以標準化推動基本公共服務均等化的海鹽探索

□浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院課題組

十九大報告明確提出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)要實現(xiàn)基本公共服務均等化，人民生活水平大體相當。實施基本公共服務均等化改革，是解決發(fā)展不平衡不充分問題，更好滿足人民群眾在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要的重要途徑。

2015年，全省兩會決定將海鹽作為基本公共服務均等化改革唯一試點縣。為此，海鹽縣出臺基本公共服務均等化改革試點實施方案，明確了11個方面38項改革任務，推出了35個重點項目和70項量化考核指標。三年來，海鹽探索以標準化推動均等化，建立了“三個一”的標準化體系（即一個清單+一套標準+一套評價指標），形成了一系列首創(chuàng)亮點，改革的主要任務、重點項目、量化考核指標圓滿完成，并取得了“七個全省率先、九個全覆蓋”（見表1）的基本公共服務建設成果。

表1　海鹽基本公共服務均等化改革成果

圖1　縣域基本公共服務均等化標準體系框架圖

以“三個一”標準化體系推進基本公共服務均等化

三年來，海鹽縣在改革試點中立足實際、大膽探索，在全省率先建立了比較完善的“三個一”（一個清單+一套標準+一套評價指標）標準化體系（見圖1），以此進一步規(guī)范基本公共服務供給、運行與評價，確保公共服務的公平與質(zhì)量，探索出以標準化推動均等化的“海鹽模式”。

（一）“一個清單”：縣域基本公共服務清單

依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和相關政策，梳理全縣各部門基本公共服務項目，制定發(fā)布《海鹽縣基本公共服務清單》，確定公共教育、勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等8個領域的117個服務項目，以及每個項目的具體服務對象、服務指導標準、支出責任、牽頭負責單位等，形成項目清晰、服務對象明確、保障標準可查、覆蓋水平可評的基本公共服務清單。

（二）“一套標準”：基本公共服務重點標準

按照公共服務均等化標準化的目標，明確符合自身特點的重點標準研制清單，研制出了涉及公共交通、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等八大方面的25項與基本公共服務提供與運行有關的標準，從解決群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，編制《城鄉(xiāng)一體化公共就業(yè)服務提供規(guī)范》《殘疾兒童少年基本康復服務規(guī)范》等重點標準，通過標準化補齊民生短板，促進基本公共服務均等化和公共資源優(yōu)化配置。固化基本公共服務均等化改革的成果，打造《縣域基本公共服務清單》《縣域基本公共均等化實現(xiàn)度評價》等標準，完善基本公共服務均等化標準體系。

（三）“一套評價指標”：基本公共服務均等化實現(xiàn)度評價指標體系

探索研制了《縣域基本公共服務均等化實現(xiàn)度評價指標體系》，明確了41項一級指標和60項二級指標。按照標準每年對縣域和鎮(zhèn)（街道）進行考核評估，檢驗全縣基本公共服務均等化實現(xiàn)度，將評價結(jié)果納入對鎮(zhèn)（街道）年度工作目標責任制考核。

表2　海鹽縣基本公共服務重點標準清單

以“四個率先”制度創(chuàng)新推出改革新亮點

海鹽作為全省唯一的基本公共服務均等化改革試點，首創(chuàng)多項政策與制度，為全省其他地區(qū)開展基本公共服務均等化改革提供了借鑒和參考。

率先推進城鄉(xiāng)公共就業(yè)服務一體化。一是在全省率先實施城鄉(xiāng)一體的失業(yè)保險制度。2016年起在正式實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的失業(yè)保險繳費和待遇標準，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民同等繳費、同等待遇，同等享受就業(yè)服務、醫(yī)療保障、促進就業(yè)等政策。二是實施城鄉(xiāng)一體的就業(yè)政策。加快就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策向農(nóng)村的傾斜，實現(xiàn)包括職業(yè)介紹、職業(yè)培訓、自主創(chuàng)業(yè)、小額貸款貼息等方面政策待遇標準的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。三是實施城鄉(xiāng)一體的職業(yè)培訓服務。打破城鄉(xiāng)就業(yè)“壁壘”，為勞動者提供城鄉(xiāng)無差異、身份無差異的同等就業(yè)服務、培訓服務。四是在全省率先探索發(fā)展農(nóng)村勞務合作社，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。目前已實現(xiàn)村級勞務合作社全覆蓋，位列全省前列。通過采取“社企合作”“社社合作”“社村合作”等模式，實現(xiàn)農(nóng)民就近就地就業(yè)、促進農(nóng)民穩(wěn)定增收。

