政府事權與支出責任匹配的國際比較與啟示

薛迎迎

一、引言

目前學者們普遍認為事權是政府管理國家事務的權力，是對行政權的細化和分類，具體而言就是一級政府對本轄區(qū)公民應盡的提供公共產品和服務的職責[1][2][3]。王國清、呂偉[1]研究指出，事權作為政府的行政權力，是指一定層級的政府所擁有的從事一定社會經濟事務的責任和權力。倪紅日[2]研究指出，應該將事權的概念轉變成公共服務職責，即各級政府承擔的由本級政府提供的公共服務供給的職能和責任。李齊云、馬萬里[3]研究指出，市場經濟下的政府職能是供給公共物品，事權就是公共物品的供給職責，體現(xiàn)在財政支出上就是政府支出責任。

總體而言，政府事權的來源是管理相應事務的責任，政府的支出責任是指一級政府能夠自主和有效地使用財政資金為轄區(qū)提供公共服務的責任[4]。支出責任不等同于一級政府擁有的財力，與一級政府擁有的財力相比，其更加強調政府財政支出的自主性。各級政府的事權界定必須與其財權、財力以及支出責任的劃分相匹配，只有這樣才能保證各級政府有行使各自事權所必需的穩(wěn)定的財源以及對自有財力的自主支配權。

1994年分稅制改革提出了“財權與事權相匹配”的原則，當時考慮的主要是財政收入的層級配置，并沒有明確界定各級政府的事權與支出責任范圍，導致當前我國中央和地方政府事權和支出責任劃分模糊，缺乏科學性和規(guī)范性。十八屆三中全會指出，要建立事權和支出責任相適應的制度。十九大報告中也再次提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”。在此背景下，本文從政府職能角度出發(fā)，考察政府事權和支出責任的匹配問題，基于國際比較視角，在西方國家中挑選了幾個代表性國家，分別是聯(lián)邦制的美國、德國，以及單一制的英國，將我國與選取的西方國家的政府事權與支出責任的具體劃分及匹配情況進行比較。同時，由于各級政府支出責任的有效履行依賴于本級政府擁有的財力，而稅收是政府財政收入的主要來源，因此本文還研究了對于一級政府支出責任的履行至關重要的稅權的劃分情況。通過對典型西方國家政府事權與支出責任的匹配情況進行研究，總結借鑒各國的先進經驗，以此來加快建立我國權責清晰、財力協(xié)調的現(xiàn)代財政制度。

二、中美德英政府事權劃分比較

政府事權的實質是各級政府在公共服務的供給中承擔的職責和任務，是依據政府職能產生的，政府事權的劃分主要取決于各級政府的職能。中、美、德、英四國政府以各自國家的法律為依據，以各級政府的職能為基準，依據集權與分權相結合原則、受益范圍原則、公平與效率兼顧原則等事權劃分一般原則，對各自國家政府的事權進行了劃分，如表1所示。

表1中，中國政府事權劃分資料來自于我國《憲法》《國務院組織法》及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等基本法；美國政府事權劃分資料來自于《美國憲法》；德國政府事權劃分資料來自于《德意志聯(lián)邦共和國基本法》；英國政府事權劃分資料來自于《蘇格蘭法案》《威爾士政府法案》和《北愛爾蘭法案》等憲法性法律文件。

1.從各國政府事權的產生來看。各國政府事權都是其政府為履行一定的職能而被賦予的行政權力，事權的劃分邊界完全取決于政府職能的內容及其實現(xiàn)方式。就政府職能內容及其實現(xiàn)方式而言，各國政府一般具有穩(wěn)定、分配、配置的職能，穩(wěn)定與分配職能主要由中央政府履行，所以各國涉及穩(wěn)定與分配的事權一般都劃分給了中央政府。如中、美、德、英四國都將關系到國家穩(wěn)定的國防、外交事務、經濟社會發(fā)展規(guī)劃等，以及有關分配職能方面的全國性社會福利等事權劃分給了中央（聯(lián)邦）政府。配置的職能主要由地方政府履行，因此有關配置職能方面的諸如地方基礎設施建設之類的事權劃歸于地方政府。就公共產品受益范圍標準來說，由于公共產品的提供和受益范圍的空間局限性，各國政府采取了中央和地方分工負責的舉措，中央政府負責供給全國性公共產品，而地方政府負責供給地方性公共產品。

