我國國家公園體制的現(xiàn)狀淺析

李艷梅

摘 要：建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。黨的十九大提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，進一步明確了國家公園體制在我國生態(tài)文明體制改革中的重要地位。為了建立符合我國國情的國家公園體制方案，2015年起，我國陸續(xù)在10個試點區(qū)開展國家公園體制試點工作。針對我國國家公園的發(fā)展現(xiàn)狀，為促進我國國家公園體制的科學(xué)發(fā)展，本文分析了我國國家公園體制的現(xiàn)狀及不足，并在此基礎(chǔ)上提出了解決思路，對建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展，對全球的生態(tài)安全工作均有重大意義，充分保隋人民群眾的環(huán)境權(quán)益，構(gòu)建社會主義生態(tài)文明。

關(guān)鍵字：國家公園；現(xiàn)狀；解決思路。

國家公園是一個國家為保護和利用特定的生態(tài)自然資源和歷史文化遺產(chǎn)而設(shè)立的保護區(qū)域，具有保護資源，為國民提供娛樂體閑、文化審美等多種功能，在實踐中成效顯著，成為世界自然保護的典范。2017年3月5日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第五次會議上，李克強總理在《政府工作報告》中提出：將出臺國家公園體制總體方案，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力制度保障。2017年，出臺國家公園體制總體方案，為生態(tài)文明建設(shè)提供有力制度保障。國家一系列政策的出臺，充分體現(xiàn)了我國建設(shè)國家公園體制的決心和其在我國存續(xù)的必要性，為國家公園建設(shè)提供了許多便利條件和方向指引，強有力的推動了國家公園體制在我國的發(fā)展。我國的保護地體系還不完善，不能有效處理好開發(fā)和保護的關(guān)系，重開發(fā)輕保護的現(xiàn)象依然存在，生態(tài)環(huán)境惡化，自然資源成為制約我國經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素。面對經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的雙重需求，改革我國的自然保護體系以適應(yīng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，促進國家公園的科學(xué)發(fā)展，建立具有尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念的國家公園管理體系。

1 多頭管理，體制不順

多頭管理是我國目前管理制度的一個明顯特征。首先從縱向來看，我國的風(fēng)景名勝區(qū)不僅要接受上級行政主管部門的管理，還要接受地方政府的管轄，對自然文化遺產(chǎn)保護地的管理職權(quán)分散在國家十多個部門當(dāng)中，形成了部門管理與地方管理為主的管理模式，造成部門管理條塊分割、責(zé)任不清：從橫向上來看，我國可以對風(fēng)景名勝區(qū)行使管理權(quán)的行政部門除了建設(shè)部之外，景區(qū)內(nèi)的文物、宗教、旅游等又都隸屬于不同的行政部門。這種管理混亂狀況，一方面容易形成各部門之間的權(quán)力重疊，另一方面又容易造成權(quán)力真空，致使在某些會帶來利益的問題上出現(xiàn)幾個部門重復(fù)管理，而在另外一些問題上則互相推誘，管理效率低下。

中國國家公園管理中一定要借鑒國際國家公園管理的經(jīng)驗，建立相對獨立的、專門的國家公園管理機構(gòu)。不委托地方管理，由中央行政部門或其派出機構(gòu)進行直接管理，充分體現(xiàn)國家意志，突出國家公園資源保護的重要性和國家公園的社會公益性，避免國家公園受到地方短期和混亂開發(fā)的影響。

2 自然保護地分類多受部門利益驅(qū)動，缺少科學(xué)性和合理性

就四川省的自然保護地舉例而言，其分類包括以下9種類型：自然保護區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園/重要濕地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、世界自然遺產(chǎn)地、水利風(fēng)景名勝區(qū)和飲用水水源保護地。這種分類主要從不同部門的管理需要考慮，而非根據(jù)保護對象或者保護管理的性質(zhì)出發(fā)進行科學(xué)的分類。分類不合理，類型之間交叉嚴(yán)重，空間上多處重疊。在9類自然保護地中，共有49處自然保護地存在重疊。其中，自然保護區(qū)中有31處與其他自然保護地重疊，風(fēng)景名勝區(qū)中有29處與其他自然保護地重疊，森林公園中有24處與其他自然保護地重疊。

