我國(guó)0～3歲兒童早期教育事業(yè)的發(fā)展概況及分析

王磊 劉晶波

【摘要】20世紀(jì)前，我國(guó)的0～3歲兒童早期教育都由家庭承擔(dān)。進(jìn)入20世紀(jì)，特別是新中國(guó)成立以來(lái)，人口、經(jīng)濟(jì)和政策的發(fā)展推動(dòng)了機(jī)構(gòu)化的0～3歲兒童早期教育事業(yè)的發(fā)展，但發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于3～6歲的兒童教育。我國(guó)的0～3歲兒童早教機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了育嬰堂、蒙養(yǎng)園、幼稚園、托兒所、幼兒園托班和親子中心等多種形態(tài)；0～3歲兒童早教師資在育嬰師制度建立之前一直未曾有專門的培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，至今的職前培養(yǎng)體系也尚處于萌芽狀態(tài)；歷史上，曾經(jīng)按照“年齡段”或“保教業(yè)務(wù)”確定過(guò)0～3歲兒童早期教育主管部門，但由于長(zhǎng)期以來(lái)0～3歲兒童早教政策既未單獨(dú)制訂也不健全，導(dǎo)致主管部門長(zhǎng)期不明確和監(jiān)管無(wú)據(jù)可依，近年來(lái)，部分發(fā)達(dá)城市對(duì)0～3歲兒童早期教育的管理工作在逐步加強(qiáng)。據(jù)此，建議加強(qiáng)相關(guān)研究，制訂0～3歲兒童早教事業(yè)發(fā)展政策，理順管理體制，明確管理主體，加強(qiáng)監(jiān)管，完善早教師資培養(yǎng)體系，以促進(jìn)多元化的早教服務(wù)事業(yè)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】0～3歲兒童；早期教育事業(yè)；發(fā)展?fàn)顩r

【中圖分類號(hào)】G617 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-4604（2018）01/02-0036-08

19世紀(jì)前，準(zhǔn)確地說(shuō)，自公元前1046年至公元1840年，我國(guó)的學(xué)前教育處于自發(fā)、隨機(jī)、非組織化形態(tài)，基本在家庭中進(jìn)行。雖未建立社會(huì)化的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，但在實(shí)踐中也總結(jié)出了豐富的嬰幼兒保教思想。19世紀(jì)末，西學(xué)東漸，近代中國(guó)第一次在學(xué)制上確立了學(xué)前教育的地位，誕生了第一批幼兒園，學(xué)前教育開(kāi)始從家庭走向社會(huì)。從公元1903第一所幼兒園設(shè)立至今，我國(guó)專門化的學(xué)前教育已有110多年的歷史了，此間，面向3～6歲兒童的幼兒園教育占主導(dǎo)地位，而面向0～3歲兒童的早期教育事業(yè)則若隱若現(xiàn)，直至新中國(guó)成立后，才有了初步發(fā)展。

一、近現(xiàn)代我國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的初創(chuàng)及早期教育事業(yè)發(fā)展概況

19世紀(jì)末至民國(guó)末年，近現(xiàn)代中國(guó)開(kāi)始萌發(fā)“公養(yǎng)公育”思想，并在學(xué)制規(guī)定下有了初步的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦實(shí)踐。出于公益、慈善、發(fā)展教育和戰(zhàn)時(shí)看護(hù)等目的，多方人士舉辦了多種形式的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，既有慈善家、外國(guó)教會(huì)辦的，也有教育家乃至軍隊(duì)辦的，但由于學(xué)制無(wú)涉3歲前兒童，因此該時(shí)期的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)中兒童年齡段尚未分化，3歲前兒童極少參與，6歲以下兒童混齡保教。教師有普通乳婦、外國(guó)教師、受訓(xùn)婦女，也有幼師女畢業(yè)生。教育活動(dòng)提倡“保教結(jié)合”，精細(xì)化和科學(xué)化初見(jiàn)端倪。

（一）清末概況

1904年，晚清政府頒布并實(shí)施了近代中國(guó)的第一個(gè)學(xué)制，即“癸卯學(xué)制”。從此，我國(guó)學(xué)前教育逐步向著社會(huì)化機(jī)構(gòu)教育的形態(tài)發(fā)展。彼時(shí)的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)通常稱“蒙養(yǎng)院”或“幼稚園”，有公立的①也有私立的，有獨(dú)立設(shè)置的也有附設(shè)在育嬰堂①、敬節(jié)堂②等慈善機(jī)構(gòu)或女子學(xué)校中的。

