合肥市科技人才政策文本分析

楊 環(huán)，胡喬石，楊 劍

(安徽大學(xué) 管理學(xué)院，安徽 合肥 230601)

近年來，合肥市堅(jiān)持貫徹國家“創(chuàng)新發(fā)展”戰(zhàn)略，圍繞“人才強(qiáng)市”的基本方針出臺了一系列有關(guān)科技人才選拔、引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵等方面的政策文件。一方面，這些政策措施不僅有效保障了科技人才的生活、科研需求，激發(fā)了科技人才自主創(chuàng)新的積極性，同時也為地方科技智庫的建設(shè)添磚加瓦，加快了合肥市科技創(chuàng)新的步伐。另一方面，合肥市在探索“綜合性國家科學(xué)中心”平臺建設(shè)的過程中，所發(fā)展構(gòu)筑起來的政策框架在協(xié)調(diào)性、操作性、靈活性等方面還存在不足。因此，我們在充分收集合肥市科技人才政策的基礎(chǔ)上，從不同維度對其進(jìn)行文本分析并給出合理化建議，以求營造更加科學(xué)完善的人才成長環(huán)境。

一、文獻(xiàn)回顧

改革開放四十年來，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家對于經(jīng)濟(jì)、科技、文化等方面的高層次人才需求與日俱增。而大量海外留學(xué)人才歸國，專業(yè)技術(shù)人才以及科技領(lǐng)軍人才涌現(xiàn)，對人才政策的頒布與實(shí)施都提出了新的要求。為緊跟國家“創(chuàng)新發(fā)展”的戰(zhàn)略步伐，學(xué)術(shù)界對科技人才政策展開了不同維度和深度的調(diào)查研究，學(xué)者們在此領(lǐng)域的研究成果也頗豐。梳理有關(guān)科技人才政策研究的文獻(xiàn)，不難看出，科技人才政策研究主要包括政策內(nèi)容分析、政策比較研究、政策評估以及政策文本量化分析四個維度。

在政策內(nèi)容分析方面，伍梅、陳潔蓮針對高層次創(chuàng)新型科技人才政策的操作性、覆蓋性以及人才的選拔、培養(yǎng)、激勵等方面，提出了“人才為本”的理念，堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展人才，建立科學(xué)合理的人才政策環(huán)境[1]。盛亞、于卓靈通過計(jì)量分析發(fā)現(xiàn)，科技人才政策具有明顯的階段性特征，并研究得出科技人才政策對于科技人才的保障與激勵尚存不足[2]。在政策比較研究方面，趙庚、劉兵比較分析了從扶持到服務(wù)的科技人才政策，就其問題展開剖析，并進(jìn)一步提出合理化建議[3]。鞠煒、劉寧通過對京、滬、浙、粵、蘇五省市科技人才政策內(nèi)容的比較，分析政策中的缺失并對政策完善提出具體實(shí)施路徑[4]。在政策評估方面，鄧金霞結(jié)合問卷調(diào)查法與訪談法，對人才政策法規(guī)進(jìn)行評估進(jìn)而提出相應(yīng)的對策建議[5]。在政策文本量化分析方面，不同地區(qū)的學(xué)者依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對于本地區(qū)科技人才政策進(jìn)行了文本分析研究，以了解本地區(qū)科技人才政策發(fā)展脈絡(luò)和問題所在。此類研究涉及科技人才政策發(fā)展現(xiàn)狀、科技人才政策變遷、以及科技人才引進(jìn)等諸多領(lǐng)域[6-8]。

在汲取其他學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)成果基礎(chǔ)上，我們利用文本分析法對合肥市2011～2018年上半年的30項(xiàng)科技人才政策，從出臺政策的頻度、政策發(fā)布單位、政策形式以及政策類型四個維度進(jìn)行比較分析，結(jié)合政策現(xiàn)狀與問題提出完善建議，旨在促進(jìn)合肥市科技人才政策的優(yōu)化與完善。

