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    最年輕部長(zhǎng)的新考題:自然資源怎么管

    2018-06-08 04:45:26劉佳
    新城鄉(xiāng) 2018年5期
    關(guān)鍵詞:陸昊森工部門(mén)

    劉佳

    國(guó)務(wù)院新晉組成部門(mén)迎來(lái)了最年輕的部長(zhǎng)。

    陸昊,這位生于1967年的正部級(jí)高官,實(shí)現(xiàn)了身份的又一次轉(zhuǎn)變,成為自然資源部部長(zhǎng)。

    自然資源管理是一盤(pán)全國(guó)的大棋,這盤(pán)棋里囊括了來(lái)自八個(gè)部門(mén)的規(guī)劃和確權(quán)等職能,如何整合權(quán)屬、如何發(fā)揮綠水青山的效益,都是部長(zhǎng)陸昊面對(duì)的新考題。

    全國(guó)一盤(pán)棋

    中國(guó)自然資源的管理職責(zé)曾分散在若干個(gè)部門(mén),多頭管理。在早期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系中,自然資源被作為生產(chǎn)資料,主要服務(wù)于國(guó)家的工業(yè)化、城市化建設(shè),分別屬于當(dāng)時(shí)的農(nóng)牧漁業(yè)部、冶金工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、煤炭工業(yè)部等。

    隨著自然資源的功能發(fā)生轉(zhuǎn)變,人們對(duì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)的提高,一些部門(mén)被取消,資源管理權(quán)限劃歸到其他部門(mén)。但到此輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)前,管理自然資源的職能仍然散落各處,農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等八個(gè)部門(mén)都涉及其中,這就可能導(dǎo)致管理上的沖突——有的要經(jīng)濟(jì)利用,有的把保護(hù)納入考量。

    “我種牡丹歸林業(yè)局管,改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了,一個(gè)是草本,一個(gè)是木本。”全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)社?;鹄硎聲?huì)會(huì)長(zhǎng)樓繼偉在2018年“兩會(huì)”期間談及改革時(shí)以此舉例,引起在場(chǎng)一陣哄笑。

    部門(mén)間交叉重疊的矛盾反映在地方,則是升級(jí)版。在林業(yè)部門(mén)下轄的森林工業(yè)企業(yè)試驗(yàn)區(qū)(森林工業(yè)企業(yè)是在國(guó)有林區(qū)從事木材采運(yùn)、加工、林產(chǎn)化工、林機(jī)修造、運(yùn)輸、供銷(xiāo)的企業(yè),以下簡(jiǎn)稱(chēng)森工企業(yè)),農(nóng)民拿著水利部門(mén)頒發(fā)的合同養(yǎng)魚(yú)時(shí),與森工發(fā)生沖突。“一些林場(chǎng)的火災(zāi)跟利益沖突直接相關(guān)?!币晃粚?zhuān)家說(shuō)。

    一位曾參與東北三江平原保護(hù)項(xiàng)目的專(zhuān)家也透露,亞洲開(kāi)發(fā)銀行曾計(jì)劃在2000年左右啟動(dòng)一個(gè)項(xiàng)目,幫助三江平原進(jìn)行規(guī)劃制定和能力建設(shè),前兩次找到當(dāng)?shù)貎蓚€(gè)部門(mén)牽頭,都以失敗告終,“最后是到了黑龍江省政府,副省長(zhǎng)把所有相關(guān)部門(mén)叫到一起,保證沒(méi)有一個(gè)部門(mén)會(huì)拆臺(tái),事才辦妥。”

    此輪機(jī)構(gòu)改革方案中,自然資源部的成立最為關(guān)鍵,其成立在自然資源管理領(lǐng)域被視作是解決過(guò)去數(shù)十年中國(guó)式多頭監(jiān)管的重要一步。

    區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

    中共十八大以來(lái),生態(tài)文明建設(shè)屢次在重要文件中被提及,環(huán)保風(fēng)暴席卷全國(guó),末端治理力度加大,源頭規(guī)劃的重要性也逐漸凸顯。過(guò)去,空間規(guī)劃以土地資源為基礎(chǔ),一塊地的用途成為各部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn),住建、國(guó)土、發(fā)改都有各自的規(guī)劃職能,新方案收歸了三者的相關(guān)規(guī)劃職責(zé),實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。

    自然資源部的成立,一個(gè)很重要的職責(zé)是,在規(guī)劃中設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線,其中既包括在保護(hù)區(qū)邊界劃定的紅線,也有資源開(kāi)發(fā)利用的隱形控制紅線。

    對(duì)于自然資源的利用,不少學(xué)者建議區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性資源以分類(lèi)管理。這類(lèi)似林業(yè)中的公益林和商品林。北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授徐晉濤進(jìn)一步解釋?zhuān)鷳B(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)效益為主導(dǎo)的森林,經(jīng)營(yíng)方式受到約束,一部分由自然保護(hù)區(qū)等獨(dú)立的機(jī)構(gòu)管理,無(wú)論誰(shuí)經(jīng)營(yíng),都以公益的方式去經(jīng)營(yíng);商品林則需要實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。

    森工企業(yè)轉(zhuǎn)型是東北的棘手難題,從學(xué)校、醫(yī)院,到社區(qū)管理,每個(gè)森工企業(yè)都有一套成熟的社會(huì)治理體系,涉及幾萬(wàn)人。國(guó)有林區(qū)改革進(jìn)行至今,徐晉濤認(rèn)為,黑龍江模式是比較符合實(shí)際的模式——森工企業(yè)就地轉(zhuǎn)換為地方管理機(jī)構(gòu)的角色。