癸卯學(xué)制不包含3歲前兒童的蒙養(yǎng)，也即并沒(méi)有剛性要求舉辦社會(huì)化的0～3歲兒童早教機(jī)構(gòu)。另外，蒙養(yǎng)院制度以“蒙養(yǎng)與家教合一”為宗旨，提出3～7歲兒童的教養(yǎng)應(yīng)以家庭為主、蒙養(yǎng)院為輔?！?〕可見(jiàn)，除育嬰堂等少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)外，彼時(shí)3歲前的教養(yǎng)事務(wù)主要放在家庭中由家庭成員負(fù)責(zé)。

值得一提的是，當(dāng)時(shí)也出現(xiàn)了極少數(shù)被稱為“嬰兒園”的私立早教機(jī)構(gòu)，招收3歲前兒童，最早由外國(guó)教會(huì)開(kāi)辦。③如1912年浙江湖州的“民德婦女職業(yè)學(xué)校”內(nèi)就附設(shè)有“民德嬰兒園”作為該校學(xué)生的實(shí)習(xí)基地，招收0～8歲兒童；因多數(shù)兒童是該校婦女部學(xué)員的子女，所以這里“母子同校”。該校學(xué)員學(xué)習(xí)家事及嬰兒教育，她們既是學(xué)生又是母親還是教師。

（二）民國(guó)概況

1912年，民國(guó)政府頒布了“壬子癸丑”學(xué)制，蒙養(yǎng)院更名為“蒙養(yǎng)園”，以招收3～6歲兒童為主。該學(xué)制大體仿照“癸卯學(xué)制”，但有明顯進(jìn)步之處：一是改變了清末將蒙養(yǎng)園主要附設(shè)在育嬰堂和敬節(jié)堂的做法，而將之單獨(dú)設(shè)置或附設(shè)在各級(jí)學(xué)校內(nèi)，并增加了數(shù)量。二是從制度上明確規(guī)定了蒙養(yǎng)園師資培養(yǎng)在整個(gè)師范教育中的地位，出現(xiàn)了一批保姆養(yǎng)成所和幼稚師范學(xué)校。④但該學(xué)制仍未提出要對(duì)3歲前兒童進(jìn)行公養(yǎng)公育，也未規(guī)定相應(yīng)的師資培養(yǎng)規(guī)格?！?〕

“五四”運(yùn)動(dòng)后，我國(guó)的學(xué)前教育從主要學(xué)習(xí)日本轉(zhuǎn)向了主要學(xué)習(xí)歐美。1922年，民國(guó)政府頒布了“壬戌學(xué)制”。該學(xué)制將蒙養(yǎng)園更名為“幼稚園”，招收6歲以下兒童。此后，在全國(guó)范圍內(nèi)，幼稚園大量出現(xiàn)，既有設(shè)在城市的，也有建在鄉(xiāng)村的；公立園以各地大學(xué)和女子師范附設(shè)的幼稚園為主，但數(shù)量和規(guī)模遠(yuǎn)不及私立園。此時(shí)，幾乎所有幼稚園都以3歲后兒童為主，少量接收3歲前兒童。⑤其間，最早按年齡段舉辦的3歲前兒童早教機(jī)構(gòu)當(dāng)屬熊希齡于1919年成立的“北京香山慈幼院”。該園起初為了慈善和保育目的，收容遭難孤兒、棄嬰和附近貧困家庭兒童，之后開(kāi)始對(duì)他們開(kāi)展教育。該園包含招收0～4歲兒童的“嬰兒保教院”、招收5～6歲兒童的“幼稚園”，并開(kāi)設(shè)幼稚師范學(xué)校等，將兒童的保教和師資培養(yǎng)融為一體。〔3〕

二、上世紀(jì)五十年代至八十年代末的我國(guó)早期教育事業(yè)發(fā)展概況

新中國(guó)成立后的上世紀(jì)50～80年代末，中央政府逐漸從政策上鼓勵(lì)同時(shí)興辦面向3～6歲幼兒的幼兒園和0～3歲嬰幼兒的托兒所，極大地推動(dòng)了早期教育事業(yè)的發(fā)展。

（一）上世紀(jì)五十至八十年代：政策推動(dòng)托幼機(jī)構(gòu)分立，公立早教機(jī)構(gòu)出現(xiàn)

上世紀(jì)五十至八十年代，我國(guó)大陸地區(qū)出現(xiàn)了兩次“嬰兒潮”，同時(shí)，政府鼓勵(lì)婦女參與社會(huì)勞動(dòng)，因此，此時(shí)嬰兒的看護(hù)及教育問(wèn)題較突出。但3歲前兒童的早教仍以家庭為主。不過(guò)，此時(shí)3歲前后的托、幼機(jī)構(gòu)開(kāi)始分立，招收0～3歲嬰幼兒的托兒所開(kāi)設(shè)單位多樣，規(guī)模大小不一，教育要求較低，以看護(hù)、喂養(yǎng)和保健為主要職責(zé)。

