國有閑置土地分類處置研究

摘 要：國有土地資源的閑置，嚴重的障礙了地區(qū)科學城鎮(zhèn)化、經濟穩(wěn)步協(xié)調發(fā)展的良好步伐。面對這一大難題，筆者淺析國有閑置土地的概念、成因并予以簡單分類，最終嘗試尋找國有閑置土地的分類處置路徑。

關鍵詞：閑置土地，國有閑置土地，分類處置

一、國有閑置土地的的概念及成因分析

國有土地是指為國家所有（全民所有），國家政府代為管理的土地。閑置土地是指國家土地權利部門將國有建設用地在規(guī)定期限內以劃撥或者有償合同形式予以第三方使用權人使用，第三方使用權人由于違反相應開工日期建設進程、建設條件，而致使劃撥地或者出讓地沒有得到充分及時利用的現(xiàn)象?！堕e置土地處置辦法》中的“閑置土地”是特指待開發(fā)、在建的部分國有建設用地，也就明晰的指出了“閑置土地”是國有土地的一個組成部分，并且還只是國有土地中建設用地的一部分。然而國有閑置土地既存在于建設用地之中，也存在于非建設用地之中，并且國有閑置土地不但包括待開發(fā)、在建閑置建設用地，也包括廢棄建設用地。故而，我將國有閑置土地定義為：未得到充分、有效使用的所有國有土地。

依據國有閑置土地的自我定義，從國有土地的組成部分出發(fā)，我將國有閑置土地分為三個部分：第一部分為《閑置土地處置辦法》中規(guī)定的閑置土地，第二部分為國有廢棄建設用地，第三部分為國有非建設用地的閑置。接下來將以此三部分為主線，逐一探究。

首先，探究閑置土地的成因?！堕e置土地處置辦法》明確指出閑置土地也應歸責于三主體。第一，出讓人或劃撥人原因；第二，使用權人原因；第三，第三方利益相關者原因。除開這些緣由，自然災難、不可抗力事件也會影響閑置土地的進程。其次，分析國有廢棄建設用地的成因。國有廢棄建設用地是指已被廢棄但且仍存在相應建筑物的國有土地。國有廢棄建設用地的存在多來源于歷史、經濟原因：第一，計劃經濟體制向市場經濟的變革，大批量國有計劃企業(yè)倒閉，大量的工廠廠房閑置，大量的國有糧站閑置；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并遷移，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)房屋、小學學校、建筑物設施閑置；第三，政府部門的合并，辦公地址遷移，原有建筑物設施閑置。最后，隨著國家城鎮(zhèn)化的快速推進，城市人口大幅增多，農村人口逐步減少，四荒土地、農轉非后原有成員的集體土地、遷移農民的原有土地不斷地涌入國有口袋造就了國有非建設用地的增長。偏遠且分散，無法集中經營開發(fā)且難度大；國家政府的力不從心，面對這些土地，不知如何開發(fā)利用；農村人口卷入“打工潮”，國有非建設用地的經營人口流失；國有非建設用地的經濟價值有限等造就了國有非建設用地的閑置。

二、國有閑置土地的處置原則及程序

國有閑置土地的價值不菲，并且涉及利益關系重大，所以也就要求我們在處置過程中必須遵守相應的原則，必須做到于法有據、于理服人、于民有益。一方面實現(xiàn)國有閑置土地處置的初衷，另一方面更要將科學、民主、法治思維應用到行政事項之中。

筆者認為應遵循以下原則：第一，依法行政原則，堅定不移的按照國家的法律、部門規(guī)章、地方性法規(guī)貫徹執(zhí)行處置工作；第二，堅持比例原則，恰當合理處置，盡量在平衡各方利益的基礎上，做到公平的處理；第三，科學原則，做到科學處置、科學分配、科學善后；第四，處置與警示相結合、相協(xié)調；第五，普通與特殊相結合剛性處置與彈性處置的結合。

在此原則的指導下，應積極按以下程序進行處置：

第一，調查程序，市級、縣級國土資源部門一旦發(fā)現(xiàn)相關閑置土地，必須在三十天內通過詢問相關人、現(xiàn)場測評、查閱復制相關資料、當事人解答等方式進行調查，并應向國有建設用地使用權人發(fā)出《閑置土地調查通知書》，國有建設用地使用權人自接到相應通知書之日起三十日內應提供相應資料。