2.從各國政府事權的運行結果來看。雖然各國不同層級政府的事權劃分有所差別，但各國大部分事權都集中在中央政府。從表1可以看出，無論是同屬單一制國家的中國和英國，還是屬于聯(lián)邦制國家的美國和德國，都更傾向于將事權集中劃分給中央政府，地方政府僅擁有與地方事務密切相關的小部分事權。這是因為各國中央層級的政府承擔了諸如國防、外交、國家安全事務、中央行政管理、基本法律法規(guī)的頒布、重大基礎科學研究和高新技術開發(fā)等主要的職能，而地方政府僅承擔諸如地方基礎設施建設、地方經濟發(fā)展、地方性法規(guī)的頒布等較少的與地方事務有關的職能。然而，對于各國每一層級的政府而言，其事權必須與其相應的職能相匹配，這樣才能保證各級政府職能的充分履行，從而提高各級政府的運行效率。

表1 中美德英政府事權劃分情況

3.中、美、德、英四國在事權劃分上較大的差別在于中央與地方政府共享事權的劃分。由于四個國家在國家類型、政權體制、經濟發(fā)展水平、歷史沿革等方面均存在著差異，導致各國中央與地方政府共享事權的劃分差異較大。例如：我國將跨省區(qū)的基礎設施建設，大江、大河、大湖的整治，跨流域環(huán)境污染治理，文化遺產及歷史文物的保護等作為中央與地方共享事權；美國將征稅、發(fā)行公債、設立銀行和公司、設立法院、制定和實施法律、為公共目的而征用財產、提供公共福利等歸于中央與地方共享事權；德國則是將擴建和新建高等院校、地區(qū)性經濟結構的改善、公民選舉、人口普查等作為中央與地方共享事權；而英國中央政府與地方政府的事權劃分更為明確，其實行嚴格的分稅制，基本上沒有中央與地方共享的事權。

三、中美德英政府支出責任劃分比較

中西方各國政府以事權為依據劃分了各自政府層級的支出責任。為了突出比較各國不同層級政府承擔支出責任的現(xiàn)實情況，下文以2011～2015年中、美、德、英四國不同層級政府支出項目的數據為基礎，比較各級政府承擔支出責任的大小，具體如表2所示。

表2中C代表中央（聯(lián)邦）政府，S代表州政府，L代表地方政府，其中的具體數據為對應層級政府各支出項目占本級政府支出項目總額的百分比。表2中的數據根據IMF數據網站（http://data.imf.org/）中的“Government expenditure by function”中、美、德、英四國2011～2015年政府支出數據計算得到。

1.中西方國家中央和地方政府支出重點不同。由表2中各國不同層級政府支出項目占本級政府支出項目總額的比重可以看出：我國的中央政府支出項目中，一般公共服務、經濟事務、國防三項支出的占比最高，分別為72.35%、11.66%、10.05%；住房及社區(qū)福利設施、健康、環(huán)境保護支出的占比最低，分別為0.02%、0.11%、0.23%。我國的地方政府支出項目中，經濟事務、社會保障、教育三項支出的占比最高，分別為29.77%、22%、15.40%；占比最低的三項為國防、娛樂文化宗教、環(huán)境保護，分別為0.16%、1.77%、2.51%。這說明在我國中央政府側重于承擔一般公共服務、經濟事務、國防等服務全國的財政支出責任，而地方政府主要承擔地方性的經濟事務、社會保障及教育等方面的財政支出。

在西方發(fā)達國家，社會保障和健康支出是中央政府最重要的支出項目，如：在美國、英國的中央政府支出項目中排在前兩位的是社會保障支出及健康支出（美國占比分別為32.25%、26.18%；英國占比分別為35.19%、18.24%）；德國的中央政府支出項目中社會保障支出也排第一位，占比為45.75%。教育及社會保障支出則是西方發(fā)達國家地方政府的主要支出項目，如：美國州政府支出項目中排在前三的分別為教育、健康及經濟事務支出；德國州政府支出項目中排在前三的分別為一般公共服務、教育、社會保障支出，地方政府支出項目中排在前三的分別為社會保障、一般公共服務、教育支出；英國地方政府支出項目中，社會保障、教育及公共秩序安全支出位列前三。