從1951年起，大陸的企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校、街道和私人開(kāi)始舉辦托幼機(jī)構(gòu)。此時(shí)，雖然國(guó)家政策并未明確要求開(kāi)辦早教機(jī)構(gòu)，但已有個(gè)別城市開(kāi)始舉辦面向0～3歲兒童的“托兒所”，個(gè)別幼兒園也開(kāi)始舉辦招收3歲前兒童的托班了。1954年，國(guó)家教育部頒發(fā)了《幼兒園教育工作指南》（初稿），從制度上規(guī)定了幼兒園一日生活和學(xué)習(xí)的各個(gè)環(huán)節(jié)，并規(guī)定幼兒園采用分科教學(xué)法。當(dāng)時(shí)的托兒所嬰幼兒一日生活制度和集體活動(dòng)模式以此為參考?！?〕到了1956年，教育部、衛(wèi)生部、民政部下發(fā)了《關(guān)于托兒所、幼兒園幾個(gè)問(wèn)題的聯(lián)合通知》，通知指出：“為幫助母親們解決照顧和教育自己孩子的問(wèn)題，托兒所和幼兒園必須有相應(yīng)增加。城市中提倡工礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、團(tuán)體、群眾舉辦，農(nóng)村提倡農(nóng)村合作社舉辦。而且，提倡不拘一格、發(fā)展多種多樣的，要求不宜過(guò)高的，以全日制為目標(biāo)的托幼機(jī)構(gòu)?！薄?〕此后，包括招收0～3歲兒童的早教機(jī)構(gòu)在內(nèi)的托幼機(jī)構(gòu)整體蓬勃發(fā)展?！拔母铩焙螈?，托幼機(jī)構(gòu)開(kāi)始恢復(fù)發(fā)展，到了1979年，教育部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)部、全國(guó)婦聯(lián)等在《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》中要求恢復(fù)發(fā)展衛(wèi)生、教育部門舉辦的托幼機(jī)構(gòu)，農(nóng)村也要多形式開(kāi)辦托幼機(jī)構(gòu)?！?〕

從城市企業(yè)或街道辦的托兒所中可窺見(jiàn)當(dāng)時(shí)0-3歲保教實(shí)踐的具體狀況（見(jiàn)表1）：城市托兒所借用閑置房舍辦園，硬件設(shè)施有所提高，重保不重教，重玩不重學(xué)，師資來(lái)源多樣，主要是家庭婦女和幼師畢業(yè)生。

（二）上世紀(jì)八十年代：早教機(jī)構(gòu)保教工作走向規(guī)范化

隨著我國(guó)大陸地區(qū)的改革開(kāi)放，以及“嬰兒潮”的再次來(lái)臨，早教事業(yè)發(fā)展迎來(lái)新機(jī)遇。此時(shí)，有關(guān)早教機(jī)構(gòu)保教工作的相關(guān)政策出臺(tái)，早教機(jī)構(gòu)硬件環(huán)境和保教工作有章可循。另外，農(nóng)村嬰幼兒散養(yǎng)狀況有所改觀：農(nóng)村托兒所數(shù)量逐漸增加，環(huán)境創(chuàng)設(shè)和活動(dòng)安排與城市托兒所相似，但在園舍裝修和玩教具配備上比較落后，教師主要是經(jīng)過(guò)短期培訓(xùn)的家庭婦女和少數(shù)幼師畢業(yè)生。

1980年，國(guó)家衛(wèi)生部頒發(fā)了《城市托兒所工作條例》，規(guī)定了嬰幼兒衛(wèi)生保健工作、保教工作、組織編制、人員職責(zé)及房屋設(shè)備等要求?！?〕1981年，國(guó)家衛(wèi)生部頒發(fā)了《三歲前小兒保教大綱》，首次從制度上提出了針對(duì)3歲前兒童保教的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：托兒所保教目標(biāo)是“為造就社會(huì)主義新一代打下基礎(chǔ)”；保教原則有“個(gè)別教育為主、集體教育為輔，寓教育于生活和保健中，集體與個(gè)別活動(dòng)結(jié)合，動(dòng)靜結(jié)合，室內(nèi)外結(jié)合”等；具體內(nèi)容有0～3歲兒童的神經(jīng)心理發(fā)育指標(biāo)，語(yǔ)言和動(dòng)作發(fā)展指標(biāo)及培養(yǎng)，認(rèn)知能力發(fā)展指標(biāo)及培養(yǎng)，小兒與成人和同伴的人際關(guān)系培養(yǎng)等?！?〕1985年，國(guó)家衛(wèi)生部又頒發(fā)了《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》，包含生活制度、嬰幼兒飲食制度、體格鍛煉制度、健康檢查制度、衛(wèi)生消毒制度及隔離制度、預(yù)防疾病制度，安全制度、家園聯(lián)系制度等?！?〕1987年，建設(shè)部、教育部頒發(fā)了《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》，對(duì)托兒所地理位置、交通狀況、周邊環(huán)境、建筑面積、房間結(jié)構(gòu)和規(guī)格、設(shè)備設(shè)施、戶外游戲場(chǎng)所規(guī)格等作出了具體規(guī)定?！?0〕

