“審批法庭”：給權(quán)力“瘦身”

李鵬 陳云松 潘海英

在深入推進(jìn)“最多跑一次”改革中，部分行政審批事項(xiàng)前置條件“理而不清、法理不足”等現(xiàn)象成為“中梗阻”。針對(duì)這一情況，寧?？h探索以“審批法庭”對(duì)審批源頭“動(dòng)刀”，取得明顯成效。

2018年3月22日下午3時(shí)20分，窗外的小雨漸停，陳杰的情緒也逐漸平靜下來(lái)。就在50分鐘前，寧?？h住建局作為“被告”參加了該縣“審批法庭”組建以來(lái)的第八次“庭審”，作為該局建筑業(yè)管理科科長(zhǎng)的陳杰“出庭應(yīng)訴”。

一番“唇槍舌劍”的辯論后，“庭長(zhǎng)”葛仁元宣布了裁決結(jié)果。不出陳杰所料，在建筑工程施工許可證的審批中，多個(gè)“于法無(wú)據(jù)”的前置條件和申請(qǐng)材料被取消。其中，就包括由他所在科室負(fù)責(zé)的“合同備案”。

這是陳杰第一次參加“審批法庭”“庭審”，也是寧?？h“審批法庭”自2017年6月成立以來(lái)依法裁決取消的376項(xiàng)前置條件中的一個(gè)。

為推進(jìn)“最多跑一次”改革而生的“審批法庭”到底如何出爐，怎樣操作？它在改革過(guò)程中又發(fā)揮了什么樣的作用？

創(chuàng)設(shè)“法庭”，以法律的名義

“庭審”結(jié)束離開(kāi)之前，陳杰轉(zhuǎn)身瞄了一眼會(huì)議桌中間的牌子，上面寫(xiě)著“審批法庭”四個(gè)字，黑色的字體上還加了一對(duì)雙引號(hào)。在他對(duì)面，“庭長(zhǎng)”葛仁元還在忙著整理筆記。

2017年下半年，46歲的寧海縣府辦（法制辦）主任葛仁元多了一個(gè)新“職務(wù)”：寧?？h“審批法庭庭長(zhǎng)”。

事實(shí)上，這并非一個(gè)司法法庭?！拔覀冎皇墙梃b司法庭審‘面對(duì)面充分辯論的模式，創(chuàng)設(shè)的一種運(yùn)用法治手段對(duì)審批權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和裁決的工作機(jī)制?！边@位早年畢業(yè)于西南政法大學(xué)的“庭長(zhǎng)”說(shuō)。

葛仁元還記得，2017年6月21日，他被叫去縣委辦公樓四樓東面的會(huì)議室開(kāi)會(huì)。當(dāng)天的縣深改組會(huì)議上，縣委書(shū)記楊勇指示由縣府辦牽頭，成立縣委縣政府深化“最多跑一次”改革專項(xiàng)工作部，簡(jiǎn)稱縣“跑改部”，牽頭全縣“最多跑一次”改革工作。這個(gè)機(jī)構(gòu)便是“審批法庭”的母體。

組建“跑改部”是出于改革需要。“改革之初，困難和阻力就在眼前?！备鹑试貞浾f(shuō)，當(dāng)時(shí)他的朋友圈里，叫好者、期待者不少，可觀望者和質(zhì)疑者也大有人在。

“最多跑一次”改革底線是“一”、要害在“減”。可當(dāng)時(shí)審批前置條件的“減法”主要由縣里職能部門各自在做，“讓各部門自己砍自己的利益和權(quán)力，成效自然有限。”隨著改革深入，部分行政審批事項(xiàng)中前置條件“過(guò)多、過(guò)雜、太隨意”“理而不清、法理不足”等現(xiàn)象，已成為“中梗阻”。

“把‘跑改部設(shè)在作為綜合協(xié)調(diào)部門的縣府辦內(nèi)，能實(shí)質(zhì)性提升改革執(zhí)行力。”縣長(zhǎng)林堅(jiān)表示。獨(dú)立于利益相關(guān)部門的“審批法庭”就是在此基礎(chǔ)上設(shè)立的。

據(jù)了解，“跑改部”下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、前置清理、“一窗受理”、數(shù)據(jù)共享4個(gè)工作組。“審批法庭”由前置清理組工作人員作為“原告”，各審批部門作為“被告”，實(shí)行“庭長(zhǎng)”負(fù)責(zé)制和二審終審制。其他庭審人員在國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、“兩代表一委員”、法律工作者中臨時(shí)選擇邀請(qǐng)。通過(guò)審查和裁決，凡是于法無(wú)據(jù)的前置條件，一律清除。

