縣域發(fā)展若干問題探討

陳國(guó)階

縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場(chǎng)。我國(guó)縣域數(shù)量多、分布面積廣、差異大，解決農(nóng)村問題特別是縣域經(jīng)濟(jì)問題，很難用單一的模式、相似的路徑去解決。而是需要因地制宜、因市制宜、因變（化）制宜、有針對(duì)性解決。具體而言，我國(guó)大陸有1355個(gè)縣域行政單元（含縣級(jí)市），國(guó)土面積、區(qū)位環(huán)境、自然條件、資源秉賦、發(fā)展水平、民族構(gòu)成、人口數(shù)量、文化背景、交通狀況等都千差萬別。就從地形上說，有山區(qū)縣、丘陵縣、平原縣。按我們的研究揭示，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，除存在東、中、西部三大地帶的差異外，還存在平原、丘陵、山區(qū)的垂直地帶差異。從面積、人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、產(chǎn)業(yè)上，縣與縣也是千差萬別、五彩繽紛。

但同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，在遼闊的國(guó)土上，縣域占據(jù)國(guó)土的主體，除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣外，總體上經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于城市，面臨著許多共同或相似的問題。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是一本難念的經(jīng)，又是一個(gè)廣闊的戰(zhàn)場(chǎng)。從某種意義上說，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興，重點(diǎn)是農(nóng)村，而其主體是縣域?？h域興，則農(nóng)村興，鄉(xiāng)村興，三農(nóng)問題迎刃而解。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前有必要將縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其相關(guān)農(nóng)村發(fā)展碰到的若干說起來容易做起來難的問題提出來，以便引起重視，激發(fā)更深層次的思考，以便齊心協(xié)力去解決，使鄉(xiāng)村振興落到實(shí)處。

縣域工業(yè)發(fā)展問題

縣域經(jīng)濟(jì)最貼近農(nóng)村，是建設(shè)新農(nóng)村的主要空間載體。解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題，當(dāng)然需要城市的支援，工業(yè)的反哺，需要大中城市的經(jīng)濟(jì)輻射和牽引拉動(dòng)?？h域適宜于宏觀與微觀的對(duì)接，便于縱向的上下接軌，宜于三大產(chǎn)業(yè)的融合和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，適合于生產(chǎn)、生活、生態(tài)的空間優(yōu)化和具體落地實(shí)施。

——縣域工業(yè)的地位與困擾。“無工不富”這句口頭禪，是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)多年對(duì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。縣域體會(huì)尤深。工業(yè)的有無、多少、高低、強(qiáng)弱，不僅關(guān)系到GDP，更關(guān)系到縣域的稅收，進(jìn)而關(guān)系到公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的能力，更關(guān)系到縣域內(nèi)的勞動(dòng)就業(yè)、居民收入和未來的發(fā)展（當(dāng)然部分特殊的縣不一定以工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)）。當(dāng)前，許多山區(qū)縣、貧困縣都是無工業(yè)或少工業(yè)縣?，F(xiàn)在的問題不是“工”不“工”的問題，而是如何“工”？“工”什么？在哪里“工”的問題。

——當(dāng)代經(jīng)濟(jì)是規(guī)模經(jīng)濟(jì)、聚集經(jīng)濟(jì)。一個(gè)縣的工業(yè)如何能做到上規(guī)模，產(chǎn)生聚集效應(yīng)和效益？雖然現(xiàn)在許多縣都有工業(yè)園區(qū)，有的還有幾個(gè)。然而，大多是工業(yè)孤島，不上規(guī)模，協(xié)作配套也差，形成不了聚集優(yōu)勢(shì)，效益低，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，有的舉步維艱。

——產(chǎn)能過剩問題。已經(jīng)發(fā)展多年、已成為各縣支柱產(chǎn)業(yè)的高污染、產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)的僵尸產(chǎn)業(yè)如何處置？筆者曾調(diào)查過四川、貴州、云南的一些山區(qū)縣，深感既要去產(chǎn)能、去庫(kù)存，又要保持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，難度很大。