    徐晉濤認(rèn)為,把經(jīng)營(yíng)權(quán)放給市場(chǎng),委托職業(yè)企業(yè)家、社會(huì)組織代理,確保經(jīng)營(yíng)人的行為符合所有人的利益,可以解決半個(gè)世紀(jì)以來(lái)國(guó)有資產(chǎn)管理體制無(wú)法解決的激勵(lì)問(wèn)題,而且能實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。

    新任部長(zhǎng)陸昊正是經(jīng)濟(jì)學(xué)科班出身。赴任東北的五年,黑龍江開(kāi)啟了森工企業(yè)和礦業(yè)的改革。2017年1月,黑龍江首批國(guó)有林管理局掛牌,全面“接管”林區(qū)的森林資源培育、保護(hù)、管理等行政職能。經(jīng)營(yíng)方面,則由四個(gè)國(guó)有林對(duì)應(yīng)的公司負(fù)責(zé),參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),推進(jìn)林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

    主政期間,陸昊曾多次透露出以生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)黑龍江轉(zhuǎn)型的思路,發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì),包括有機(jī)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)旅游等。

    除市場(chǎng)和政府之外,隨著對(duì)多中心治理的關(guān)注,社區(qū)作為資源的直接使用者,其自組織自管理開(kāi)始受到了重視,并被稱(chēng)為是自然資源管理的第三條路。

    確權(quán)與考核

    細(xì)心的人可以發(fā)現(xiàn),在此輪機(jī)構(gòu)改革方案中,自然資源部的職責(zé)描述近半數(shù)是收歸相關(guān)資源確權(quán)登記職能。

    “統(tǒng)一確權(quán)登記是更好地做好規(guī)范管理的前提和基礎(chǔ)?!眹?guó)土部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司司長(zhǎng)鞠建華在去年6月曾表示,資源性國(guó)有資產(chǎn)的家底不清,資源使用效率不高。

    產(chǎn)權(quán)不清晰的問(wèn)題在自然資源中實(shí)為常見(jiàn)。徐晉濤說(shuō),在林業(yè)領(lǐng)域,仍然存在相當(dāng)一部分沒(méi)有確權(quán)的自然資源,主要存在于集體所有和國(guó)有之間,東北林場(chǎng)就是顯見(jiàn)的案例。

    邊界不清會(huì)導(dǎo)致重復(fù)計(jì)算,資源面積的總和相加可能會(huì)大于國(guó)土面積。

    確權(quán)工作在此次機(jī)構(gòu)改革之前已在進(jìn)行。2016年11月1日通過(guò)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》中提出,要堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定和統(tǒng)一確權(quán)的原則,對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲(chǔ)量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權(quán)統(tǒng)一進(jìn)行確權(quán)登記。

    近年出臺(tái)的多項(xiàng)文件中,自然資源資產(chǎn)是一個(gè)熱詞。自然資源資產(chǎn)核算和定價(jià)則為確權(quán)后的管理提供了另一種思路,即制定資產(chǎn)負(fù)債表,對(duì)地方綠色政績(jī)考核。

    目前,學(xué)界對(duì)不同類(lèi)型的自然資源價(jià)值核算都有嘗試,例如青藏高原的生態(tài)資產(chǎn),覆蓋了森林、草地、農(nóng)田、濕地、水面、荒漠六個(gè)一級(jí)類(lèi)別;也有貴州的某個(gè)林場(chǎng)、新疆的某個(gè)湖泊的單獨(dú)核算。

    生態(tài)系統(tǒng)為人類(lèi)提供的直接的有形和無(wú)形的效益,如農(nóng)產(chǎn)品、干凈水源、清新空氣等生態(tài)產(chǎn)品也被加入其中。

    不過(guò),不同類(lèi)別的自然資源服務(wù)價(jià)值用什么標(biāo)尺衡量一直是引發(fā)擔(dān)憂的問(wèn)題。全球環(huán)境研究所生態(tài)專(zhuān)家彭奎擔(dān)心,沒(méi)完全分清產(chǎn)權(quán)和權(quán)屬的情況下,各部門(mén)都用自己的數(shù)據(jù)在做核算,相差較大。此外,每個(gè)承擔(dān)課題的評(píng)估組方法也不一,這些都是自然資源資產(chǎn)核算暫時(shí)的羈絆。

    除了所有權(quán)之外,使用權(quán)、受益權(quán)、管理權(quán)等產(chǎn)權(quán)如何安排以區(qū)分裁判員和運(yùn)動(dòng)員——例如在受益權(quán)上,國(guó)家和地方自然資源機(jī)構(gòu)如何分配,也是下一步管理的難點(diǎn)。

    追溯回五年前,2013年3月25日,初到黑龍江的陸昊雙手接過(guò)黑龍江代省長(zhǎng)的任命證書(shū)。他感慨道,自己作為一名年輕干部,新崗位的重大責(zé)任和使命,是一種全新的挑戰(zhàn)。

    五年后重回北京,等待這位屢屢刷新最年輕官員紀(jì)錄的部長(zhǎng)的,又是一個(gè)全新的考驗(yàn)。(據(jù)《南方周末》)

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