行政法誠實信用原則探究

劉書暢

摘 要：誠實信用，不僅是市場交換的產(chǎn)物而為市場經(jīng)濟(jì)所必需，而且作為一項基本原則，如今也在行政運行秩序中得以建立、吸收并被廣泛應(yīng)用。在法學(xué)中，誠實信用已不再是傳統(tǒng)私法領(lǐng)域的專有原則，它已跨躍私法的范疇進(jìn)入公法領(lǐng)域，許多國家和地區(qū)在立法和實踐上確立了誠實信用原則在行政法中的基本原則地位。

關(guān)鍵詞：行政法；誠實信用；原則

當(dāng)前，公法、私法存在相互融合的趨勢，誠信原則能否引入行政管理領(lǐng)域調(diào)整行政法律關(guān)系成為一個值得討論的問題。雖然隨著第三次行政程序法典化浪潮的來臨，一些國家和地區(qū)的立法已將誠實信用規(guī)定為行政法的一項基本法律原則，但其具體內(nèi)涵、適用根據(jù)、適用領(lǐng)域等問題都需要進(jìn)行深入研究。本文對于行政法誠實信用原則的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了初步探討。

一、 誠信原則的內(nèi)涵

關(guān)于誠實信用原則的涵義， 中外學(xué)者莫衷一是、眾說紛紜。我國法學(xué)界主要存在以下四種比較典型的觀點：1）語義說。認(rèn)為誠信原則是對民事活動參加者不進(jìn)行任何欺詐， 恪守信用的要求。2）一般條款說。認(rèn)為誠信原則是外延不十分確定， 但具有強(qiáng)制性效力的一般條款。3）雙重功能說。認(rèn)為誠實信用原則將道德規(guī)范與法律規(guī)范合為一體， 兼具有法律調(diào)節(jié)和道德調(diào)節(jié)的雙重功能。4）利益平衡說。徐國棟先生認(rèn)為， 誠信原則要求民事主體當(dāng)以善意心理狀態(tài)從事民事活動， 在進(jìn)行民事活動時， 既要維系各方當(dāng)事人的利益平衡， 還要維系當(dāng)事人利益和社會利益的平衡。以上各種觀點分別從某個角度認(rèn)識了誠信原則， 有一定的理論價值， 反映了學(xué)界對誠信原則認(rèn)識的不斷深入。然而， “語義說”有望文生義之嫌，它僅看到了誠信原則對當(dāng)事人進(jìn)行民事活動的指導(dǎo)意義， 卻忽視了其巨大的司法意義； “一般條款說”指出了誠信原則的部分形式特征， 但并未給我們提供更多更細(xì)的知識； “雙重功能說”將目光投向闡釋對象的特征和功能， 但沒有突出誠信原則的個性。與前三種觀點相比， “利益平衡說”把2001 年由徐國棟先生提出的“兩種誠信說”引入對誠信原則內(nèi)涵的界定上來， 從而使誠信原則名副其實地成為民法的基本原則。

二、誠信原則在行政法上的適用領(lǐng)域

（一）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系

首先，誠信原則適用的領(lǐng)域是公務(wù)員的義務(wù)與職責(zé)。19世紀(jì)末，市場弊端暴露出來，誠信原則即復(fù)興于民法，通過國家對私法關(guān)系的干預(yù)，體現(xiàn)了道德和倫理規(guī)范的復(fù)歸"誠信原則不只是道德原則，而且是法律強(qiáng)行性規(guī)范，當(dāng)事人不得以協(xié)議加以排除或規(guī)避"？然而，誠信原則內(nèi)容上主要是抽象的倫理道德要求，或正義的現(xiàn)實需要"在民法上，誠信原則的種種表現(xiàn)，莫不與當(dāng)事人內(nèi)心狀態(tài)的要求有關(guān)，但在行政法上，對行政機(jī)關(guān)是難以查明其內(nèi)心狀態(tài)的，而公務(wù)員的內(nèi)心狀態(tài)又不作為行政行為的成立要件"因此誠信原則適用于行政機(jī)關(guān)時，對行政機(jī)關(guān)的道德要求集中體現(xiàn)在對執(zhí)行公職的公務(wù)員的義務(wù)與職責(zé)要求上。各國法律均有對公務(wù)員品行端正，依法履行職責(zé)的規(guī)定，特別是忠于職守，公正廉潔，克已奉公方面，體現(xiàn)出公務(wù)員對人民的忠誠，進(jìn)而建立和維護(hù)行政機(jī)關(guān)與人民之間良好的信任關(guān)系"例如，公務(wù)員以公事為由，因私外出，警車鳴笛開道，致使巴士躲避不及，車被刮傷，乘客受輕傷，警車上的公務(wù)員假公濟(jì)私，編造謊言，從而因違背誠信原則，不享有相應(yīng)的行政優(yōu)益權(quán)。

