基于文本分析法的中國集體建設(shè)用地入市政策演變研究

熊寧

(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 400000)

0 引言

自2008年十七屆三中全會提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的改革目標(biāo)以來，集體建設(shè)用地入市改革就成為當(dāng)前國家深化土地改革的重中之重。黨的十九大報(bào)告中，將深化土地制度改革作為振興鄉(xiāng)村和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)鍵。集體建設(shè)用地入市既能提高農(nóng)村土地資源的分配效率，維護(hù)農(nóng)民的自身利益，又是保證城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重要手段[1-2]。然而，國家層面至今未建立起相關(guān)的法律法規(guī)和配套政策，表明制定集體建設(shè)用地入市的政策仍然困難重重。在此背景下，通過分析其政策演進(jìn)規(guī)律，從而為集體建設(shè)用地入市制度的建立提供科學(xué)依據(jù)顯得尤為重要。

長期以來，國內(nèi)學(xué)者主要圍繞集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)的界定，流轉(zhuǎn)收益分配，入市的合理性、障礙因素、模式及實(shí)現(xiàn)路徑等方面展開大量的理論研究和實(shí)踐研究，為推動(dòng)集體建設(shè)用地入市改革奠定了基礎(chǔ)[3-7]。其中也有學(xué)者梳理了集體建設(shè)用地的政策，分析其演變規(guī)律，并提出相應(yīng)的改革建議[8-11]。但是，此類集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)變遷的研究多以定性研究為主，主要依賴于研究者的知識和價(jià)值立場，具有很強(qiáng)的主觀性，其研究結(jié)論的可靠性受到普遍質(zhì)疑。文本分析法能夠有效地克服在定性和非結(jié)構(gòu)化信息中的偏差，已經(jīng)成為政策文獻(xiàn)研究領(lǐng)域廣泛采用的系統(tǒng)分析工具[12-13]。

本文以國家層面和地方層面出臺的政策文獻(xiàn)為研究對象，用文本分析法建立分析框架，理清集體建設(shè)用地入市的政策演變規(guī)律，為深化集體建設(shè)用地入市制度改革提供科學(xué)依據(jù)。

1 政策文獻(xiàn)分析框架

基于文本分析法的基本步驟，本文首先對政策文獻(xiàn)進(jìn)行搜集和梳理，然后以結(jié)構(gòu)化的方式建立政策文獻(xiàn)的分析框架。這個(gè)分析框架需要多個(gè)具體的研究變量，并要求這些研究變量能夠以一種結(jié)構(gòu)化的方式反映政策文獻(xiàn)中最基本的要素或者重要的方面。政策包括3個(gè)核心要素，即一致性的秩序，合法的權(quán)威性和實(shí)踐領(lǐng)域的專業(yè)知識[14]。因此，本文將依據(jù)這3個(gè)核心要素建立政策文獻(xiàn)的定量化的編碼體系。通過定性分析，對政策文獻(xiàn)進(jìn)行歸類和比較，獲取政策文獻(xiàn)區(qū)分變量，最終構(gòu)建中國集體建設(shè)用地入市政策文獻(xiàn)的結(jié)構(gòu)化編碼和分類體系，包括3個(gè)一級區(qū)分變量和6個(gè)二級區(qū)分變量(見表1)。

表1 中國集體建設(shè)用地入市政策文獻(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變量和編碼體系

