陜西省地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理研究

尹海飛

摘 要：本文對(duì)陜西省地方政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀、特點(diǎn)以及存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析，從辯證思維的角度對(duì)陜西省地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行創(chuàng)新，將地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理置于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角進(jìn)行分析研究，提出切實(shí)可行的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：陜西地方政府；融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)管理

在陜西省城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進(jìn)的同時(shí)，政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)也日益突出。由于公用基礎(chǔ)設(shè)施天然的公共屬性或半公共屬性，造成建成后收益不足，與當(dāng)初投入的巨額資金不匹配。加之在投融資的運(yùn)作中忽視風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題，某些項(xiàng)目投資盲目擴(kuò)大規(guī)模，忽視風(fēng)險(xiǎn)管理，使得陜西省政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控成為迫在眉睫的問(wèn)題。

1.陜西省地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

總體來(lái)看，當(dāng)前陜西省地方政府融資平臺(tái)運(yùn)行主要呈現(xiàn)如下特征：

（1）商業(yè)銀行成為融資平臺(tái)貸款的主角。2009年以前，國(guó)家開發(fā)銀行為我省地方融資平臺(tái)貸款的主角，但自2009年始，商業(yè)銀行開始成為融資平臺(tái)貸款的主角，目前融資平臺(tái)貸款中已經(jīng)由國(guó)開行一行獨(dú)大變?yōu)樗拇笮?、?guó)開行以及地方金融機(jī)構(gòu)三足鼎立的局面。

（2）地方金融機(jī)構(gòu)成為縣（市）級(jí)融資平臺(tái)的貸款主體。 由于四大行、國(guó)開行以及股份制銀行對(duì)縣（市）級(jí)融資平臺(tái)的審核標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)，因此，縣（市）級(jí)融資平臺(tái)的貸款來(lái)源主要依賴農(nóng)村合作機(jī)構(gòu)、城商行。

（3）多數(shù)貸款償還本息需要政府信用支持。根據(jù)初步的調(diào)查研究，目前陜西省地方政府融資平臺(tái)從貸款用途看，貸款余額占全部投融資平臺(tái)貸款80%以上；從政府層級(jí)來(lái)看，縣級(jí)地方政府投融資平臺(tái)數(shù)量占60%。從還款來(lái)源看，只有30%左右的項(xiàng)目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息。大約70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政安排等作為第二還款來(lái)源支持。

2.陜西地方政府投融資平臺(tái)存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)

（1）陜西省地方政府融資平臺(tái)存在的問(wèn)題，包括：過(guò)度倚重賣地收入，償債能力堪憂；融資平臺(tái)缺乏約束機(jī)制，投資運(yùn)作不規(guī)范等等。加上政府財(cái)政信息不公開、不透明，商業(yè)銀行無(wú)法獲得真實(shí)準(zhǔn)確的背景資料，使得銀行無(wú)法對(duì)融資平臺(tái)及幕后操縱者進(jìn)行有效約束。

（2）總結(jié)陜西省地方政府融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括：政府信用風(fēng)險(xiǎn)，由政府建立的融資平臺(tái)主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是以政府或相關(guān)部門為負(fù)責(zé)人、以政府信用為基礎(chǔ)進(jìn)行融資貸款，隨之而來(lái)的也就是由政府財(cái)政承擔(dān)的還債責(zé)任；資金信貸風(fēng)險(xiǎn)，銀行在與這些平臺(tái)合作過(guò)程中，即便面對(duì)的是財(cái)務(wù)不透明、信息不對(duì)稱的融資平臺(tái)公司，但因?yàn)槠涫钦尘百J款也會(huì)提高對(duì)此類融資平臺(tái)償債能力的信任度，導(dǎo)致出現(xiàn)了重復(fù)抵押、虛擬抵押等問(wèn)題，使銀行資金面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，大量的貸款資金涌入政府融資平臺(tái)，擠出了經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的貸款資金需求，在經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定時(shí)期，宏觀經(jīng)濟(jì)一旦反復(fù)必然沖擊政府財(cái)政，進(jìn)而嚴(yán)重影響居民消費(fèi)水平和就業(yè)率，無(wú)節(jié)制擴(kuò)張的政府融資平臺(tái)隱藏著巨大的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

3.辯證分析地方政府融資平臺(tái)發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)

融資平臺(tái)是地方政府為了城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)通過(guò)劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)或多個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的不同類型的公司。雖然各級(jí)政府融資渠道各不相同，但最終都將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。因此作為金融機(jī)構(gòu)一方面要堅(jiān)決執(zhí)行中央決策，加強(qiáng)對(duì)地方政府融資平臺(tái)貸款的清理，另一方面還要站在政治的高度、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局高度去正確的認(rèn)識(shí)和對(duì)待，切不可采取“一刀切”的措施，因?yàn)榍謇矶绊懞椭萍s的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的向好趨勢(shì)。