其次，誠實信用不僅適用于公務(wù)員對行政機(jī)關(guān)，也適用行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員。近期接連曝光的政府信用危機(jī)事例表明行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員格守誠實信用原則的意義不可忽視。湖北省烯水縣洗馬鎮(zhèn)政府自1998年以來，為支付工程建設(shè)費用而開具大量的欠款憑證，還以開白條形式給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和教師發(fā)放工資。從2000年開始，這些白條在私下作為貨幣流通開來，由于政府長期不能兌現(xiàn)，白條開始打折，從開始的9折、8折，一直降到現(xiàn)在的5折。媒體評價，隨著白條打折，鎮(zhèn)政府信用也隨之打折。2002年春節(jié)過后，河南省拓城縣發(fā)生巨額棉花專項貸款失蹤案，鎮(zhèn)政府向公務(wù)員集資償還貸款，所開收據(jù)名目繁多，或集資，或發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)私人集資，或僅寫收到2000元，報界同時報道，政府向其組成人員--公務(wù)員和其他公職人員--轉(zhuǎn)嫁財政困難的事情同樣也發(fā)生在江蘇省如東縣。政府轉(zhuǎn)嫁財政危機(jī)，加大對預(yù)算外資金的收繳力度，其中一些收費以及帶有強(qiáng)制性的捐款，使得民眾對政府的信任產(chǎn)生了動搖。而另外一個影響則是使公務(wù)員謀求工資外收人的動機(jī)更為強(qiáng)烈，而他們對機(jī)構(gòu)的忠誠度和辦事的質(zhì)量和效率可能會大打折扣。行政機(jī)關(guān)洛守誠實信用原則不僅適用于外部行政行為，也適用于內(nèi)部行政行為，惟此才能使行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和公信力通過公務(wù)員和其他公職人員得以樹立。

最后，誠信原則還適用于行政機(jī)關(guān)之間相互信任和忠誠。上下級行政機(jī)關(guān)之間存在命令和服從關(guān)系；互不隸屬的行政機(jī)關(guān)之間，則基于尊重和誠信，彼此認(rèn)可對方的決定，予以公務(wù)上的協(xié)助。比較典型的是，美國憲法第4條第1節(jié)規(guī)定，每一州對其他各州的公文書、公證錄和司法程序必須給予充分的忠實和信任。國會可制定普遍性的法律，規(guī)定該文書，該記錄和程序必須證明的方式及其效果。這一規(guī)定被稱為充分忠實和信用原則，適用于州與州之間，不僅指立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，也包括行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。誠實信用原則在行政機(jī)關(guān)彼此關(guān)系上要求：相互承認(rèn)依法做出并已生效的行政行為；一個行政機(jī)關(guān)在做出可能涉及其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)的行政行為時，應(yīng)及時告知其他行政機(jī)關(guān)；一個行政機(jī)關(guān)的行政行為違法或無效，其他行政機(jī)關(guān)得知后，應(yīng)及時告知并不承認(rèn)其效力；在遵守管轄權(quán)的限制和其他法律規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)盡力協(xié)助職務(wù)上的請求。

（二）自由裁量

自由裁量意味著法律留有選擇余地，雖然在國家與人民的關(guān)系上，國家為追求公共利益，有時可以犧牲特定利益，但這種犧牲必須建立在利益平衡上，必須顧及當(dāng)事人和第三人的利益以及法學(xué)的安定性。否則因違反一般法律原則包括誠信原則，及侵害憲法保障的基本權(quán)利而構(gòu)成裁量之濫用。這方面的事例在城市建設(shè)中出現(xiàn)極多。如政府當(dāng)年核發(fā)了許多三輪車或某種三輪機(jī)動車的許可證，幾年后又認(rèn)為這些車輛的形象與城市的新面貌不合，決定不再允許這些車輛上路運營；政府當(dāng)年給某一攤販?zhǔn)袌龅膸浊麛傌満税l(fā)了許可證，幾年后，為城市整體環(huán)境計，又蓋另一大樓，意欲讓這幾千名攤販全部搬人新樓，于是通知幾日內(nèi)取締該攤販?zhǔn)袌觥Ｔ谶@些事例中，政府對有關(guān)城市的規(guī)劃、建設(shè)是有權(quán)作為的，但即使假定這些行為都是為著公共利益，也應(yīng)有權(quán)衡其他利益的考慮：如何合理、公平地使原來這些合法經(jīng)營者過渡為新的經(jīng)營者，如何使其損害降低至最小程度，怎樣給予那些無法以新方法或不愿意以新方法謀生的經(jīng)營者補償，等等。如果缺乏這樣的考慮而作出某些決定，將破壞人民群眾對政府、行政機(jī)關(guān)的信賴，如此事件的積累，將使人們面對國家！法律對其行為的指引時發(fā)生動搖和懷疑，這種狀況對建設(shè)法治國而言，無疑是非常危險的。

結(jié)論：

在當(dāng)前行政管理日益復(fù)雜、行政爭議不斷出現(xiàn)、行政立法難于及時跟進(jìn)的時代背景下，肯定具有高度抽象特征、以實踐實質(zhì)法治為宗旨的誠信原則在行政法中的調(diào)整作用，逐步加深對該原則的理解和適用，對于推進(jìn)我國政府法治建設(shè)進(jìn)程、平衡公共利益和私人利益、協(xié)調(diào)政府與公民之間的關(guān)系、實現(xiàn)行政法的公平正義都具有極為重要的意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉丹. 論行政法上的誠實信用原則[J]. 中國法學(xué)， 2004（1）：32-39.

[2] 趙小芹. 行政法誠實信用原則研究[D]. 吉林大學(xué)， 2008.

[3] 閻爾寶. 行政法誠實信用原則研究[M]. 人民出版社， 2008.