我國國家公園建設(shè)應(yīng)效仿美國、口本國家公園，在管理中實行特許經(jīng)營制度。通過將管理部門的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，保持管理機構(gòu)的非營利社會公益性，讓管理部門的工作重心轉(zhuǎn)移到園內(nèi)資源的保護上，實現(xiàn)管理機構(gòu)由“業(yè)主”到“管家”的角色轉(zhuǎn)變。此外，實行特許經(jīng)營不僅是為游人提供諸多商業(yè)性服務(wù)的方式，還是公園收入的一大重要來源。我國企業(yè)將風(fēng)景區(qū)視為投資回報率非常可觀的區(qū)域，對于風(fēng)景區(qū)投資的熱情非常高，特許經(jīng)營因而成為國家公園廣泛吸納社會資金的一種有效途徑。

3 法律法規(guī)不健全或已有法規(guī)缺乏恰當(dāng)?shù)你暯?/p>

國家公園作為一種新的保護地模式在我國并沒有實施的法律基礎(chǔ)，相關(guān)立法不完善。目前，我國并沒有國家公園專門立法，這對國家公園建設(shè)工作極為不利，不能確保國家公園體制建設(shè)工作有序運行，不能規(guī)范指引我國當(dāng)前的國家公園體制建設(shè)。因此，它不能起到統(tǒng)領(lǐng)我國自然保護體系發(fā)展全局的作用。我國的自然保護體系立法以行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和一些政策性文件為主，數(shù)量不少但質(zhì)量不高，立法層次偏低?？傊?，我國有關(guān)國家公園立法內(nèi)容交叉矛盾沖突多，縱向連貫性差，不能形成系統(tǒng)完善的法律體系。沖突時又不發(fā)揮其應(yīng)有作用。另外，我國的保護地體系主要包含九種類型，不能同的保護地又由各自管理部門制定了相關(guān)立法，這些自然保護相關(guān)立法內(nèi)容存在交叉矛盾，縱向連貫性差，不能形成科學(xué)完整的自然保護法律法規(guī)體系。

一方面，建立一部統(tǒng)一的自然保護高位階綜合性立法，即國家基本法，確保我國自然保護各項工作開展有法可依，遇到法律適用問題時，高位階立法保障了自然保護專門立法適用上的優(yōu)先性，確保其在生態(tài)保護方面發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)全局的重要價值。另一方面，建立國家公園專門立法，目前，社會各方主要有先制定綜合的《自然保護地法》和先制定單項的《國家公園法》或《國家公園管理條例》兩種立法思路。未來的立法進程，既要考慮法律體系的完整性，又要考慮推進改革的現(xiàn)實要求。并在實踐中比較甄別，得出較優(yōu)的立法次序與方案。積極推進國家公園的立法進程，對我國國家公園體制建設(shè)具有不可替代的指導(dǎo)規(guī)范作用。

4 自然保護地大多處于比較低級的管理水平

對于我們這樣一個大國來講，由于悠久的歷史文化，我國現(xiàn)存大量的風(fēng)景名勝區(qū)，從對保護對象的有效保護角度考察，大多數(shù)自然保護地還處于比較初級的管理水平，主要體現(xiàn)在“對保護對象的分布和動態(tài)不清楚，保護行動缺乏針對性”。其次，很多自然保護地不具備基本的技術(shù)支撐能力，甚至連保護物種都認(rèn)不全，基本的生態(tài)學(xué)知識不具備。最后，社會力量參與管理程度低，無論是人力參與（如志愿者、非政府組織、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)等）還是資金投入都處于比較初級水平。

因此，提高管理機構(gòu)和管理者的管理水平顯得刻不容緩，可考慮人才引進或進行專業(yè)培訓(xùn)，以提高相關(guān)機構(gòu)及管理者的管理水平?？梢赃m當(dāng)發(fā)揮公益組織在推動國家公園社區(qū)發(fā)展和自然教育方面的作用。同時，建立公益組織參與國家公園建設(shè)與管理機制。在國家公園制度中，明確可以允許和鼓勵公益組織參與國家公園建設(shè)與管理。可借鑒國外經(jīng)驗，出臺相關(guān)政策建立鼓勵公益組織通過贖買集體土地所有權(quán)，捐贈給國家公園統(tǒng)一管理的機制，以及設(shè)置生態(tài)管護公益崗位、發(fā)展生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)等多元化社區(qū)發(fā)展機制。

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