綜上所述，從上世紀(jì)50年代初至80年代末，“托兒所”是我國(guó)大陸地區(qū)0～3歲早教機(jī)構(gòu)的主要形式，部分幼兒園招收少量3歲前兒童。舉辦主體多樣，職責(zé)是“養(yǎng)為主、教為輔”，總體看，保教要求不高。同時(shí)，出臺(tái)了一系列對(duì)托幼機(jī)構(gòu)的環(huán)境、制度、人員、活動(dòng)等給予規(guī)范的制度。另外，隨著計(jì)劃生育政策的貫徹執(zhí)行和母親產(chǎn)假的延長(zhǎng)，嬰兒送托逐漸減少，托兒所招收的孩子年齡增至1歲、1.5歲和2歲。

（三）上世紀(jì)五十至八十年代末：無(wú)獨(dú)立的早教師資培養(yǎng)體系

新中國(guó)成立后，為滿足托幼機(jī)構(gòu)保教實(shí)踐的需要，政府提倡興辦獨(dú)立的幼兒師范學(xué)校并鼓勵(lì)師范院校開(kāi)設(shè)幼教專業(yè)，因此上世紀(jì)50年代中期形成了中專、?？坪捅究迫齻€(gè)層次的職前教育體系。到上世紀(jì)80年代末，獨(dú)立的幼兒師范學(xué)校成為幼兒園教師的主要培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，但這些學(xué)校并未開(kāi)設(shè)專門培養(yǎng)早教師資的專業(yè)。

1952年，國(guó)家教育部要求師范院校開(kāi)設(shè)學(xué)前教育專業(yè)或合并其他院校相關(guān)專業(yè)成立學(xué)前教育系，為中等幼兒師范學(xué)校培養(yǎng)師資。如南京師范大學(xué)學(xué)前教育系的前身“南京師范學(xué)院幼兒教育系”是由南京、廣州、上海等地相關(guān)專業(yè)合并而成的。1955年，教育部決定幼兒園師資由教育行政部門設(shè)立獨(dú)立的幼兒師范學(xué)校負(fù)責(zé)培養(yǎng)（招收初中畢業(yè)生，學(xué)制三年），但并未明確規(guī)定要開(kāi)展早教師資的培養(yǎng)任務(wù)?！?1〕當(dāng)時(shí)的幼兒師范學(xué)校課程與當(dāng)下同類學(xué)校和專業(yè)（三年制中專和五年制大專前三年）的課程比較相似，一般包含“公共文化課、專業(yè)理論課、專業(yè)教學(xué)法、體音美等藝術(shù)技能、保教實(shí)習(xí)”等，目標(biāo)是培養(yǎng)幼兒園教師。1989年國(guó)家教育部頒發(fā)的《幼兒園工作規(guī)程》，規(guī)定幼兒園教師必須是中等及以上幼兒師范專業(yè)畢業(yè)或者中等及以上職校幼兒教育專業(yè)畢業(yè)；保育員應(yīng)具有初中及以上文化水平并接受過(guò)短期培訓(xùn)。但《規(guī)程》也并未規(guī)定早教教師的資質(zhì)。〔12〕許多托兒所并無(wú)專門的教師，通常由具有喂哺和養(yǎng)育經(jīng)驗(yàn)的年長(zhǎng)婦女或幼兒園教師擔(dān)任。

（四）上世紀(jì)五十至八十年代末：早教事業(yè)管理的兩種職能被區(qū)分

上世紀(jì)50～80年代末，學(xué)前教育機(jī)構(gòu)按“年齡段”劃分為托兒所與幼兒園兩類，不論舉辦主體為誰(shuí)，3歲前后分別歸衛(wèi)生部門和教育部門主管。這一管理體制源自1956年《關(guān)于托兒所、幼兒園幾個(gè)問(wèn)題的聯(lián)合通知》中的明確規(guī)定：“托兒所統(tǒng)一由衛(wèi)生行政部門管理，幼兒園內(nèi)托兒班也由衛(wèi)生部門指導(dǎo)業(yè)務(wù)；幼兒園則統(tǒng)一由教育行政部門管理，托兒所內(nèi)的幼兒班也由教育部門指導(dǎo)業(yè)務(wù)?！薄?3〕之后，1979年的《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》逐漸顯現(xiàn)出托幼機(jī)構(gòu)管理職能按“業(yè)務(wù)”來(lái)劃分的端倪； 〔14〕1987年，《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工請(qǐng)示的通知》明確了按“保教業(yè)務(wù)”劃分職能的管理傾向，即不分年齡段，教育部門管教育，衛(wèi)生部門管保育?！?5〕從此，宏觀上初步形成了90年代初乃至當(dāng)下的“教育部門管教育、衛(wèi)生部門管保育”的托幼機(jī)構(gòu)基本管理體制。