實(shí)際上，當(dāng)時(shí)熱播的電視劇《人民的名義》也給“審批法庭”的命名帶來(lái)一些靈感?！拔覀兺ㄟ^(guò)監(jiān)督裁決為審批權(quán)力‘瘦身，最大特點(diǎn)就是‘以法律的名義，所以就取名‘審批法庭了。”葛仁元補(bǔ)充說(shuō)。

梳理思路、抽調(diào)人員、選定地點(diǎn)，很快，6月21日的會(huì)議結(jié)束一周后，“跑改部”和“審批法庭”就相繼“開(kāi)張”了。

刀刃向內(nèi)，“求情”也沒(méi)用

組建半年以來(lái)，寧?？h有38個(gè)部門（單位）先后坐上了“審批法庭”的“被告席”。

該縣一位曾參與“庭審”的部門副局長(zhǎng)坦言，剛開(kāi)始他也以為這個(gè)“審批法庭”就是一陣風(fēng)，此外他也擔(dān)心：我們一直都是這么操作的，現(xiàn)在突然要改掉，出了問(wèn)題誰(shuí)負(fù)責(zé)？

對(duì)于改革之初遇到的“不理解”，前置清理組成員張吉頌感觸很深。他記得，2017年8月第一次“庭審”前，在要求各部門報(bào)送審批事項(xiàng)清單和法律法規(guī)的證明依據(jù)時(shí)，“個(gè)別部門態(tài)度消極，明顯是在應(yīng)付。其實(shí)我知道，他們也在觀望‘審批法庭會(huì)不會(huì)動(dòng)真格”。

很快，人們迎來(lái)第一次“開(kāi)庭”?！澳谴巍彽霓q論真是激烈！”曾受邀旁聽(tīng)的寧海電視臺(tái)記者陳翔程回憶說(shuō)，“庭審”人員先對(duì)“被告”部門的審批前置條件提出法律法規(guī)方面的質(zhì)疑，后者當(dāng)即反駁。全程唇槍舌劍，直到“庭長(zhǎng)”宣布結(jié)果，所有“于法無(wú)據(jù)”的事項(xiàng)全部被清除。此外，當(dāng)時(shí)墻上掛著的“法無(wú)授權(quán)不可為、法無(wú)禁止皆可為”標(biāo)語(yǔ)也讓他印象深刻。

很多干部表示，“這個(gè)消息，無(wú)異于投下一顆炸彈。只要被‘審批法庭盯上，除非真的有法可依，否則該砍的肯定躲不掉。”

實(shí)際上，在葛仁元看來(lái)，“審批法庭”目前取得成效主要還是來(lái)自上級(jí)黨委政府對(duì)法治的尊崇，以及堅(jiān)定不移推動(dòng)“最多跑一次”改革的決心。

改革，必然要觸動(dòng)利益，博弈不可避免。一次，某部門自知一旦“開(kāi)庭”，自己必然理虧，便趕在“庭審”之前，“告狀”到縣政府常務(wù)會(huì)議上，希望暫緩被清理?？勺罱K，還是沒(méi)能獲得支持。

“在縣域?qū)用?，‘硬骨頭之所以好啃，除了法治利劍的威力外，也與主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持分不開(kāi)?！备鹑试拐\(chéng)地告訴記者，類似的“求情”不止這一次，可主要領(lǐng)導(dǎo)的答復(fù)每次都很一致，一切按法治原則和“審批法庭”工作規(guī)程辦。

“研發(fā)”方案，形成良性循環(huán)

除清理前置條件外，“法庭”還通過(guò)“標(biāo)準(zhǔn)化”流程再造和“信息化”集成辦理，實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。

很多人知道，司法法庭會(huì)根據(jù)公訴和公民自訴開(kāi)庭審理，那么“審批法庭”的線索從何而來(lái)？

“除了前置清理組主動(dòng)發(fā)現(xiàn)之外，我們有‘兩代表一委員、撥打‘12345政務(wù)熱線的群眾、現(xiàn)場(chǎng)辦事后留下意見(jiàn)的群眾等多個(gè)來(lái)源?！鼻爸们謇斫M成員、縣審管辦督查科科長(zhǎng)葛日立告訴記者。

“作為‘原告，我們心里首先把自己定位成辦事的企業(yè)和群眾，遵循‘法無(wú)禁止皆可為的原則，去跟‘被告辯論。”葛日立說(shuō)。

2017年底，一封題為《少些折騰老人》的來(lái)信由寧?？h人大常委會(huì)轉(zhuǎn)交給“審批法庭”。寫(xiě)信的是該縣濱溪社區(qū)的八旬退休老人陳承豐。老人在信中提到自己領(lǐng)取高齡津貼要跑多次的問(wèn)題，希望政府能夠改進(jìn)服務(wù)。