任何融資行為都會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于如何加強(qiáng)管理、保持合理規(guī)模、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范和化解機(jī)制。

（1）要準(zhǔn)確區(qū)分地方政府融資平臺(tái)與商業(yè)銀行構(gòu)成的信用關(guān)系真正的借貸主體。對(duì)以地方政府融資平臺(tái)為承貸主體，將來(lái)貸款償還完全由融資平臺(tái)主體來(lái)執(zhí)行的融資行為無(wú)論從形式還是內(nèi)容都是合法的，要在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，加強(qiáng)貸后檢查，確保信貸資金安全；對(duì)以地方政府融資平臺(tái)融資，但貸款最終是由地方政府償還或由地方政府擔(dān)保償還的貸款，這種貸款雖然形式要件合法，但內(nèi)容卻不符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定要求，要堅(jiān)決予以清理。

（2）要區(qū)分不同層次和地區(qū)的地方政府融資平臺(tái)。對(duì)于政府財(cái)力較強(qiáng)、融資平臺(tái)公司管理規(guī)范、當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境好等原因，政府的還款能力和還款意愿都很強(qiáng)，銀行的風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較小，對(duì)具有穩(wěn)定充足的現(xiàn)金流和第一還款來(lái)源、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、抵（質(zhì)）押品完備且手續(xù)齊全的貸款，應(yīng)按商業(yè)化原則繼續(xù)予以信貸支持，而對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地方政府財(cái)力薄弱、貸款抵質(zhì)押物缺乏，管理不規(guī)范或政府財(cái)政信息不透明的融資平臺(tái)，銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理面臨挑戰(zhàn)，要下決心采取多種措施盡早回收。

（3）要區(qū)別不同性質(zhì)的地方政府融資平臺(tái)。從地方政府融資平臺(tái)公司的性質(zhì)區(qū)分，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性收入可以自負(fù)盈虧，其項(xiàng)目建成收益可償還銀行貸款本息的政府投資公司或開發(fā)公司，可以按商業(yè)化運(yùn)行直接轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化的融資，而不必要考慮地方政府的財(cái)力；對(duì)于純屬用于融資并無(wú)具體業(yè)務(wù)的平臺(tái)，應(yīng)當(dāng)納入重點(diǎn)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的行列，要從項(xiàng)目建設(shè)的必要性、地方財(cái)政收支狀況、償債能力等來(lái)分析判斷貸款償還能力；對(duì)于有部分收益的組建公司又要分析投資經(jīng)營(yíng)的收益情況，而不是單純從商業(yè)化角度評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目本身，分情況區(qū)別對(duì)待，可以運(yùn)作的項(xiàng)目就交由市場(chǎng)主體運(yùn)作，必須由政府運(yùn)作的項(xiàng)目允許地方融資平臺(tái)發(fā)揮作用。

4.解決陜西省地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

筆者認(rèn)為，解決陜西省地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策主要包括：保證信貸資金的合規(guī)使用，同時(shí)調(diào)整優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)；在客戶選擇上，要在全面調(diào)查政府融資平臺(tái)架構(gòu)及銀行融資總額、審慎評(píng)估地方財(cái)政現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿Φ幕A(chǔ)上，應(yīng)優(yōu)先選擇對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展影響重大、運(yùn)營(yíng)良好、具備自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)務(wù)支配權(quán)的客戶，限制進(jìn)入僅為融資主體，實(shí)無(wú)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)、收入支配權(quán)的客戶；在項(xiàng)目選擇上，可介入自身收益足以覆蓋貸款本息、資本金比例高、具備區(qū)域壟斷效應(yīng)的項(xiàng)目，禁止進(jìn)入項(xiàng)目資本金不到位、未明確具體項(xiàng)目的打捆貸款，及項(xiàng)目缺乏盈利能力而政府財(cái)政已嚴(yán)重透支的項(xiàng)目。

在目前陜西省地方政府融資平臺(tái)已經(jīng)形成了一定的金融風(fēng)險(xiǎn)的情況下，必須抓緊清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)。地方各級(jí)政府應(yīng)對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題。同時(shí)堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。地方政府在出資范圍內(nèi)對(duì)融資平臺(tái)公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。對(duì)清理規(guī)范后仍然違反相關(guān)法律規(guī)定的要依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

5.結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)引起社會(huì)各界的關(guān)注，特別是其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題不容忽視?；诖耍覀冃枰獜母鞯貙?shí)際出發(fā)，分析其地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀、梳理風(fēng)險(xiǎn)類別、提出風(fēng)險(xiǎn)管理措施，力圖給當(dāng)?shù)卣磥?lái)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資提供有所裨益的建議。

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