此間，除了政府行政機(jī)構(gòu)作為管理主體外，婦女聯(lián)合會(huì)這一群眾性組織在舉辦和管理托兒所方面也發(fā)揮了較大作用。從新中國(guó)成立之初到80年代末，部分地方婦聯(lián)協(xié)同衛(wèi)生部門一起承擔(dān)了托兒所的業(yè)務(wù)管理職責(zé)，后來(lái)隨著大量幼兒園及幼兒園托班的興起，獨(dú)立的托兒所越來(lái)越少，“婦聯(lián)”的管理職責(zé)逐漸轉(zhuǎn)移至教育行政部門。

從新中國(guó)成立之初至80年代末，我國(guó)大陸的早教事業(yè)管理從按年齡劃分職能到按業(yè)務(wù)劃分職能的政策傾向似乎表明了政府教育觀的演進(jìn)：最初認(rèn)為“3歲前兒童的生長(zhǎng)發(fā)育、衛(wèi)生保健、營(yíng)養(yǎng)膳食等保育工作是重心”，后來(lái)認(rèn)識(shí)到“3歲前后的教育均要保教并重”，于是3歲前兒童的“?！薄敖獭睒I(yè)務(wù)分屬衛(wèi)生和教育行政部門主管。

三、上世紀(jì)九十年代至今的我國(guó)早期教育事業(yè)發(fā)展概況

上世紀(jì)九十年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，越來(lái)越多的城市家庭傾向于把孩子送到專門的早教機(jī)構(gòu)接受教育，且保教需求日趨多樣化。但在偏遠(yuǎn)和農(nóng)村地區(qū)，大多數(shù)3歲前兒童仍由年輕父母或祖輩照看，送早教機(jī)構(gòu)接受教育率較低。

此時(shí)，托兒所逐漸減少，一些有條件的公立或私立幼兒園開(kāi)始舉辦招收2～3歲兒童的半日制或全日制托班，保教并重，與幼兒園的保教形式更為接近。另外，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市還出現(xiàn)了不同于托班的，由幼兒園或個(gè)人舉辦的計(jì)時(shí)制的“親子中心”（又稱親子班、親子園）以及地方政府舉辦的“親子指導(dǎo)中心”，招收半歲至3歲的兒童。前者的特點(diǎn)是父母和孩子共同參與集體活動(dòng)，一周1～2次活動(dòng)（多安排在周末），一次通常一小時(shí)，教師不承擔(dān)照看、喂養(yǎng)、衛(wèi)生保健等責(zé)任，著重于促進(jìn)孩子動(dòng)作、認(rèn)知、語(yǔ)言、情感與社會(huì)性等方面的發(fā)展，同時(shí)提高家長(zhǎng)的育兒知識(shí)和技能水平。后者的特點(diǎn)是以家長(zhǎng)為指導(dǎo)對(duì)象，幫助家長(zhǎng)學(xué)會(huì)科學(xué)育兒，也有適量的親子活動(dòng)，對(duì)家長(zhǎng)的指導(dǎo)靈活多樣。前者可稱為“兒童活動(dòng)中心”，后者則可稱為“家長(zhǎng)學(xué)?！薄?/p>