接到來(lái)信后，“審批法庭”很快進(jìn)行審查，取消原有的高齡津貼申請(qǐng)、登記和審批的程序，改為政府主動(dòng)發(fā)放，同時(shí)改多頭發(fā)放為一家發(fā)放，實(shí)現(xiàn)老人足不出戶領(lǐng)補(bǔ)貼。

民生事，無(wú)小事?！皩徟ㄍァ背送ㄟ^(guò)“裁決”清理前置條件外，還通過(guò)“標(biāo)準(zhǔn)化”的流程再造和“信息化”的集成辦理，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和群眾辦事“最多跑一次”。

2018年1月底，寧?？h“兩會(huì)”期間，有代表委員提到親人身后事辦理程序繁雜的問(wèn)題?！爱?dāng)時(shí)過(guò)年的氣氛很濃，我想，這件事會(huì)不會(huì)等年后再推？”“審批法庭”工作人員石鵬捷告訴記者，沒(méi)想到當(dāng)時(shí)就提上了日程。

在這項(xiàng)改革中，除了依法取消醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在簽發(fā)《死亡證明》前要求提供村（居）委會(huì)出具死亡證明等4項(xiàng)前置條件外，“審批法庭”還打破各“被告”部門條塊分割、各自為政造成的“信息孤島”，變死亡證明、注銷戶口、登記火化、停發(fā)待遇等“多件事”為“一件事”，同時(shí)建立政務(wù)“釘釘”群，只要衛(wèi)生院專職醫(yī)生入戶跑一次，各部門就會(huì)共享數(shù)據(jù)辦理事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)家屬“零跑腿”。

“先通過(guò)‘庭審對(duì)每一件行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)全面審查，再按照法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化的要求做出方案，交由相關(guān)部門執(zhí)行，這是‘審批法庭的‘串珠成鏈工作法?！痹诟鹑试磥?lái)，在“最多跑一次”改革中，該縣的“審批法庭”承擔(dān)了研發(fā)和檢測(cè)的職能，各政府部門承擔(dān)了制造和生產(chǎn)的角色、縣審管辦和辦事窗口承擔(dān)了市場(chǎng)和銷售的任務(wù)，“三者相互作用和反饋，形成改革的良性循環(huán)”。

裁決之后，“撬動(dòng)”深層改革

如何確?！白疃嗯芤淮巍备母锛涞匾?jiàn)效？“法院有執(zhí)行局，‘審批法庭也一樣?！痹摽h“跑改部”綜合協(xié)調(diào)組工作人員石鵬捷說(shuō)，他所在這個(gè)組就是“專門抓監(jiān)督落實(shí)的”。

他的話音剛落，旁邊的寧海縣法制辦副主任婁佳晟拿出一張考核表，告訴記者：“你看，縣里給各部門‘最多跑一次改革方面的考核分設(shè)定為3分，做得好，可以加3分，執(zhí)行不力，倒扣3分。不要小看這3分，這相當(dāng)于某些工作考核分的近10倍?！?/p>

不過(guò)，婁佳晟強(qiáng)調(diào)，“審批法庭”不是簡(jiǎn)單粗暴的“一砍了之”。在他看來(lái)，這一工作機(jī)制的作用更在撬動(dòng)縣級(jí)部門從理念、制度到作風(fēng)的深層次變革，“除了倒逼部門簡(jiǎn)政放權(quán)，更重要的是優(yōu)化服務(wù)”。

記者在寧?？h衛(wèi)生計(jì)生局采訪時(shí)，副局長(zhǎng)陳益鳴就感慨“審批法庭”的裁決給他所在部門帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的革新?！坝行l(wèi)生院專職醫(yī)生告訴我，在親人身后事改革之初，她入戶調(diào)查信息時(shí)還被村民‘圍觀過(guò)，對(duì)她的主動(dòng)服務(wù)點(diǎn)贊。大家都覺(jué)得，正是在‘審批法庭的直接推動(dòng)下，改革取消了醫(yī)療機(jī)構(gòu)簽發(fā)《死亡證明》的前置條件，倒逼衛(wèi)生院專職醫(yī)生從‘坐辦公室等變成‘上門入戶辦，實(shí)現(xiàn)了作風(fēng)轉(zhuǎn)變?！?/p>

不過(guò)，在采訪的最后，葛仁元表示，“審批法庭”并不會(huì)一直存在?！暗鹊矫恳患姓?quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)真正做到法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，它的使命就結(jié)束了?！?/p>