新時代基層法治宣傳的路徑初探

陳岑博

中國共產(chǎn)黨的十九大報告中，重申全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家。十九大報告的相關(guān)內(nèi)容，為全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家，指明了前進(jìn)方向。法治國家的建設(shè)，在十八屆四中全會中，對全面推進(jìn)依法治國提出總的方略，要實現(xiàn)法治國家，必須形成自上而下、自下而上的機(jī)制，在立法、執(zhí)法、司法、守法形成良性的互動。

一、新時代的基層法律宣傳的重要性

中國共產(chǎn)黨的十九大勝利召開以后，全國各地掀起了學(xué)習(xí)、貫徹十九大精神的報告，在十九大報告中，習(xí)近平總書記提出了要“堅持全面依法治國”的重要目標(biāo)。依法治國，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。依法治國，有著深厚的社會發(fā)展的背景，在當(dāng)前，我國社會的主要矛盾發(fā)生了變化，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。美好生活需要，何星亮研究員（2017）認(rèn)為包含了三個需要：物質(zhì)性需要、社會性需要與心里性需要1。其中，社會性需要包含了三個方面，社會安全需要、社會保障需要與社會公正需要。社會公正，即是一個哲學(xué)性的命題，也是政治性命題，更是老百姓在日常生活的真切感受。人民希望有公平正義、和諧有序的社會，希望政府守法、高效、廉潔、公正，實現(xiàn)社會資源的合理分配，能公平的享受改革開放30年來發(fā)展的成果。因此，社會公正的實現(xiàn)的非常重要。要實現(xiàn)社會公正，在制度上需要形成法治機(jī)制，正如最高人民法院江必新副院長所說的，“建成法治國家、法治政府、法治社會，是一個宏大的工程，它不僅需要人人守法，而且需要人人用法并捍衛(wèi)法治?！?“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。的十六字方針，高度地概括了依法治國新階段的四大目標(biāo)。但是，法治社會的形成，需要執(zhí)政黨、政府與廣大人民群眾的互動，在立法、執(zhí)法、司法和守法的立體的互動，“全民守法”的實現(xiàn)，需要在廣大人民群眾中樹立守法精神和守法的意識。因此，法治宣傳對于廣大人民群眾樹立守法精神和守法的意識，具有重要的作用和現(xiàn)實意義。在我國，村/居民委員會是我國基層群眾自治組織的表現(xiàn)形式，基層的穩(wěn)定，關(guān)系到國家發(fā)展的長治久安。培養(yǎng)基層干部與群眾人人守法的觀念。這樣才能更好的加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

二、基層法治宣傳的難題

在中國，法治社會發(fā)展其中一個困境，就是不少人民群眾的法治觀念淡薄，主動守法的觀念和習(xí)慣欠缺，也因為缺乏樹立正確的法治觀念，而導(dǎo)致在守法行為上出現(xiàn)偏差，甚至有不少故意實施違法、犯罪的情況出現(xiàn)。筆者在與基層群眾接觸、提供法律服務(wù)的過程，總結(jié)出在中國基層開展法治宣傳所存在的問題。筆者走訪廣東省粵東地區(qū)的一些村居進(jìn)行調(diào)查，歸納和總結(jié)出在基層人民群眾存的法治淡薄的現(xiàn)象：

（一）存在普遍違法的情況、形成“法不責(zé)眾”的心理。

在通過調(diào)查和訪談發(fā)現(xiàn)，在基層存在一些普遍違法的現(xiàn)象，例如基層的一些群眾違反《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，違法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)、或者在未取得規(guī)劃許可的情況下，進(jìn)行違法建設(shè)的問題。但是，由于違反人數(shù)較多，形成了一種“法不責(zé)眾”的心理。筆者在對一名違法在耕地上進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)而被限期強(qiáng)制拆遷的村民Y進(jìn)行訪談時，Y向筆者表達(dá)了這樣的一種觀念：“大家都是這樣在使用土地進(jìn)行建設(shè)，為什么就偏偏要對我進(jìn)行處罰?！薄巴恋胤纸o大家，別人可以這樣弄，為什么我不能這么弄？”同時，在個別村居存在著多人形成群體或者集團(tuán)進(jìn)行違法甚至犯罪的活動，如制作假發(fā)票、制售假煙甚至詐騙的行為。在筆者對其中一個村居的一名因售賣假煙被判刑的緩刑人員進(jìn)行交談時，問及其為什么販賣假煙，她回答“看見同村人xx、xxx等也在做，很快就發(fā)財了并且沒有被抓到，所以她就也就做了?！?/p>