（一）政策促進(jìn)早教機(jī)構(gòu)快速發(fā)展

2000年后，國(guó)家及各級(jí)政府出臺(tái)了一系列政策文件，倡導(dǎo)開(kāi)展0～3歲兒童保教并鼓勵(lì)興辦保教機(jī)構(gòu)，0～3歲兒童早教事業(yè)由此迅速發(fā)展。代表性政策有：2001年頒布的《我國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010年）》，“綱要”提出要在2001～2010年間“發(fā)展0～3歲兒童早期教育，建立并完善0～3歲兒童教育管理體制，爭(zhēng)取到2010年，嬰幼兒父母的科學(xué)喂養(yǎng)知識(shí)普及率達(dá)85%以上。”〔16〕同年，廣東省政府出臺(tái)了《廣東省兒童發(fā)展規(guī)劃（2001-2010）》，明確提出：“要建立嬰幼兒保教指導(dǎo)服務(wù)體系，到2010年全省城市社區(qū)辦好0～3歲兒童早期教育機(jī)構(gòu)，開(kāi)辦游戲中心，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦起0～3歲嬰幼兒早期教育機(jī)構(gòu)。”該規(guī)劃還提出“要建立完善的早期教育管理體制，要制定《廣東省0～3歲嬰幼兒教育指南》，建立0～3歲兒童教育專家咨詢隊(duì)伍并加強(qiáng)對(duì)教育機(jī)構(gòu)管理。”〔17〕同年，北京市出臺(tái)地方法規(guī)《北京市學(xué)前教育條例》規(guī)定：“倡導(dǎo)和支持開(kāi)展3歲前嬰幼兒的早期教育”。2003年，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《教育部等十部門關(guān)于幼兒教育改革發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“到2007年為止要發(fā)展包括3歲前教育在內(nèi)的整個(gè)幼兒教育?！薄?8〕同年，上海市教委發(fā)布了《上海市0～3歲嬰幼兒教育方案（試行）》，其中指出：“積極開(kāi)展0～3歲兒童的教育工作，為0～3歲兒童和父母提供早期保育和教育服務(wù)?！薄?9〕次年，上海市政府又發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)0～3歲散居兒童早期保教工作的意見(jiàn)》，更進(jìn)一步提出了要“讓95%以上0～3歲兒童的家長(zhǎng)和看護(hù)人員每年接受4次以上有質(zhì)量的科學(xué)育兒指導(dǎo)”〔20〕的要求，并為此全面建立了“以社區(qū)為依托的早教指導(dǎo)中心網(wǎng)絡(luò)”，開(kāi)展了諸如父母學(xué)校、專家咨詢、網(wǎng)上查詢、熱線電話、資料宣傳、親子學(xué)苑、送教上門、媽媽育兒沙龍、社區(qū)兒童活動(dòng)中心等形式多樣的教育指導(dǎo)活動(dòng)。2006年，上海市教委出臺(tái)的《上海市民辦早期教育服務(wù)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》對(duì)私立的0～3歲兒童早教機(jī)構(gòu)注冊(cè)情況、運(yùn)營(yíng)目的、基礎(chǔ)設(shè)施、教師資格、課程服務(wù)、內(nèi)部管理、收取費(fèi)用等作出了規(guī)范?！?1〕2008年，江蘇省教育廳制定了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)0～3歲嬰幼兒早期教育工作的意見(jiàn)》，其中提出：“要推進(jìn)0～3歲兒童早期教育工作，大力普及父母和看護(hù)人員的科學(xué)育兒水平，構(gòu)建托幼一體化的學(xué)前教育服務(wù)體系?！?010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》則提出，要“建立覆蓋城鄉(xiāng)的0至3歲嬰幼兒早教基地服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，保教結(jié)合，促進(jìn)科學(xué)育兒”?！?2〕

從以往國(guó)家及各級(jí)政府制訂的政策來(lái)看，0～3歲早期教育的政策大多出現(xiàn)在教育類或?qū)W前教育類政策中，近年來(lái)，有了獨(dú)立成文的政策。一系列的政策推動(dòng)了早教事業(yè)的快速發(fā)展，但這些政策大多還是規(guī)劃性和倡導(dǎo)性的，并未提出明晰的實(shí)施計(jì)劃，特別是經(jīng)費(fèi)投入計(jì)劃。另外，有少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市出臺(tái)了有關(guān)早教機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和質(zhì)量規(guī)范制度。

（二）上世紀(jì)九十年代以來(lái)計(jì)時(shí)制親子機(jī)構(gòu)是早教機(jī)構(gòu)的主體形式

上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，民眾更重視兒童的早教，年輕家長(zhǎng)的購(gòu)買力也有了較大提升，加上1998年以后，國(guó)家開(kāi)始大力發(fā)展包括教育服務(wù)業(yè)在內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)，〔23〕2004年《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》出臺(tái)，〔24〕大量早教機(jī)構(gòu)雨后春筍般在各地出現(xiàn)。此時(shí)，早教機(jī)構(gòu)可分為日托式和親子式兩大類，前者主要由有條件的幼兒園舉辦，后者主要由私人舉辦。后者多為私立的營(yíng)利性質(zhì)，數(shù)量較多，已成為國(guó)內(nèi)早教機(jī)構(gòu)的主體形式，包括親子中心和親子指導(dǎo)中心兩種。

雖然越來(lái)越多的家長(zhǎng)把孩子送到專門的早教機(jī)構(gòu)接受教育，但相比3～6歲幼兒的入園率，3歲前兒童的受教育率仍較低，城市兒童受教育率高于農(nóng)村。2010年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，全國(guó)城市中只有平均約28%的3歲前兒童接受過(guò)早教機(jī)構(gòu)的保教服務(wù)?！?5〕作為上世紀(jì)90年代后新興的一種專門化的早教機(jī)構(gòu)，相比日托機(jī)構(gòu)，親子機(jī)構(gòu)基本狀況可見(jiàn)表2。

（三）上世紀(jì)九十年代后出臺(tái)的育嬰師制度規(guī)范了早教師資的培養(yǎng)