表2 2011～2015年中美德英政府支出責任具體情況 單位：%

2.中西方國家承擔主要支出責任的政府層級不同。我國傾向于讓地方政府承擔主要支出責任，而美、德、英等西方發(fā)達國家更傾向于讓中央政府承擔主要支出責任。由表2可看出：除了一般公共服務、國防這兩項支出（我國中央政府的一般公共服務支出占比72.35%大于地方政府一般公共服務支出的占比8.72%；中央政府國防支出的占比10.05%大于地方政府國防支出的占比0.16%），我國地方政府幾乎在所有其他支出項目中承擔主要責任。而在西方發(fā)達國家，中央政府除了主要承擔一般公共服務、國防支出責任，還將社會保障支出及健康支出作為中央政府的主要支出責任。如：美國、英國中央政府的支出責任主要集中于一般公共服務、國防、健康及社會保障支出，其他支出項目由州政府或地方承擔主要支出責任；德國中央政府的主要支出責任為一般公共服務、國防及社會保障支出，其他支出項目由州政府或地方政府承擔主要支出責任。

四、中美德英稅權劃分比較

各級政府支出責任的有效履行依賴于本級政府擁有的財力，而稅收是政府財政收入的主要來源，因此，稅權的科學劃分對于一級政府支出責任的履行來說至關重要。稅權劃分主要是指稅收收益權即稅收收入在中央政府和地方政府之間的劃分。為了比較中、美、德、英四國各稅種稅收收益權的劃分情況，本文選擇了各國普遍征收的具有代表性的幾個稅類：所得稅、利潤稅和資本利得稅，財產稅，貨物與勞務稅，國際貿易和交易稅以及其他稅收。

四個國家2011～2015年的稅權劃分情況如表3所示。表3中具體數據為對應層級政府各稅收收入項目占政府稅收總額的百分比。其中，我國的所得稅、利潤稅和資本利得稅包括個人所得稅和企業(yè)所得稅，財產稅特指房產稅，貨物與勞務稅包括國內增值稅、消費稅及營業(yè)稅，國際貿易和交易稅包括關稅、進口增值稅與進口消費稅。表3中的數據根據IMF數據網站（http://data.imf.org/）中的“Tax Reve?nue by Sector”中、美、德、英四國2011～2015年稅收數據計算得到。

1.中西方各國稅收收入總額在中央與地方政府之間的劃分比例不同。從表3可以看出：美國稅收收入總額在聯(lián)邦（中央）政府和州政府之間進行劃分，聯(lián)邦政府占比54.7%，州政府占比45.3%；德國的稅收收入總額在聯(lián)邦政府、州政府及地方政府之間進行劃分，三級政府稅收收入的占比分別為50.07%、36.86%、13.07%?？偟膩砜矗?lián)邦制國家的稅收收入總額在中央與中央以下級別政府之間的分享比例比較接近，幾乎各占稅收收入總額的一半。英國作為單一制國家，稅收收入在中央政府和地方政府之間進行劃分，中央政府和地方政府稅收收入的占比分別為94.09%、5.91%，可以看出英國絕大部分的稅收收入歸中央政府所有。我國與英國同屬單一制國家，但我國稅收收入總額在中央與地方政府之間的分享比例為49.44%、50.56%，基本各占一半。

2.中西方各國不同層級政府的主要稅收收入來源不同。由表3可以看出：美國聯(lián)邦政府的稅收收入來源主要是所得稅、利潤稅和資本利得稅以及國際貿易和交易稅，前者的稅收收入有79.44%歸聯(lián)邦政府所有，而后者的稅收收入完全歸聯(lián)邦政府所有。美國州政府的稅收收入來源主要是財產稅和貨物與勞務稅，這兩類稅收收入中分別有96.24%、87.27%歸州政府所有。德國聯(lián)邦政府的稅收收入來源主要是貨物與勞務稅以及所得稅、利潤稅和資本利得稅，這兩類稅收收入中分別有65.97%和40.82%歸聯(lián)邦政府所有；州政府及地方政府主要的稅收收入來源是財產稅。英國的所得稅、利潤稅和資本利得稅為中央稅，也是中央政府主要的稅收收入來源，其貨物與勞務稅幾乎全部歸中央政府所有。英國地方政府只分享47.37%的財產稅收入和3%的貨物與勞務稅收入。我國所得稅收入的62.89%、貨物與勞務稅收入的49.12%以及國際貿易和交易稅收入的100%歸中央政府所有，房產稅收入全部歸地方政府所有。由此可見，我國大部分稅種的稅收收益權歸中央政府所有。