（二）迷信權(quán)力，分解法律的效力。

在基層，對于權(quán)力的“迷信”十分普遍，這不僅反映在基層人民群眾中，在基層充當(dāng)基層組織管理者角色的“兩委”干部，不少人也存在這種看法。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在人民群眾發(fā)生糾紛，或者有人因為違法甚至犯罪被處罰或者采取強(qiáng)制措施，首先想到的不是通過法律途徑解決問題，而是想通過“找關(guān)系”、“走后門”、為自己謀取占優(yōu)勢的地位或者想通過此減輕甚至免去處罰。同時，在個別地方還存在黑惡勢力，形成“拳頭大、聲音響”的特點，對繼承群眾的生活造成極大的影響，但是同時也造成了一些人對于權(quán)力的崇拜，認(rèn)為只有稱霸一方就可以任意妄為。而在某一些兩委干部，在被選舉成為村干部后，就專橫霸道，沒有按照《村民組織法》的規(guī)定對村民自治組織進(jìn)行管理，有時以“兩委決議”代替村民代表大會，造成了“一言堂”或者“小圈子”的現(xiàn)象。

（三）對法律不了解或者不熟悉，造成對法的“誤讀”。

基層村民大部分不具備法律知識，對法律法規(guī)的規(guī)定不了解或者不熟悉，因此，經(jīng)常會對法律產(chǎn)生誤讀。如上文提到的占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象，很多人并不清楚《土地管理法》與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，或者對其曲解，造成了有法不依的現(xiàn)象。同時，由于涉及農(nóng)村基層的自治或管理存在法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章并存的情況，有時候會存在同一問題多部法律、規(guī)章規(guī)范發(fā)生沖突的情況，由于缺乏足夠的法律知識，不了解法律、法規(guī)的位階，造成了對法律的誤解。

（四）不清楚自由的邊界，過度主張個人權(quán)利。

國家的《憲法》、法律充分保障公民的自由，但是公民的自由不是絕對的，必須遵守憲法、法律的規(guī)定，但是在一些基礎(chǔ)人民群眾存在著過度主張權(quán)利的現(xiàn)象，如有一些村民對土地征收的決定、賠償款項的數(shù)額存在異議，但是其主張權(quán)利的方式和手段超過了影響了他人的正常的生活甚至基層政府機(jī)關(guān)的正常工作。有的基層群眾與鄰里發(fā)生糾紛，采用了過度的主張權(quán)利的方式，影給他人的生活造成了嚴(yán)重的影響。

（五）基層政府的行政管理、執(zhí)法工作不到位，造成的“信任危機(jī)”。

筆者經(jīng)過調(diào)查和訪談發(fā)現(xiàn)，一些基層政府的行政管理、執(zhí)法工作不到位。主要體現(xiàn)在兩個方面：第一，行政工作效率低下，沒能迅速的反映人民群眾的要求和呼聲，第二，在執(zhí)法工作中，存在行政行為違法或者程序違法的現(xiàn)象，或者手段不合理，加深了群眾的誤解，激化了矛盾，從而產(chǎn)生了信任危機(jī)?；鶎诱菄颐鎸θ嗣袢罕娮顬橹苯拥墓珯?quán)力機(jī)關(guān)，其行為直接影響老百姓對于黨和政府的印象，高效廉潔的基層政府，帶來老百姓的拍手稱贊，反之則不利于法治社會的建設(shè)和發(fā)展。

（六）糾紛解決渠道不暢，也造成了對法治的理解的偏差。

在基層，糾紛解決機(jī)制存在一定的問題，有時候基層群眾間的矛盾，無法在基層得到解決，從而使得矛盾升級激化。在基層一般解決基層群眾的組織有村委會的村民調(diào)解委員會、有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的司法所的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。但是由于調(diào)解的性質(zhì)，雙方如果無法在調(diào)解中形成調(diào)解意見，或者一方不愿意參加調(diào)解時，調(diào)解的目標(biāo)就無法實現(xiàn)。有的基層群眾向人民法院提起訴訟，希望通過司法途徑解決糾紛，但是由于主客觀原因，造成了無法達(dá)到其訴訟的目的，往往又會讓人們?nèi)罕娪X得“法律無用”，有時又回到上述提到的采用更為極端方法，如通過“走關(guān)系”、“拳頭”甚至“遷怒于基層政府或者基層干部”，最終導(dǎo)致矛盾的進(jìn)一步激化。

二、基層法治宣傳的路徑

要解決以上的難題，并非一朝一夕能夠完成，但是筆者認(rèn)為仍然有一些普遍的做法，根本上去提高人民群眾的法治觀念。這是一個人民群眾與廣大黨員、干部互動，共同建設(shè)的過程。