二、研究方法與政策選擇

(一)研究方法

文本分析法又稱內(nèi)容分析法，是一種由定量分析與定性分析相結(jié)合的研究方法，起初主要運(yùn)用于情報學(xué)及信息科學(xué)的研究中[9]。文本分析法一直被廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)各個領(lǐng)域的研究之中，并在實(shí)踐中不斷得到發(fā)展與完善。

政策內(nèi)容分析法其實(shí)質(zhì)是“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”，即分析主體通過對政策文本內(nèi)容系統(tǒng)、客觀的調(diào)查研究，并對最終結(jié)果進(jìn)行量化描述，將文本中的語言內(nèi)容通過數(shù)量關(guān)系再現(xiàn)，從而揭開表象發(fā)現(xiàn)政策文本內(nèi)在所蘊(yùn)含的本質(zhì)特征、發(fā)展規(guī)律以及優(yōu)缺之處，旨在完善政策框架，增強(qiáng)政策的科學(xué)性、實(shí)用性、可操作性以及有效性。

(二)合肥市科技人才政策樣本的選擇

選取的科技人才政策樣本均來自于合肥市政府及其主要部門網(wǎng)站上所公開的數(shù)據(jù)資料，我們將所獲得的科技人才政策法規(guī)按照以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了整理篩選：一是按照出臺的時間，選擇合肥市2011年至2018年上半年有關(guān)科技人才政策方面的文件。二是按照政策內(nèi)容，合肥市科技人才政策涉及廣泛，始終堅(jiān)持“人才優(yōu)先發(fā)展”的理念，在科技人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵等方面頗有成效。人才引進(jìn)包括各行業(yè)領(lǐng)軍人才和國內(nèi)外頂尖人才的引進(jìn)政策，人才培養(yǎng)包括對博士后、科研人員、高層次人才子女以及企業(yè)專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)，人才激勵主要是通過股權(quán)激勵、技術(shù)入股、個人所得稅的管理等措施。三是按照政策發(fā)文單位，選擇合肥市政府、合肥市人力資源和社會保障局、合肥市財(cái)務(wù)局、合肥市科技局以及合肥市委在其公開網(wǎng)站所出臺頒布的政策文件。四是按照政策文本類型，選擇合肥市科技人才相關(guān)政策、辦法、通知、意見決定等。綜合上述標(biāo)準(zhǔn)搜集所得的原始政策總計(jì)42項(xiàng)，經(jīng)過篩選，最終梳理出30項(xiàng)科技人才政策，并按照政策發(fā)文時間順序依次排序，具體整理結(jié)果如表1所示。

表1 合肥市科技人才政策一覽表

三、合肥市科技人才政策分析

(一)出臺科技人才政策的頻度分析

由圖1可知，從2011年至2018年上半年，合肥市出臺的科技人才政策總計(jì)30項(xiàng)。2011～2017年，合肥市頒布的政策共計(jì)19項(xiàng)，占總數(shù)的63%，其中2011～2014年起伏較大，2013年頒布了最多的5項(xiàng)政策，2014年只頒布了1項(xiàng)政策。但是隨著安徽省創(chuàng)新型省份建設(shè)步伐的加快，以及合肥市自主創(chuàng)新能力的不斷提升，對于科技人才的需求量也逐步增加。自2015年起，科技人才政策頒布數(shù)量逐漸顯露出緩慢上升的態(tài)勢。

圖1 合肥市科技人才政策數(shù)量情況

2017年，合肥市被確立為綜合性國家科學(xué)中心，成為繼北京、上海之后的又一科學(xué)高地，科技創(chuàng)新發(fā)展步入快車道。2018年出臺的政策數(shù)量急劇上升，僅上半年就出臺了11項(xiàng)政策，占總數(shù)的37%。由此可見，合肥市緊跟國家政策步伐，著眼于社會發(fā)展的需要，重視科技人才環(huán)境與隊(duì)伍的建設(shè)，并根據(jù)實(shí)際情況不斷做出調(diào)整與完善，但我們不能忽視的是其政策發(fā)文量的連續(xù)性較低，波動較大。