表 3 2011～2015年中美德英稅權劃分情況 單位：%

五、結論與建議

（一）結論

從以上中西方各國政府事權、支出責任及稅權劃分的比較中可以看出，在美、德、英等西方發(fā)達國家，事權大部分劃歸于中央政府，中央政府也傾向于承擔大部分支出的主要責任，大部分稅種的稅收收入歸中央政府所有，西方國家的政府事權與支出責任是較為匹配的。我國雖然與西方發(fā)達國家一樣，將大部分的事權劃歸于中央政府，但大部分的支出責任卻由地方政府承擔，除了一般公共服務、國防這兩項支出外，我國地方政府幾乎在其他支出項目中均承擔主要責任，地方政府承擔了很多本該由中央政府承擔的職責。此外，目前我國的稅權高度集中于中央政府，稅收收入也大部分歸中央政府所有，分稅制的分權還未完全落到實處，地方政府存在著財權與事權嚴重脫節(jié)的現(xiàn)象，地方政府被賦予了大量的事權，卻沒有合法、科學的財權、稅權與之相配套，既不利于調動地方政府規(guī)范地理財、聚財的積極性，又削弱了地方政府合理安排當地經濟發(fā)展項目的作用。因此，當前應加快推進財稅體制改革，實現(xiàn)我國中央和地方政府事權與支出責任的匹配。

（二）建議

1.以法律為依據，科學劃分各級政府事權。借鑒美、德、英等發(fā)達國家先進經驗并結合我國具體國情，本文建議以法律為依據劃分我國各級政府的事權，將政府事權以法律的形式固定下來。依據我國的根本大法《憲法》中“中央統(tǒng)一領導，地方分級管理”的基本思想劃分我國中央和地方政府的事權。同時，要結合《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的精神，對各級地方政府的事權進行更詳細的規(guī)定。此外，在劃分各級政府事權時，還應考慮我國《教育法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《環(huán)境保護法》等具體行業(yè)、領域的法律條文。

在法律的框架下，明晰各級政府間的事權應著手以下幾點：一是，對中央與地方政府間的事權范圍進行重新界定，適度加強中央政府的事權范圍。將那些本應配置給中央政府實際卻由地方政府承攬的交叉事權上收中央政府，而將那些本應屬于地方政府卻誤配給中央政府的事權還給地方政府。二是，對地方政府間的事權范圍進行更加明確、細化的界定，將事權在省、市、縣、鄉(xiāng)政府間進行細分，將省、市、縣、鄉(xiāng)的混合事權細化為若干小項，確定各級政府的負擔比例。三是，建立政府間事權的調整機制和程序。通過法律制度安排，給予事權調整所涉及的各級政府以平等的話語權，保證政府間事權劃分的公開、公正及民主。

2.以事權為基礎，明確各級政府支出責任。當前以事權為基礎明確我國各級政府的支出責任，應遵循的總體原則是：涉及國家安全的公共產品以及具有較強外部性的公共產品等收益范圍為全國性的公共產品應由中央政府提供。關于地方文化、教育、衛(wèi)生的收費以及公檢法的經費方面的事權也應劃歸于中央政府，因為這些經費與地方政府的財政收入掛鉤，易滋生違法行為。受益范圍具有地方局限性的公共產品由地方政府承擔職責。而中央與地方政府共擔的主要是交叉性公共產品的事權，該類事權具有一定外部性且具有一定的地域優(yōu)越性，但又不能完全劃為地域性或者全國性的事權。具體事權劃分如下：

（1）中央政府事權范圍。中央政府事權應包括如下內容：①國防、外交和對外援助、國家安全；②中央機關事業(yè)單位運行；③高等教育；④國際重大科技交流與合作、社會公益研究等基礎研究；⑤國際重大體育競賽、國家級運動員訓練、國際文化體育項目交流、國家廣播電視無線覆蓋、文物保護；⑥基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、新型農村社會養(yǎng)老保險、退伍軍人撫恤及退役士兵安置、勞動標準制定；⑦食品藥品監(jiān)督、醫(yī)療衛(wèi)生基本標準制定；⑧空間與海洋開發(fā)、大江大河治理、耕地保護、大氣治理、環(huán)境監(jiān)測標準制定；⑨農產品質量標準制定，國家級自然保護區(qū)以及國家級公益林、天然林、濕地保護，重大水利基礎設施建設；⑩邊境公路、口岸建設和該管理；○11貨幣、海關、金融服務業(yè)監(jiān)管和審查。