上世紀(jì)90年代以來(lái)，除了少數(shù)師范大學(xué)學(xué)前教育系、高等職業(yè)學(xué)院學(xué)前教育系開(kāi)設(shè)了早期教育專業(yè)外，早教師資的職前培養(yǎng)體系基本處于萌芽狀態(tài)，而幼兒教師資格證適用于整個(gè)0～6歲的保教工作。不過(guò)，此狀況從2003年開(kāi)始有所改變。

國(guó)家人力資源與社會(huì)保障部委托上海普通教育研究所制定了專門培養(yǎng)早教師資的“育嬰師”培養(yǎng)方案。該方案將早教師資分為育嬰員、育嬰師和高級(jí)育嬰師三個(gè)等級(jí)。其中育嬰員需接受不少于80個(gè)學(xué)時(shí)的培訓(xùn)，育嬰師不少于100個(gè)學(xué)時(shí)的培訓(xùn)，高級(jí)育嬰師不少于120個(gè)學(xué)時(shí)的培訓(xùn)。而且對(duì)從業(yè)者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也有相應(yīng)要求，分別是2年、3年和5年。培訓(xùn)內(nèi)容包括職業(yè)道德、嬰幼兒解剖生理特點(diǎn)及保育、嬰幼兒喂養(yǎng)、嬰幼兒心理發(fā)展特點(diǎn)、嬰幼兒教育及活動(dòng)設(shè)計(jì)、實(shí)踐見(jiàn)習(xí)和實(shí)習(xí)、相關(guān)法律法規(guī)等?！?6〕

2011年，北京、上海、江蘇等地出臺(tái)的地方性“‘十二五教育改革與發(fā)展規(guī)劃”均明確提出，在2015年前托班和親子園教師必須持育嬰師證或幼兒園教師證上崗，〔27〕這些政策加快了育嬰師培訓(xùn)的進(jìn)程。但在這個(gè)過(guò)程中，早教機(jī)構(gòu)的數(shù)量增加與合格師資短缺之間的矛盾日漸凸顯。

（四）上世紀(jì)九十年代后的早教事業(yè)發(fā)展因管理制度不健全導(dǎo)致職責(zé)不明

首先，從早教機(jī)構(gòu)管理制度看，相關(guān)規(guī)章或法規(guī)仍不夠健全，導(dǎo)致許多管理工作“無(wú)法可依”“無(wú)章可循”。1997年，廣東廣州市發(fā)布了《廣州市托兒所規(guī)范（試行）》，對(duì)托兒所的辦所宗旨、物質(zhì)環(huán)境、班額、保教人員、衛(wèi)生保健、經(jīng)費(fèi)管理等作了明確規(guī)定?！?8〕隨后1998發(fā)布的《廣州市托兒所教養(yǎng)方案》，構(gòu)建了0～3歲教養(yǎng)目標(biāo)體系。2003年上海市發(fā)布的《上海市0～3歲兒童教育方案（試行）》〔29〕和2008年江蘇省發(fā)布的《江蘇省0～3歲兒童教養(yǎng)方案（試行）》〔30〕均從保教理念、嬰幼兒月齡特點(diǎn)和發(fā)展要求、組織實(shí)施、嬰幼兒觀察指標(biāo)四個(gè)方面對(duì)早教機(jī)構(gòu)的工作作出了指導(dǎo)性規(guī)定。2006年的《上海市民辦早期教育服務(wù)機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》對(duì)民辦早教機(jī)構(gòu)的基本設(shè)施、師資配備（管理者、教師、保健員）、內(nèi)部管理三方面提出了規(guī)范要求?！?1〕同年上海市出臺(tái)的《學(xué)前教育機(jī)構(gòu)裝備規(guī)范（試行）》，對(duì)早教機(jī)構(gòu)硬件環(huán)境提出了以下要求：需配備室內(nèi)外常用家具并保證安全，有多功能和專用活動(dòng)室、有充足的玩教具（大型器械、運(yùn)動(dòng)玩具、扮演玩具、構(gòu)造玩具、音樂(lè)戲劇玩具、美工玩具、益智玩具、科學(xué)玩具、沙水玩具、圖書資料）等?！?2〕但從全國(guó)范圍看，很多地方的早教事業(yè)管理制度尚為空白或不甚健全。

其次，從早教機(jī)構(gòu)的管理體制看，由于各地管理制度的不健全導(dǎo)致早教機(jī)構(gòu)主管部門職責(zé)不明晰，或者監(jiān)管缺位。早教機(jī)構(gòu)的舉辦單位多樣，有教育部門辦、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦、集體辦、個(gè)人辦等。但自1987年以來(lái)，早教機(jī)構(gòu)的行政管理歸屬一直不明確，導(dǎo)致此類機(jī)構(gòu)性質(zhì)復(fù)雜，注冊(cè)部門多樣（教育、衛(wèi)生、婦聯(lián)、工商都在注冊(cè)）。除幼兒園托班（不論公私立）和公立幼兒園的附屬親子機(jī)構(gòu)一直由教育部門主管外，私立的親子機(jī)構(gòu)自誕生之日起就一直由工商部門在主管，但該部門并無(wú)專業(yè)能力監(jiān)管其保教業(yè)務(wù)的質(zhì)量。