率先推進公共教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。堅持優(yōu)先保障教育理念，著力推進城鄉(xiāng)、校際、群體之間的教育服務均等化，成為教育部首批授予的“全國義務教育發(fā)展基本均衡縣”和全省首批基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化縣。一是推進城鄉(xiāng)學校資源配置“四個統(tǒng)一”，即基礎建設標準統(tǒng)一、教育裝備配置統(tǒng)一、教育經(jīng)費保障統(tǒng)一、教師配備保障統(tǒng)一。二是推進教師輪崗交流。鼓勵縣城教師到農(nóng)村帶編輪崗，并享受農(nóng)村教師津貼和特崗津貼；建立學校干部統(tǒng)一調(diào)配機制，提拔城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師到農(nóng)村學校擔任校級領導，實現(xiàn)縣域內(nèi)教師資源均衡配置。三是在嘉興市率先實行“以縣為主”的農(nóng)村學前教育管理體制。推進學前教育以縣為主“四個統(tǒng)籌”，即統(tǒng)籌布局規(guī)劃、統(tǒng)籌項目建設、統(tǒng)籌經(jīng)費保障和統(tǒng)籌運行管理，構(gòu)建“以縣為主、公益普惠、城鄉(xiāng)均等、辦園規(guī)范”的現(xiàn)代學前教育體系。

率先創(chuàng)新基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)補償機制。作為全省4個基層醫(yī)療機構(gòu)補償機制改革試點縣市之一，圍繞“公益性、積極性、可持續(xù)性”，以“轉(zhuǎn)模式、強基層、重保障”為著力點，創(chuàng)新建起專項補助與付費購買相結(jié)合、資金補償與服務績效相掛鉤的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)補償新機制。一是制定配套政策措施，推進補償內(nèi)容、購買付費標準、資金管理使用、績效考核應用等規(guī)范化。二是推進配套信息化建設，在全省4個試點縣市中率先實現(xiàn)了信息采集和數(shù)據(jù)抓取的結(jié)構(gòu)化處理、準確統(tǒng)計分析購買服務量和購買服務資金補償量。三是強化考核結(jié)果應用，以績效考核平臺抓取的服務項目工作當量數(shù)，經(jīng)考核服務質(zhì)量指標，核撥資金補償額。

率先建立“兩員”長效管理機制。針對“陣地缺人管、隊伍缺人帶、活動缺人辦”的基層文化現(xiàn)狀，通過實施“兩員”（文化下派員、村級專職文化管理員）制度，強化縣對鎮(zhèn)（街道）、鎮(zhèn)（街道）對村（社區(qū)）在文化工作上的服務和引導，為基層文化工作輸入了強有力的新鮮血液，有效提升了農(nóng)村基層文化工作水平。海鹽現(xiàn)有文化下派員10名、村級專職文化管理員99名，在全省率先實現(xiàn)“兩員”全覆蓋。下派員為鎮(zhèn)（街道）提供專業(yè)指導，不斷加強文化站作用；村級專職文化管理員使村級文化場所實現(xiàn)了專人管理，解決了農(nóng)村文化禮堂、村(社區(qū))活動室、農(nóng)家書屋等文化場所的常態(tài)開放，組織開展各類文化活動，極大提升農(nóng)村文化場所的認知度和利用率，推動了農(nóng)村文化蓬勃發(fā)展。

