，存在問(wèn)題也日益突出。

二、村級(jí)工業(yè)區(qū)的發(fā)展困局

在工業(yè)化起步階段，村級(jí)工業(yè)區(qū)發(fā)展是村集體經(jīng)濟(jì)的自發(fā)市場(chǎng)行為，政府對(duì)基層的統(tǒng)籌缺位，形成“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的發(fā)展格局[3]。目前，順德區(qū)杏壇鎮(zhèn)有村級(jí)工業(yè)區(qū)24個(gè)，面積約7.47平方公里。

（一）土地利用低效

杏壇村級(jí)工業(yè)區(qū)分布較為分散，零星散布在各個(gè)村居，沿杏龍路、百安路及二環(huán)路等交通主干布局，以單層的鋅棚廠房為主，建筑密度大、容積率低，整體的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度低，再利用這率低，與深圳的村級(jí)工業(yè)區(qū)不同，深圳的村級(jí)工業(yè)區(qū)多為永久結(jié)構(gòu)的多層建筑物，易于升級(jí)改造、再利用。

（二）產(chǎn)業(yè)低端化嚴(yán)重

村級(jí)工業(yè)區(qū)企業(yè)以塑料、五金和制衣等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)層次不高，再加優(yōu)質(zhì)企業(yè)大量外遷，地均工業(yè)總產(chǎn)值低。村集體為保障集體和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，招商引資門檻越來(lái)越低，租戶流動(dòng)性大。

（三）規(guī)劃建設(shè)水平低，管理缺位

村級(jí)工業(yè)區(qū)土地利用布局過(guò)于分散，絕大部分園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚度不高，建設(shè)見(jiàn)縫插針，安全隱患較多，基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善且損壞、老化嚴(yán)重，市政、環(huán)境衛(wèi)生、企業(yè)服務(wù)等管理水平比較低。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，村級(jí)工業(yè)區(qū)中有超過(guò)6成企業(yè)沒(méi)有經(jīng)過(guò)合法的環(huán)評(píng)審批，廢氣、廢水、廢渣排放現(xiàn)象比較嚴(yán)重，同時(shí)，企業(yè)無(wú)證經(jīng)營(yíng)居多，以游擊戰(zhàn)術(shù)對(duì)抗執(zhí)法檢查，整治后又反彈的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，安全生產(chǎn)隱患突出。

（五）土地市場(chǎng)混亂，且有加劇的趨勢(shì)

隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)迅猛發(fā)展，土地價(jià)格上漲，村級(jí)工業(yè)區(qū)用地權(quán)屬人在開(kāi)展“三舊”改造時(shí)，更傾向于“工改商住”，以獲得更豐厚的土地收益，造成農(nóng)村集體土地隱形市場(chǎng)越來(lái)越活躍，工業(yè)用地?cái)?shù)量越來(lái)越少。目前，大量工業(yè)用地通過(guò)城市更新退出中心城區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市更新已實(shí)施項(xiàng)目中，工業(yè)用地占比由原來(lái)的75.5%下降至11.9%，中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)空心化趨勢(shì)明顯。

（六）產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，利益群體成為阻力

村級(jí)工業(yè)區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，超過(guò)55%的村級(jí)集體土地已流轉(zhuǎn)至個(gè)體產(chǎn)權(quán)人，并且呈現(xiàn)宗地規(guī)模小，產(chǎn)權(quán)人眾多，土地剩余使用年限高等問(wèn)題，存在整合升級(jí)困難。同時(shí)，集體工業(yè)用地存在大量的個(gè)體產(chǎn)權(quán)人轉(zhuǎn)租現(xiàn)象，涌現(xiàn)出一大批既得利益群體的“二房東”、“三房東”，成為村級(jí)工業(yè)區(qū)提升改造重要阻力。

三、整治提升的路徑與對(duì)策

隨著土地資源的日益緊張，新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)被低效的工業(yè)發(fā)展套牢，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康增長(zhǎng)難以保證，對(duì)存量用地進(jìn)行挖潛十分必要。村級(jí)工業(yè)區(qū)含有大量可進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用的土地資源，對(duì)其整治提升，將提高土地利用價(jià)值并有效釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，積極探索“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念為指導(dǎo)，走出村級(jí)工業(yè)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的新路徑。