那么，到底誰(shuí)應(yīng)是早教機(jī)構(gòu)的主管部門呢？從2010年以來(lái)的有關(guān)政策（規(guī)范性文件）看，各級(jí)衛(wèi)生與計(jì)生委應(yīng)是早教事業(yè)的主管部門，①但實(shí)際情況并不然。某些教育發(fā)達(dá)城市0～3歲保教機(jī)構(gòu)的管理體制基本可以歸為兩類：歸教育行政部門主管（如，上海、江蘇無(wú)錫市）和歸衛(wèi)生與計(jì)生委主管（如，江蘇南京市）。2012年《教育部辦公廳關(guān)于開(kāi)展0～3歲嬰幼兒早期教育試點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》則提出，“要在全國(guó)14個(gè)地區(qū)先行開(kāi)展0～3歲兒童早期教育試點(diǎn)”，這顯然又是由教育行政部門提議的旨在督促地方探索0～3歲保教機(jī)構(gòu)管理體制、服務(wù)模式與內(nèi)容的重要舉措。〔33〕但該通知也讓原本就不明晰的早教管理體制更為撲朔迷離。

四、結(jié)語(yǔ)及建議

通過(guò)以上梳理與分析，我們不難發(fā)現(xiàn)：我國(guó)大陸地區(qū)的0～3歲嬰幼兒早教已從原本的單純家庭承擔(dān)到與社會(huì)機(jī)構(gòu)教養(yǎng)并行，從3歲前后混齡保教逐漸分化到兩個(gè)年齡段機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，從民間自發(fā)舉辦到與政府興辦并行。其間，政策無(wú)疑是早教事業(yè)快速發(fā)展的最大推手，此過(guò)程體現(xiàn)了民間實(shí)踐與政策實(shí)踐的交互作用，后者雖相對(duì)滯后但力量強(qiáng)大、影響深遠(yuǎn)。而人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展則是早教事業(yè)發(fā)展的源動(dòng)力。

有關(guān)早教的政策也從無(wú)到有，從托幼政策混合行文到3歲前早教政策獨(dú)立行文，從僅注重適齡兒童的參與到逐漸關(guān)注保教質(zhì)量與事業(yè)管理。但早教政策健全的速度滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。當(dāng)前，越來(lái)越多的城市正在制訂專門的、鼓勵(lì)更多社會(huì)力量參與的早教政策，也越來(lái)越意識(shí)到制定早教機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入及保教質(zhì)量規(guī)范等政策的重要性。但政策制定要基于科學(xué)研究，我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域的研究大多集中在3歲后的兒童教育問(wèn)題，有關(guān)3歲前的兒童教育研究雖自上世紀(jì)90年代起有所增加，但仍處于拓荒狀態(tài)。因此，期待相關(guān)領(lǐng)域的研究者與政策制定者精誠(chéng)合作，為早教政策的制定提供科學(xué)研究的依據(jù)?！?4〕

從早教機(jī)構(gòu)管理體制發(fā)展歷史看，早教事業(yè)的主管職能與教育和衛(wèi)生兩個(gè)行政部門有關(guān)，以往存在按年齡段劃分職能或按保教業(yè)務(wù)劃分職能的兩種傾向。無(wú)制度或制度不明則無(wú)管理，但從上世紀(jì)90年代至今的管理現(xiàn)狀看，大多數(shù)地方存在政府各行政部門職責(zé)不清、管理缺位、質(zhì)量監(jiān)管滯后等問(wèn)題。

早教工作從由家庭成員承擔(dān)到由家庭外受訓(xùn)婦女承擔(dān)，再到由專業(yè)的幼教畢業(yè)生承擔(dān)，在育嬰師制度未建立之前，一直未曾有專門的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)早教工作者的培養(yǎng)工作。當(dāng)下，由高校承擔(dān)早教工作者的培養(yǎng)體系尚處于萌芽狀態(tài)，亟待大力發(fā)展盡快完善以滿足早教事業(yè)發(fā)展的需要。

最后，發(fā)達(dá)城市的早教事業(yè)發(fā)展速度和規(guī)模都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)。因此，建議除了親子中心或計(jì)時(shí)制的親子早教機(jī)構(gòu)外，還要大力發(fā)展?jié)M足民眾多樣化需求的早教服務(wù)形式，〔35〕并在保教嬰幼兒的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)家長(zhǎng)的教育，以提高大眾的科學(xué)育兒素養(yǎng)。

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