以“海鹽改革探索”為樣本進一步深化公共服務均等化改革

國家和浙江均已出臺基本公共服務均等化“十三五”規(guī)劃，特別重視服務兜底、完善政策框架、制定服務清單、創(chuàng)新實施機制等內(nèi)容。海鹽及全省下一步公共服務均等化改革工作中應圍繞這些重點和著眼于高水平均等化，在基本公共服務清單優(yōu)化、標準化工程建設、政策創(chuàng)新、健全統(tǒng)籌機制等方面尋求更大突破。

加強試點認識并進一步深化改革?；竟卜站然墙y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大民生工程，但由于涉及的內(nèi)容和部門眾多，導致認識不到位和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進難度較大等問題。下一步應進一步強化基本公共服務均等化改革工作領導小組的職能和工作力度，站在全縣重大工程的高度，加強基本公共服務均等化工作重要性介紹與宣傳，統(tǒng)籌各部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金、平臺、人才等資源，配套創(chuàng)新公共服務績效考核與獎懲機制，合力推進基本公共服務高水平均等化。同時，應進一步深化海鹽基本公共服務均等化改革，著眼于區(qū)域公共服務一體化，努力推進海鹽公共服務領域與標準等方面與杭州、上海等地接軌，著力構(gòu)建便民惠民的基本公共服務區(qū)域一體化均等圈。

深入推進基本公共服務標準化工程建設。標準化已成為縣域社會管理與公共服務的新手段，海鹽通過基本公共服務均等化標準體系的研制和實施，進一步規(guī)范了縣域內(nèi)基本公共服務的供給、運行與評價，確保了公共服務的公平性、可及性和高質(zhì)量。下一步改革應進一步完善“一個清單+一套標準+一套評價指標”的標準化體系，完善標準化建設工作機制，逐步增加清單內(nèi)容，提高服務標準。加快推進標準的法制化進程，積極推進現(xiàn)有標準上升為省標、國標。在完善縣域公共服務均等化實現(xiàn)度評價指標體系基礎上，研發(fā)完善鎮(zhèn)（街道）公共服務均等化實現(xiàn)度評價指標體系，將海鹽基本公共服務均等化改革的先進經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為一系列基本公共服務標準，建立起結(jié)構(gòu)合理、科學適用的標準體系，形成長效機制，實現(xiàn)全縣基本公共服務體系標準化、規(guī)范化運行，也為全省其他地區(qū)開展基本公共服務均等化改革提供借鑒和參考。

深入探索體制改革與政策創(chuàng)新。改革試點工作很大程度上就是突破現(xiàn)有體制與政策，海鹽在三年改革試點工作中取得了體制創(chuàng)新的階段性成效，為全省公共服務均等化改革進行了有益探索，但仍有不少體制機制有待進一步突破。下一步改革應深入貫徹“最多跑一次”改革理念，堅持先行先試和著眼長遠，全面梳理待突破體制政策清單，省級部門應極力幫助縣市突破交通、信息等領域條線政策不統(tǒng)一、政策口徑不一致、資金投入口徑不一致等體制與政策障礙，加快建立基本公共服務均等化便捷高效的體制與政策體系。

在全省推廣海鹽改革的探索經(jīng)驗。“總體方案+部門方案+年度計劃”三級聯(lián)動改革方案體系為試點改革建立了清晰的責任分擔機制和強有力的工作推進機制。“一個清單+一套標準+一套評價指標”的基本公共服務標準化體系，為縣域基本公共服務均等化提供了清晰、量化的發(fā)展模式，詮釋了“什么是基本公共服務均等化，如何實現(xiàn)基本公共服務均等化，基本公共服務均等化的發(fā)展水平如何”?！罢?市場+社會組織”基本公共服務多元供給機制保障了海鹽基本公共服務的長期可持續(xù)投入。這三大成功經(jīng)驗是海鹽改革試點的重要成果，具有可復制性，為全省其他地區(qū)乃至中央頂層設計提供了豐富的基層改革經(jīng)驗，建議下一步在全省推廣基本公共服務均等化改革“海鹽經(jīng)驗”。