因此，廣大縣域如何發(fā)展好工業(yè)，走上節(jié)約集約、高效綠色、持續(xù)發(fā)展的道路？值得我們進(jìn)行深層次的思考。

其一，一二三產(chǎn)業(yè)如何融合發(fā)展？現(xiàn)階段對(duì)大多數(shù)縣來說，發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)仍是重點(diǎn)，只有好的工業(yè)基礎(chǔ)，一、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能有支撐、有能力、有市場(chǎng)。

其二，縣域發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)？當(dāng)然要因地制宜，突出特色，錯(cuò)位發(fā)展。這雖然較難，但只要下決心探索，可供選擇的門類是眾多的。筆者認(rèn)為，重點(diǎn)可發(fā)展農(nóng)業(yè)加工業(yè)，也可發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)（現(xiàn)代任何大企業(yè)、大產(chǎn)品都需要眾多的零部件、配件等）、現(xiàn)代精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)（需要無數(shù)的滴灌、精準(zhǔn)施肥、新型田間播種、中耕、收割、保管、儲(chǔ)存等新型專門設(shè)備）設(shè)施、農(nóng)村旅游商品、已有基礎(chǔ)有市場(chǎng)的各類工業(yè)、大型特色食品等。這里特別要推薦的是生物產(chǎn)業(yè)，即以生物中的有效化學(xué)成分、功能團(tuán)等的提純、加工，形成特定功能的生物醫(yī)藥、生物材料、生物保健品等。縣域特別是山區(qū)和丘陵是綠色生物的天堂，許多植物都含有對(duì)人類能做出貢獻(xiàn)的物質(zhì)或能量，開發(fā)得好，一種植物就能支撐一個(gè)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)一定區(qū)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

其三，縣域如何聚集產(chǎn)業(yè)？縣域經(jīng)濟(jì)應(yīng)是開放經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該打破縣域行政區(qū)的界線，多縣聯(lián)合構(gòu)建大型工業(yè)園區(qū)，發(fā)揮各縣優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。公平分享利益，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，處理好GDP的分配。

其四，如何處理產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)？要下決心變危機(jī)為機(jī)遇，變壓力為動(dòng)力。作為企業(yè)，只有面臨困境需要突圍、突破時(shí)，才舍得割腕斷臂，用創(chuàng)新打出新天地。在山區(qū)調(diào)查時(shí)，有一批企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中奪得主動(dòng)權(quán)，走上新臺(tái)階。山區(qū)縣能做到的，一般縣更能做到。

鄉(xiāng)村振興問題

中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目標(biāo)是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、生活富?！?。這為鄉(xiāng)村發(fā)展，實(shí)質(zhì)上也為縣域發(fā)展指明了方向，明確了任務(wù)。應(yīng)該說，這是一個(gè)國(guó)家大戰(zhàn)略，是為7億多鄉(xiāng)村居民謀福利的戰(zhàn)略，也是千百年來農(nóng)民夢(mèng)寐以求的戰(zhàn)略。戰(zhàn)略的實(shí)施和實(shí)現(xiàn)將會(huì)使全國(guó)農(nóng)村面貌煥然一新。但正因如此，我們必須認(rèn)真、科學(xué)地實(shí)施和落實(shí)。這里有幾個(gè)問題需要引起重視。

——鄉(xiāng)村人口問題。我國(guó)現(xiàn)在仍處于城市化不斷發(fā)展的階段，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移仍在進(jìn)行中。未來留在農(nóng)村的人口規(guī)模是多少？穩(wěn)定居住的人口是多少？什么時(shí)候城市人口和農(nóng)村人口達(dá)到相對(duì)穩(wěn)定？目前沒有較科學(xué)的預(yù)測(cè)，不確定性很大。具體到省、市、縣層面，各自更難預(yù)測(cè)。作為新農(nóng)村建設(shè)主體空間的每個(gè)縣，究竟要為多少人建鄉(xiāng)鎮(zhèn)、建新村、建住宅？新村新鎮(zhèn)建在哪里？相應(yīng)的學(xué)校、醫(yī)療、養(yǎng)老、輸水輸電、修路搭橋、商場(chǎng)商業(yè)、垃圾處理等應(yīng)該建多少？布局在何處？都應(yīng)該有科學(xué)的預(yù)測(cè)和論證。否則一哄而上，造成巨大的資源和經(jīng)濟(jì)浪費(fèi)。這類情況已在不少縣域出現(xiàn)，必須引起警戒。