2 數(shù)據(jù)收集與整理

本文以1978—2017年集體建設(shè)用地入市的政策文獻(xiàn)為研究對象，將中共中央、國務(wù)院及其所屬相關(guān)部門發(fā)布的政策文件、全國人大頒布的相關(guān)法律，以及省市地方政府及相關(guān)部門發(fā)布的政策文件作為分析政策變遷的客觀憑證，通過對上述部門官方網(wǎng)站進(jìn)行直接檢索，對文獻(xiàn)資料、政策文本中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行回溯檢索等方式獲取公開頒布的中國集體建設(shè)用地入市政策文獻(xiàn)。為保證選取的政策文本的準(zhǔn)確性和代表性，本文依據(jù)以下條件進(jìn)行整理和遴選：一是直接與集體建設(shè)用地政策密切相關(guān)；二是主要選取法律、法規(guī)、意見、辦法等體現(xiàn)政府政策的規(guī)范性政策文獻(xiàn)；三是國家和地方相關(guān)部門以公開發(fā)表的方式對社會發(fā)布的中國集體建設(shè)用地入市政策文獻(xiàn)，不公開的政策文獻(xiàn)不在本研究范圍之內(nèi)。最終整理出完整的政策文獻(xiàn)104份，其中國家層面出臺的政策文獻(xiàn)樣本40份，地方層面出臺的政策文獻(xiàn)樣本64份。

3 政策文獻(xiàn)的統(tǒng)計(jì)分析

運(yùn)用Excel軟件對104份中國集體建設(shè)用地入市的政策文獻(xiàn)數(shù)據(jù)進(jìn)行不同維度分析，統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果如下。

3.1 政策文獻(xiàn)的區(qū)域分布

按照政策文獻(xiàn)的發(fā)布層級，由于國家直接發(fā)布的政策文獻(xiàn)無法體現(xiàn)區(qū)域分布特征，因此本文以國家省級行政區(qū)和地級行政區(qū)為劃分，分析具體的區(qū)域分布。具體的分布情況見表2和表3。

表2 中國頒布集體建設(shè)用地入市政策的省市

表3 中國各省級行政單位政策文獻(xiàn)數(shù)量

由表2可知，從國家層面來說，頒布關(guān)于集體建設(shè)用地的入市政策的涉及20個(gè)省級行政單位，其中有11個(gè)省級行政區(qū)直接出臺了省級的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，45個(gè)地級行政區(qū)頒布了相關(guān)政策。從省級頒布單位來說，頒布過正式政策的涉及面較廣，占全國一半以上的??；但是從市級頒布單位來說，只涉及45個(gè)，占總共334個(gè)市行政區(qū)的比例為13.47%，涉及面較窄。

由表3可知，1978—2017年中國省級行政單位的集體建設(shè)用地的入市政策文獻(xiàn)分布表現(xiàn)出一定的層次性。廣東省頒布集體建設(shè)用地入市政策文獻(xiàn)的數(shù)量遠(yuǎn)超其他省，達(dá)到16項(xiàng)，獨(dú)占第一層次；江蘇省頒布了8項(xiàng)相關(guān)政策，雖然與第一層次差距較大，但數(shù)量達(dá)到8項(xiàng)，獨(dú)占第二層次；安徽省、山東省、河南省、四川省頒布政策文獻(xiàn)的數(shù)量分別為4項(xiàng)、4項(xiàng)、5項(xiàng)、5項(xiàng)，為第三層次；其他省份頒布的政策文獻(xiàn)數(shù)量極少，為第四層次(見表4)。以上分析表明，集體建設(shè)用地政策文獻(xiàn)的區(qū)域分布不均衡。

表4 中國各省頒布集體建設(shè)用地入市政策數(shù)量層次

3.2 政策文獻(xiàn)的數(shù)量變化

以關(guān)鍵性政策的發(fā)布時(shí)間為標(biāo)志，本文將集體建設(shè)用地入市政策劃分為4個(gè)階段：禁止流轉(zhuǎn)階段(1978—1987年)；嚴(yán)格限制下的無序流轉(zhuǎn)階段(1988—1997年)；規(guī)范流轉(zhuǎn)階段(1998—2007年)；推動(dòng)入市改革階段(2008年至今)。本文將各階段的數(shù)量情況統(tǒng)計(jì)如圖1所示。