第二，核實程序，經調查核實構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》。

第三，擬訂閑置土地處置方案。根據閑置土地的成因主體，擬定相應的處置方案。下發(fā)決定書書之前，書面告知相應主體申請聽證的權利，需聽證的則按《國土資源聽證規(guī)定》依法組織聽證。

第四，注銷登記，收回利用。收回之后，通過納入新供地、納入土地儲備、轉為暫時性耕地等途徑加以利用。

三、國有閑置土地的分類處置

國有土地閑置的罪魁禍首，不是國有土地自身的條件限制，而是土地管制主體、利用主體、土地利益相關者。所以在尋找根治國有閑置土地分類處置辦法的時候，要從源頭抓起，處置預防國有閑置土地本身之時，也應處置國有閑置土地的創(chuàng)造者，即“治物”的同時更要“治人”。

第一，“治人”；即打擊國有土地閑置的相關責任主體，重塑土地利用新秩序。（1）政府行政部門：一般都是基于政績行為和利益鏈接致使土地閑置。為完成相應項目規(guī)劃或者經濟指標過度招商引資的情況屢見不鮮，甚至某些部門與開發(fā)商還有利益輸送，這些情況致使土地閑置時，應堅決追究部門責任，追究部門相關領導人的法律責任。（2）政府主管部門：行政不作為、行政行為處理不當、行政監(jiān)管力度不夠、懶政、利益交易行為都是其致使土地閑置的緣由。這些情況致使土地閑置時，應堅決追究部門責任，追究部門相關領導人的法律責任。（3）土地使用權人：若不按合同或者決定書所規(guī)定的時間建設、融資，可以采取某種催促措施或者處以相宜處罰；若有蓄意勾結第三方延誤開工或者謀取不正當利益，應積極追究相應使用權人責任；若是存在利益輸送情況，應堅持打擊相應的利益主體，處以法律責任。（4）其他利益主體：由于其他建設用地規(guī)劃的變化，且未與國土主管部門協(xié)商而致使土地閑置的，應追究有關部門領導責任；完成土地征收且已經落實安置補償，村民無理阻攔致使土地閑置的，應積極追究相應村民的責任。

第二，“治物”。（1）新增國有閑置土地進行檔案制管理和年終摸排制，由于農村人人口涌入城市，國有土地與日俱增，做好新增國有閑置土地的摸排，并進行檔案制管理。（2）消除障礙動工，加快項目動土開發(fā)。（3）幫扶解困開發(fā)：對于融資困難、資金投入不足致使土地閑置的情況，國家應根據企業(yè)實際遭遇的困難，協(xié)助融資或者尋找協(xié)助伙伴，促使低效率建設用地得到實際開發(fā)與積極應用。（4）異地置換盤活：土地價款如約到位且項目資金如期到位，因為國家土地規(guī)劃的變化致使土地閑置的情況，可以與國有建設用地使用權人協(xié)商，為其置換價值相當，且土地用途不變的土地予以建設開發(fā)。（5）采取措施收回：采取有償收回和無償收回兩種形式，對于出讓人原因致使土地閑置且使用權人再無意開發(fā)的情況予以協(xié)商有償收回，對于使用權人無正當理由閑置土地到法定收回期限的，國家予以無償收回。（6）改造廢棄國有建設用地：由于國有廢棄建設用地改造難度大，再無近期規(guī)劃的情況下，國家應將此類土地改造為農耕地，一方面維護環(huán)境，另一方面也可以為農民使用，提高其利用率。（7）盤活國有非建設用地：應將其進行統(tǒng)計劃界，要么國家進行環(huán)保生態(tài)綠地保護，增強其生態(tài)價值，進行生態(tài)旅游開發(fā)；或者進行農林牧業(yè)規(guī)劃，出租或承包于集體、公司、個人等主體，進行農業(yè)開發(fā)，保障城市健康農產品的供應。

參考文獻：

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[3]譚永忠，姜舒寒，吳次芳：閑置土地的處置難點與治理路徑[J].中國土地.2016（02）：5-7

作者簡介：

譚金平，男，漢族，重慶巫溪人，四川省社會科學院法律碩士。