——新村與舊屋的關(guān)系。改革開放以來，絕大多數(shù)農(nóng)民建了新房，草房變瓦房，平房變樓房。整個(gè)農(nóng)村舊貌換新顏。目前農(nóng)村大部分房屋使用時(shí)間不長(zhǎng)。而我國(guó)農(nóng)民有一個(gè)傳統(tǒng)，就是建新房不拆舊房，保留祖宗的遺產(chǎn)。因此，在新村建設(shè)中，如何實(shí)現(xiàn)以舊換新，節(jié)約耕地土地，仍是一個(gè)問題。

——農(nóng)村交通問題。村村通公路是農(nóng)村交通建設(shè)的重要目標(biāo)。要致富，先修路，改善農(nóng)村交通條件無疑是必要的、正確的?，F(xiàn)在的問題是，修路要占用土地、耕地，要大額投資，每年要維護(hù)，需長(zhǎng)期投入。修了路利用率有多高？修到什么程度才能與人口和運(yùn)輸物資相適應(yīng)？村落多大才修通村路（總不能為幾戶人家專修一條公路）？特別是山區(qū)，即便修了路每年的維護(hù)費(fèi)農(nóng)民也承擔(dān)不起。因此，公路與村落的布局要統(tǒng)籌規(guī)劃，兩者要協(xié)調(diào)。否則修了路人去村空，路廢財(cái)空。風(fēng)險(xiǎn)很大。

農(nóng)村環(huán)境問題

我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問題與城市既有區(qū)別又有聯(lián)系。大氣污染主要受城市和工業(yè)的影響，水污染除工業(yè)外，農(nóng)村的養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)用化肥、農(nóng)藥等也是重要污染源。而垃圾、固體廢棄物等污染在農(nóng)村也很嚴(yán)重。土壤污染與農(nóng)業(yè)關(guān)系更密切。因此建設(shè)美麗中國(guó)，農(nóng)村具有十分重要的地位和責(zé)任。

——農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)污染。養(yǎng)殖業(yè)已成為農(nóng)民重要的經(jīng)濟(jì)來源之一，也是全國(guó)食品的重要供應(yīng)源。但養(yǎng)殖業(yè)對(duì)水環(huán)境的污染已有目共睹。農(nóng)村不少河流或小流域已成為污染重災(zāi)區(qū)。我們不能沒有養(yǎng)殖業(yè)，又不能讓它污染水環(huán)境。如何處理好？去年以來自上而下的環(huán)境督察，養(yǎng)殖業(yè)是重點(diǎn)之一。許多地方不得已只好關(guān)閉一批養(yǎng)殖場(chǎng)。但這非長(zhǎng)久之計(jì)。

解決養(yǎng)殖業(yè)污染最佳的方法是種養(yǎng)平衡，即養(yǎng)殖牲畜的排泄物量與農(nóng)業(yè)用肥量基本平衡，養(yǎng)多少與種多少相對(duì)應(yīng)、與化解牲畜排泄物能力相匹配。即將排泄物通過沼氣處理后作為有機(jī)肥返回種植業(yè)施用，并達(dá)到產(chǎn)銷基本對(duì)等。目前已有部分縣做得比較好。如四川省梓潼縣其養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模、布局、沼氣化處理等，通過計(jì)算、評(píng)估，與作物、水果種植的面積和需肥量大致平衡，就地變廢為寶，解決污染問題，又提高土壤肥力，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。但這么好的經(jīng)驗(yàn)卻難以推廣。原因是：養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模受到一定的限制，取決于鄰近農(nóng)作物的面積和肥料需求量，空間上要與種植業(yè)空間相近；養(yǎng)殖業(yè)排泄物的處理需要設(shè)施和投入，需要有人專門經(jīng)營(yíng)，管理，增加了肥料成本；養(yǎng)殖排泄物肥料化之后體積和重量大，運(yùn)輸和施肥不如化肥方便，勞動(dòng)強(qiáng)度大，耗時(shí)長(zhǎng)，現(xiàn)在農(nóng)村勞力特別是青壯勞力稀缺，因而不太愿意使用。