圖1 中國集體建設(shè)用地入市政策文獻(xiàn)頻數(shù)分布

由圖1可知，1978年以來，中國集體建設(shè)用地入市政策文獻(xiàn)頻數(shù)呈現(xiàn)明確的增長趨勢，其中國家層面的政策文獻(xiàn)頻數(shù)比較平穩(wěn)，而地方層面的自1998年后呈現(xiàn)快速增長趨勢。1978—1987年，國家總共出臺8項(xiàng)相關(guān)政策，地方政府并未出臺相關(guān)政策；1988—1997年，總共頒布了11項(xiàng)相關(guān)政策，其中國家頒布10項(xiàng)，而地方政府僅頒布1項(xiàng)；1998—2007年，頒布的政策文獻(xiàn)數(shù)量急劇上升，總共頒布達(dá)到41項(xiàng)，其中國家頒布12項(xiàng)，而地方政府呈現(xiàn)劇增，達(dá)到29項(xiàng)。2008年至今，繼續(xù)呈現(xiàn)增長趨勢，總共頒布政策文獻(xiàn)的數(shù)量達(dá)到54項(xiàng)，其中國家層面頒布10項(xiàng)，而地方政府頒布34項(xiàng)。由此可見，中國集體建設(shè)用地入市日益受到國家的重視，國家和地方陸續(xù)出臺相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)范管理。

3.3 政策的權(quán)威構(gòu)成

權(quán)威是政策制定的基礎(chǔ)，其主要包括兩個(gè)部分：一是政策制定者(頒布部門)，二是政策文獻(xiàn)文種類型本身的法律層級。因此，本文對104項(xiàng)政策文獻(xiàn)的頒布部門和文種類型的統(tǒng)計(jì)分析(表5)。從頒布部門統(tǒng)計(jì)分析來看，集體建設(shè)用地入市政策頒布單位可分為四大類：一類是人大及其常委頒布的法律具有最高效力，占比為12%；二類是由中共中央及國務(wù)院頒布的法規(guī)性文件，占比為19%；三類是由國家相關(guān)部委頒布規(guī)章性文件，占比為9%；四類是由地方政府頒布的管理辦法等規(guī)范性文件，占比為62%。由此可見，國家層面頒布政策文獻(xiàn)相對較少，而地方政府出臺的規(guī)范性文件較多。雖然國家頒布的政策文獻(xiàn)較少，但是先后以每年一次的頒布文獻(xiàn)的速度，足以顯示國家對集體建設(shè)用地入市的重視程度。從政策文獻(xiàn)的文種類型來看，國家層面集體建設(shè)用地入市存在少量的法律法規(guī)和指導(dǎo)方針，多數(shù)以意見、通知來引導(dǎo)，而地方層面則以管理辦法、實(shí)施辦法等具體規(guī)定來規(guī)范和強(qiáng)化具體的管控。多數(shù)的意見通知和管理辦法等法律層級較低，間接表明集體建設(shè)用地入市政策的上層法的關(guān)注程度不高。通過政策文獻(xiàn)的頒布部門和文種類型的分析比較，反映了國家以全局的視角制定政策文獻(xiàn)，以明確政策走向和地方基于自身實(shí)踐頒布相關(guān)具體管理辦法的上下級互動(dòng)。

表5 中國集體建設(shè)用地入市政策的權(quán)威構(gòu)成分布

3.4 政策的主題

通過對每個(gè)政策文獻(xiàn)的仔細(xì)研讀，國家層面并沒有集體建設(shè)用地入市的管理辦法等專門性的政策文獻(xiàn)，只是涉及國家是否同意集體建設(shè)用地入市及宏觀的限制條件。而地方政府出臺的政策基本都是集體建設(shè)用地入市的管理辦法等專門性和綜合性的政策文獻(xiàn)，表明已經(jīng)同意集體建設(shè)用地入市，只是入市集體規(guī)定有所差異。因此，本節(jié)首先從國家層面頒布的集體建設(shè)用地入市政策入手，通過仔細(xì)研讀每個(gè)政策文獻(xiàn)，查找出與集體建設(shè)用地入市相關(guān)的規(guī)定，并對每項(xiàng)政策文獻(xiàn)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行反復(fù)研讀編碼，確定集體建設(shè)用地政策的發(fā)展脈絡(luò)；其次，對每個(gè)地方政策文獻(xiàn)反復(fù)多次研讀，進(jìn)行標(biāo)注，確定政策文獻(xiàn)的高頻主題詞，并對其進(jìn)行歸納分析；最后，依據(jù)前兩步的分析結(jié)果，歸納出集體建設(shè)用地入市政策的內(nèi)容變遷。