（2）地方政府事權范圍。地方政府事權應包括如下內容：①地方機關事業(yè)單位運行；②消防營房建設、地方治安及交通管理；③學前教育、義務教育中除中央與地方共擔部分、高中教育、職業(yè)教育、特殊學校教育；④科學技術普及、應用研究；⑤農村文化建設、地方廣播無線覆蓋、廣播電視監(jiān)控；⑥失業(yè)、工傷、生育保險、新型農村合作醫(yī)療保險、基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、最低生活保障；⑦城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生機構運行、行政事業(yè)單位醫(yī)保補助；⑧區(qū)域性河流治理與國土改善、區(qū)域性環(huán)境治理、農村環(huán)境整治；⑨糧食生產、地方自然保護區(qū)建設、畜牧發(fā)展；⑩地方性交通基礎設施建設；○11農村危房改造、住房補貼。

（3）中央與地方政府共擔事權范圍。中央與地方政府共擔事權應包括如下內容：①義務教育公用經費、義務教育免費教科書；②博物館和紀念館免費開放；③自然災害救助、就業(yè)補助；④公立醫(yī)院；⑤能源節(jié)約、自愿循環(huán)利用；⑥良種培育及推廣；⑦鐵路、跨省公路、機場、港口建設；⑧棚戶區(qū)改造、廉租住房、公共租賃住房[5]。

3.科學劃分稅種，分配政府間財力。要實現(xiàn)政府間事權與支出責任的匹配，還必須合理分配政府間的財力。當前我國的財政收入大部分歸于中央政府，而地方政府財力有限，這也是造成我國政府事權與支出責任不匹配的原因之一。稅收收入是財政收入的主要來源，因此，為了平衡中央與地方政府間的財力，建議對稅種的稅收收益權進行如下劃分：中央政府固定稅收收入來源包括所得稅、關稅和證券交易稅；省級政府固定稅收收入來源以個人所得稅、企業(yè)所得稅等稅種為主；市（縣）級政府固定稅收收入來源以財產稅為主，同時加強對城建稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅等地方受益稅種的稅源監(jiān)控；中央與地方共享稅收收入以增值稅、消費稅為主，個人所得稅、資源稅等稅種也可作為各級政府的共享收入，具體分享比例根據各級政府間的財力狀況合理分配。

此外，為了合理分配中央與地方政府間的財力，還應逐步規(guī)范地方政府的非稅收入，以此來增加地方政府的收入。具體實施過程中不但要取消地方政府、事業(yè)單位的預算外資金，將其納入征稅范圍，接受本級人民代表大會審議、批準、監(jiān)督；還要對地方政府提供的公共服務進行正確定價，對使用者進行合理收費，彌補地方政府的投資成本，并作為稅收收入的必要補充。

4.完善轉移支付制度，提高中央對地方的轉移支付支出。為了減輕地方政府的財政壓力，緩解政府間事權與支出責任不匹配的現(xiàn)狀，當前還應完善我國的轉移支付制度，提高中央對地方的轉移支付支出。在法律規(guī)定方面，將轉移支付制度上升到法律的高度，制定財政轉移支付法，規(guī)范中央對地方的轉移支付支出。在具體內容方面：①建議將稅收返還納入一般性轉移支付體系，增加地方的公共支出，使稅收返還資金用于地方政府機構的支出項目，補充地方政府的財力；②建議將一些稅種的財政收入劃分一定比例專門用于均衡性轉移支付，擴大其資金來源，提高均衡性轉移支付的比例，進而從根本上解決資金來源問題。在資金分配方式上，建議在財政專項資金分配方式上引入競爭性分配機制，通過招投標等競爭方式，將資金分配從“一對一”單項審批安排，轉為“一對多”選拔性審批安排，建立“多中選好，好中選優(yōu)”的項目優(yōu)選機制，從而營造公平競爭的市場環(huán)境，提高專項資金分配和使用績效，使有限的資源能更好地滿足社會公共需求，充分發(fā)揮專項資金“四兩撥千斤”的引導功能。

［1］王國清，呂偉.事權、財權、財力的界定及相互關系［J］.財經科學，2000（7）.

［2］倪紅日.應該更新“事權與財權統(tǒng)一”的理念［J］.涉外稅務，2006（5）.

［3］李齊云，馬萬里.中國式財政分權體制下政府間財力與事權匹配研究［J］.理論學刊，2012（11）.

［4］李齊云.建立健全與事權相匹配的財稅體制研究［M］.北京：中國財政經濟出版社，2013.

［5］樓繼偉.財政改革發(fā)展若干重大問題研究［M］.北京：經濟科學出版社，2014.