——農(nóng)作物秸稈問題。農(nóng)作物產(chǎn)生的秸稈曾經(jīng)是農(nóng)村重要的資源，既是燃料，又是建筑材料，有的還是飼料。但現(xiàn)在卻成為一個(gè)難處理的老大難問題。燃燒了，污染大氣，回填土壤，有礙耕種。由于秸稈體積大，生長(zhǎng)周期短，在熱帶、亞熱帶地區(qū)，農(nóng)田一年兩熟或三熟，不及時(shí)處理就會(huì)堆積如山，既無處存放又易引發(fā)火災(zāi)。每年環(huán)保部門查處秸稈燃燒污染，耗費(fèi)大量人力物力，仍然屢禁不止。解決這個(gè)問題并沒有多大的技術(shù)難度。但卻難以徹底解決。究其原因，是經(jīng)濟(jì)問題，政策問題。目前，秸稈回田，加工成建筑材料、飼料都是出路，但三者需求量不大，解決不了問題。發(fā)電是最大出路，但卻難以推廣，主要是搜集、運(yùn)輸成本高，發(fā)電效率低所致。

因此，上述問題不解決，秸稈處理就難有大成效。可行的辦法是給秸稈發(fā)電廠以一定合理的補(bǔ)貼，讓其主動(dòng)到農(nóng)村收集或收購(gòu)，或讓發(fā)電廠與農(nóng)民簽訂合同，給農(nóng)民一定補(bǔ)貼，讓農(nóng)民有積極性主動(dòng)搜集將秸稈送往發(fā)電廠，或是收割季節(jié)后，專門組織人員到各地農(nóng)戶收購(gòu)。

——農(nóng)村飲用水源問題。目前，不少農(nóng)民仍以未經(jīng)處理的天然河湖或地下水為飲用水源，農(nóng)村生活廢水和其他廢水也都沒經(jīng)過處理就直接排入江河。建設(shè)自來水廠和污水處理廠應(yīng)是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容之一。而這又遇到上述所說的農(nóng)村人口和聚集的問題。

自來水廠或污水處理廠建在哪里，服務(wù)半徑多大？是首先要回答而又是許多農(nóng)村確定不了的問題。因?yàn)檗r(nóng)村流出人口大，往返數(shù)量不確定，定居、遷居不確定；達(dá)不到一定的建設(shè)規(guī)模，居民分散，管網(wǎng)建設(shè)投資大，運(yùn)營(yíng)成本高，農(nóng)民無法承擔(dān)，不少地方建了廠無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，成為擺設(shè)品；農(nóng)村飲水源保護(hù)會(huì)對(duì)一定范圍內(nèi)的人類活動(dòng)，包括住宅居民、農(nóng)作、運(yùn)輸?shù)仍斐上拗苹蚪估?，往往農(nóng)民難以接受或不遵守限制，很難保證飲用水源地安全。上述這些問題是鄉(xiāng)村建設(shè)中碰到的實(shí)際問題（農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化問題因篇幅限制，這里沒涉及），與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施息息相關(guān)。

筆者認(rèn)為，要解決好上述問題，需要腳踏實(shí)地，一項(xiàng)一項(xiàng)、因地制宜、有針對(duì)性解決。但先要有個(gè)大前提，就是各縣需要針對(duì)發(fā)展的新態(tài)勢(shì)，科學(xué)分析各縣的人口動(dòng)向，分析各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落的發(fā)展前景、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)選擇、生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”的功能與空間結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)等，進(jìn)行“多規(guī)合一”的規(guī)劃，對(duì)許多不確定性的問題要通過深入調(diào)查（包括大量入戶與農(nóng)村居民面對(duì)面調(diào)查），請(qǐng)專家論證，由領(lǐng)導(dǎo)、專家、居民一起討論分析，然后作出科學(xué)的判斷和預(yù)測(cè)，以此作為縣域全面發(fā)展戰(zhàn)略的總藍(lán)圖、總依據(jù)，并上下一致依規(guī)實(shí)施、落實(shí)。對(duì)每一項(xiàng)新工程、新項(xiàng)目都要充分論證，不搞政績(jī)工程、形象工程，防止不作為、亂作為。