(1)1985年以前，地方?jīng)]有專門的關(guān)于集體建設(shè)用地政策文獻(xiàn)，而國家政策文獻(xiàn)的主題詞是“禁止任何形式的土地流轉(zhuǎn)”，具體表現(xiàn)為1980—1983年國家每年都發(fā)布相關(guān)政策，規(guī)定“嚴(yán)禁買賣和變相買賣、出租和轉(zhuǎn)讓等任何形式的土地流轉(zhuǎn)”。

(2)1985年,中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》,規(guī)定“允許農(nóng)村地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)劃建成店房及服務(wù)設(shè)施自主經(jīng)營或出租”，從政策上為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，意味著國家對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的態(tài)度出現(xiàn)了些許變化。

(3)1988年是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策態(tài)度變化的分水嶺，因?yàn)橹胺缮厦鞔_禁止集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，而1988年《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，為法律上的正式開禁帶來了歷史性的突破，同時(shí)又規(guī)定轉(zhuǎn)讓的具體辦法由國務(wù)院具體制定。但是國務(wù)院并沒有出臺集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體辦法，卻在1988—1997年期間相繼頒布了相關(guān)政策對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)容和形式進(jìn)行各種限制。因此，這個(gè)階段集體建設(shè)用地是嚴(yán)格限制下的自發(fā)流轉(zhuǎn)。

(4)1998年，《土地管理法》修正案從國家層面規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這個(gè)規(guī)定將農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的路子堵死，同時(shí)也留了一條空隙，即“符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”說明雖然法律明確禁止集體建設(shè)用地進(jìn)入一級市場，但是卻允許在特定情況下進(jìn)入二級市場。

(5)1999年是地方政策出臺的規(guī)范管理集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的分水嶺。1999年以前，只有蘇州市在1996年出臺過《農(nóng)村集體存量建設(shè)用地使用權(quán)的管理辦法》，但在1999年蕪湖市頒布《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》之后，各地關(guān)于集體建設(shè)用地建設(shè)使用權(quán)的管理辦法呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長。通過對地方政府管理辦法的內(nèi)容及其變化仔細(xì)研讀，最終篩選提煉出的主題詞為：產(chǎn)權(quán)界定、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、有形市場、指標(biāo)交易、地價(jià)管理、收益分配、收益管理、稅費(fèi)管理、法律責(zé)任、監(jiān)督管理、終止管理。最后，按照這些主題詞在管理辦法中的明確程度，統(tǒng)計(jì)分析主題詞出現(xiàn)的頻數(shù)(圖2)。值得注意的是，雖然這些管理辦法均允許集體建設(shè)用地在一定的條件下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是都不允許進(jìn)行商品房開發(fā)，表明地方的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍受到國家的嚴(yán)格限制，無法真正做到與國有建設(shè)用地同權(quán)。