第一、形成基層黨組織和村/居委干部的憲法法律知識的學(xué)習(xí)機(jī)制。在中國廣大的基層，村居兩委的干部，都是領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)村居和諧發(fā)展的重要力量，也是在基層中相對文化水平較高的一個群體，在群眾中具有榜樣的力量，并且最為重要的一點是，兩委干部都是由基層村居人民群眾或者黨員直接選舉產(chǎn)生，具有很強(qiáng)認(rèn)受性。十九大報告中提到，要全面依法治國、堅持歷行法治，促進(jìn)兩委干部加強(qiáng)法治學(xué)習(xí)，帶頭尊法、學(xué)法、守法、用法，形成個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)的觀念，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法，基層干部作為學(xué)法守法的榜樣，這對于群眾自治組織形成有效的自治，將起到重要的示范作用。

第二、形成村居成員法治學(xué)習(xí)機(jī)制。增強(qiáng)村民的法治意識，增強(qiáng)村居群眾的當(dāng)家作主的意識和熱情，充分發(fā)揮中國傳統(tǒng)的優(yōu)秀道德文化與法治意識相結(jié)合，引導(dǎo)村居群眾形成村規(guī)民約與自治章程，實現(xiàn)自我管理和約束。村居委員會是基層的群眾自治組織，是我國人民實現(xiàn)當(dāng)家作主的重要表現(xiàn)，也是接觸我國人民群眾的最為基本的組織，因此在村居中開法治教育有著深厚的群眾基礎(chǔ)。在我國，目前有多數(shù)人口都居住在廣大農(nóng)村，即便是在廣東這樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，仍然存在著較為落后的地方，特別是在廣東的東西兩翼，不少村居地處偏遠(yuǎn)，所居住的群眾相對比較分散，平時接受法治教育的機(jī)會并不多，這樣，并不利于法治社會的建設(shè)，形成村居法治教育機(jī)制，是改變當(dāng)前村居群眾法治意識薄弱的一個重要的途徑，這樣通過形成法治宣傳的機(jī)制，努力把社區(qū)建設(shè)成管理有序、服務(wù)完善、文明祥和社會共同體。形成村居學(xué)校法治教育機(jī)。在廣大村居中，有不少基層的中小學(xué)，這些學(xué)校在法治宣傳上，是個容易被忽視的地方。按照廣東教育部門要求，所有的學(xué)校都應(yīng)該配備有法律顧問，法律顧問除了要幫助學(xué)校解決日常管理的法律問題外，還需要進(jìn)行法治宣傳。但是由于不少學(xué)校地處偏遠(yuǎn)，學(xué)生人數(shù)也不多因此，如何進(jìn)行法治宣傳教育，形成一個有效的機(jī)制，是需要進(jìn)行調(diào)查研究的問題。因應(yīng)中學(xué)教育的改革，可能在中學(xué)教育政治科目中出現(xiàn)法律知識的內(nèi)容，在基層進(jìn)行法治宣傳，有著更加重要的現(xiàn)實意義。

第三、完善基層法律服務(wù)機(jī)制。在廣東，村居法律顧問工作已經(jīng)開展了3年的時間，在這3年的時間了，取得了巨大的成績，村居法律顧問的工作，解決了基層群眾法律服務(wù)的需要，村居法律顧問主要有以下的幾個工作內(nèi)容：法律咨詢、組織人民調(diào)解、法制講座、接受委托提起訴訟。這些工作都給廣東村居群眾帶來了實實在在的福利，也解決了基層的一些問題，把一些可能爆發(fā)的矛盾扼殺在萌芽狀態(tài)，促進(jìn)了村居的和諧建設(shè)，在個案處理中，村居法律顧問的工作實際上實現(xiàn)了個案的法治宣傳，有著很好的示范和教育作用，因此，應(yīng)該對村居法律服務(wù)的機(jī)制進(jìn)行總結(jié)和研究，促進(jìn)村居法律服務(wù)工作的發(fā)展，能村更好的為法治社會的建設(shè)服務(wù)，這也是十九大報告中，所提供到的“加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾?！钡囊环N探索性實踐。

第四、提高基層政府依法行政的能力?；鶎尤嗣裾?，直接面對和服務(wù)廣大群眾，可以說基層人民政府，關(guān)系基層法治建設(shè)成功與否的關(guān)鍵，發(fā)揮表率和示范作用，對于基層政府來說至關(guān)重要。因此，基層政府的干部要帶頭學(xué)法、守法、正確的行使其手中的行政管理權(quán)，提高基層政府的效率，提高繼承政府的依法執(zhí)政的能力，完善執(zhí)法機(jī)制，堅持依法行政，樹立和維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。法治宣傳，不僅僅是“言傳”，更重要在于“身教”，為基層老百姓作出守法的榜樣，將會帶來極高的社會效應(yīng)。

綜上，普及法治教育，能更好使得廣大人民群眾在人生觀、價值觀、世界觀形成階段就將守法意識、法治精神植根與腦海，并指導(dǎo)自己的日常行為，也有利于日后走向社會時，能處處注意自己的行為，這樣，我國的建成有中國特色的社會主義法治事業(yè)將之日可待。