（一）轉(zhuǎn)化政府職能，明確地位角色

工業(yè)化發(fā)展初期，村級(jí)工業(yè)區(qū)的無(wú)序發(fā)展是過(guò)去一段時(shí)期政府缺位所產(chǎn)生的歷史遺留問(wèn)題。新常態(tài)下，從村與村民長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展以及地區(qū)之間平衡協(xié)調(diào)的角度出發(fā)，村級(jí)工業(yè)區(qū)的整治提升不僅需要依靠市場(chǎng)及村民推動(dòng)，更需要發(fā)揮政府的補(bǔ)位作用，在村級(jí)工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的各個(gè)環(huán)節(jié)中充當(dāng)重要角色。協(xié)調(diào)處理歷史遺留問(wèn)題的處理、牽頭解決土地整備整合、組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)、以及主導(dǎo)統(tǒng)籌招商引資等工作?？偠灾?，在村級(jí)工業(yè)區(qū)整治提升過(guò)程中，政府是主角而非配角，要改變過(guò)去的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)——認(rèn)為村級(jí)工業(yè)區(qū)的土地屬村集體，由村集體自主發(fā)展。政府應(yīng)主動(dòng)作為，積極參與村級(jí)工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)工作，不但要投入人力去正確引導(dǎo)村民，化解歷史矛盾，解決歷史遺留問(wèn)題，開(kāi)展統(tǒng)籌規(guī)劃、管理、招商引資等工作，還要投入財(cái)力去改善村級(jí)工業(yè)區(qū)的投資環(huán)境和生產(chǎn)、生活環(huán)境。

（二）優(yōu)化規(guī)劃統(tǒng)籌，加快實(shí)施“多規(guī)合一”

村級(jí)工業(yè)區(qū)的整治提升，要充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和龍頭帶動(dòng)作用，優(yōu)化村級(jí)工業(yè)區(qū)的布局。村級(jí)工業(yè)區(qū)布局分散，發(fā)展各自為戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)總體低端，管理難度大，服務(wù)水平低。要抓住村級(jí)工業(yè)區(qū)整治提升的機(jī)遇，實(shí)施“多規(guī)合一”，徹底解決各項(xiàng)規(guī)劃不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。同時(shí)，要按照“多規(guī)合一”的要求，實(shí)施村級(jí)工業(yè)區(qū)連片整合、連片開(kāi)發(fā)，并向周邊鎮(zhèn)以上核心園區(qū)聚集。通過(guò)優(yōu)化布局，充分發(fā)揮鎮(zhèn)以上核心園區(qū)的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)管理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的輻射作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施，引領(lǐng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

近年，針對(duì)村級(jí)工業(yè)區(qū)的問(wèn)題，開(kāi)展了各項(xiàng)專題規(guī)劃，但規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中到了基層就出現(xiàn)“斷頭”的情況。要加大規(guī)劃的實(shí)施力度，一方面需要進(jìn)一步加大規(guī)劃的可實(shí)施性，另一方面需進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理體制，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。堅(jiān)持“一張藍(lán)圖干到底”，做到規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人都不得擅自變更。通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃科學(xué)管理為引領(lǐng)，加快轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展格局。

（四）深化體制改革，激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活動(dòng)

村級(jí)工業(yè)區(qū)的集體建設(shè)用地權(quán)屬，在土地使用制度上有別于經(jīng)出讓的國(guó)有土地，國(guó)有土地其使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押，能給企業(yè)后續(xù)經(jīng)營(yíng)提供更多便利，而村集體建設(shè)用地卻很難做到。為此，要加大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用制度改革力度，促進(jìn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，鼓勵(lì)農(nóng)村集體更多以使用權(quán)出讓方式提供經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，以吸引更多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)到村級(jí)工業(yè)區(qū)發(fā)展，以及更多的園內(nèi)企業(yè)能就地轉(zhuǎn)型升級(jí)。此外，對(duì)于零星分散的工業(yè)廠房，明確逐步淘汰搬遷和復(fù)墾復(fù)綠計(jì)劃與安排，相應(yīng)出臺(tái)易地調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，平衡各方利益共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，激發(fā)改造動(dòng)力與活力。

4 結(jié)語(yǔ)

挖掘存量用地，因地制宜整治提升村級(jí)工業(yè)區(qū)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間和新增長(zhǎng)點(diǎn)，是新時(shí)期城鄉(xiāng)一體化可持續(xù)發(fā)展的必紅路徑之一。

參考文獻(xiàn)

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