圖2 地方政策文獻(xiàn)主題詞頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

由圖2總體來看，地方頒布的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法內(nèi)容分布較不均衡，管理辦法的內(nèi)容主要集中在流轉(zhuǎn)方式、收益管理、地價(jià)管理、流轉(zhuǎn)條件、監(jiān)督管理、有形市場、終止管理和流轉(zhuǎn)程序；多數(shù)管理辦法在收益分配、稅費(fèi)管理的內(nèi)容較為模糊；而只有極少數(shù)政策文獻(xiàn)提及指標(biāo)交易和產(chǎn)權(quán)界定。從表6可以看出集體建設(shè)用地每個(gè)管理辦法主題詞的頻數(shù)均值、中位數(shù)、眾數(shù)均為8，表明每個(gè)管理辦法的主題詞頻數(shù)分布較為均勻，但是也反映了多數(shù)管理辦法的內(nèi)容不完整，因?yàn)槠骄?個(gè)關(guān)于主題詞的內(nèi)容沒有涉及，2個(gè)關(guān)于主題詞的內(nèi)容較為模糊。由表6可以看出，有明確主題詞內(nèi)容的頻數(shù)的方差為4.21，未明確的頻數(shù)方差為3.58。方差的數(shù)值較大，表明政策文獻(xiàn)的內(nèi)容差異較大，反映了由于國家未出臺集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，各地方政府根據(jù)各自的具體實(shí)踐情況頒布內(nèi)容有差異的管理辦法。

表6 地方政府的政策文獻(xiàn)內(nèi)容頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

(6)2008年是集體建設(shè)用地入市政策突破性的一年，十七屆三中全會首次提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的目標(biāo)，自此之后國家開始推動(dòng)相應(yīng)的配套改革。2014年，國土資源部選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的區(qū)域作為開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)，選擇再次試點(diǎn)和從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入手反映了國家推動(dòng)改革穩(wěn)中求進(jìn)的特點(diǎn)。2017年，國土資源部與住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合出臺《關(guān)于利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃房試點(diǎn)方案》，提出試點(diǎn)城市允許其在集體建設(shè)用地建住宅用于出租，突破集體建設(shè)用地原有的用途，這也與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市形成了改革合力。

4 結(jié)語

通過上述對中國集體建設(shè)用地入市的區(qū)域分布、文獻(xiàn)數(shù)量、權(quán)威構(gòu)成和政策主題詞的統(tǒng)計(jì)分析，得出集體建設(shè)用地入市制度演進(jìn)的如下結(jié)論：①區(qū)域分布呈現(xiàn)較強(qiáng)的層次性和差異性，頒布集體建設(shè)用地入市管理辦法的地級行政區(qū)較少；②1978—2017年政策文獻(xiàn)總體數(shù)量呈現(xiàn)增長趨勢，而國家層面增長趨勢平和，基本平均每年1個(gè)政策文獻(xiàn)，地方政策自1999年后政策文獻(xiàn)數(shù)量呈爆發(fā)式增長；③政策主體呈現(xiàn)弱權(quán)威性，多以地方政府為主，效力層級較低；④文種類型國家層面呈現(xiàn)較強(qiáng)的指導(dǎo)性，地方層面具有較強(qiáng)的規(guī)范性；⑤政策主題呈現(xiàn)較強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性和階段遞進(jìn)性，國家層面的主題內(nèi)容主要以規(guī)定是否可以流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)的必要條件為主，并且主題內(nèi)容有階段性，從嚴(yán)格禁止到入市改革，而地方政策主題呈現(xiàn)差異性和弱均衡性，反映了各地根據(jù)各地特點(diǎn)制定規(guī)范政策，缺乏國家制度的頂層設(shè)計(jì)。

綜合以上結(jié)論，本文提出對未來中國集體建設(shè)用地入市政策發(fā)展的建議：一是國家層面盡快將地方層面的集體建設(shè)用地入市經(jīng)驗(yàn)升華為理論，并且轉(zhuǎn)化為共性的底線規(guī)則的頂層設(shè)計(jì)，出臺國家層面的集體建設(shè)用地入市管理辦法，規(guī)范集體建設(shè)用地入市；二是梳理和評估國家和地方不同層面的集體建設(shè)用地政策，為集體建設(shè)用地入市改革提供依據(jù)；三是要注重協(xié)調(diào)國家、省、市和縣等各個(gè)層級政策的制定和實(shí)施，形成全社會推進(jìn)集體建設(shè)用地入市改革的合力。

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