(二)合肥市科技人才政策的發(fā)文單位分析

合肥市科技人才政策的發(fā)文單位涉及廣泛，其中頒布政策數(shù)量最多的主要部門有6個，分別是合肥市委、合肥市人民政府、合肥市稅務(wù)局、合肥市財(cái)政局、合肥市科技局以及合肥市人力資源與社會保障局。合肥市人力資源和社會保障局作為合肥市的行政服務(wù)單位，在人才開發(fā)方面承擔(dān)著高層次人才與各專業(yè)技術(shù)人才的規(guī)劃和培養(yǎng)工作。從圖2統(tǒng)計(jì)的各部門具體發(fā)文數(shù)據(jù)可知，合肥市人力資源與社會保障局共計(jì)頒布政策19項(xiàng)，占總數(shù)的63%，在合肥市科技人才政策的制定的過程中發(fā)揮了重要作用。

圖2 合肥市科技人才政策發(fā)文單位情況

然而，合肥市科技人才政策發(fā)文單位的局限性，也限制了其政策內(nèi)容的豐富程度。合肥市市委和市稅務(wù)局僅有1項(xiàng)政策發(fā)文，市政府、市財(cái)政局和市科技局發(fā)文數(shù)也僅2～4項(xiàng)。

由此可以看出，合肥市科技人才政策發(fā)文單位間缺乏跨部門協(xié)作，這不利于充分考慮科技人才的現(xiàn)實(shí)需求，降低了人才政策的精準(zhǔn)度。

(三)合肥市科技人才政策文本形式分析

合肥市科技人才政策文本形式多樣，主要涵蓋政策措施、意見、辦法、實(shí)施細(xì)則、通知、實(shí)施方案等。其中頒布的政策措施《關(guān)于進(jìn)一步支持人才來肥創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的若干政策》、《關(guān)于完善股權(quán)激勵和技術(shù)入股有關(guān)所得稅政策的通知》，實(shí)施細(xì)則《合肥市支持院士(科學(xué)家、專家)工作站(室)建設(shè)實(shí)施細(xì)則(暫行)》、《合肥市推進(jìn)自主創(chuàng)新若干政策實(shí)施細(xì)則》，以及實(shí)施方案《關(guān)于印發(fā)“百人計(jì)劃”工程等6個實(shí)施方案的通知》共計(jì)5項(xiàng)、占總數(shù)的17%。其他意見、辦法、通知等政策文件占總數(shù)的83%。由此可以看出，合肥市科技人才政策關(guān)于抽象的政策文件較多，具體的可操作性政策文件較少，見表2。

表2 合肥市科技人才政策形式

(四)合肥市科技人才政策類型分析

合肥市科技人才政策內(nèi)容豐富，根據(jù)樣本政策目的與側(cè)重點(diǎn)的不同，可以將其劃分為四種類型：人才引進(jìn)政策、人才培養(yǎng)政策、人才激勵政策以及綜合性政策。(1)人才引進(jìn)政策。主要是指對各層次、各領(lǐng)域人才權(quán)利、福利以及合法利益的政策保障措施，其中包括對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的資金和技術(shù)支持、為國內(nèi)外人才的住房與醫(yī)療提供保障、以及保障高層次人才子女的基礎(chǔ)教育等。(2)人才培養(yǎng)政策。合肥市致力于打造科技人才之都，為包括科研人員、企業(yè)專業(yè)技術(shù)人員、以及博士后等在內(nèi)的人才提供繼續(xù)接受教育與學(xué)習(xí)的機(jī)會，并出臺相應(yīng)的政策文件加以保障。(3)人才激勵政策。主要是指通過給予優(yōu)秀人才各種實(shí)際獎勵，以回報其創(chuàng)新成果并鼓勵激發(fā)人才不斷進(jìn)步與自我超越的政策文件。主要涉及股權(quán)激勵、技術(shù)入股、科技成果轉(zhuǎn)化成實(shí)際利益分配以及職位晉升等具體措施。(4)綜合類政策。合肥市科技人才需求多樣，人才隊(duì)伍建設(shè)問題涉及方方面面，對人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵必須綜合考慮，繼而制定完善的人才管理與發(fā)展的規(guī)章制度與框架。

按照上述四種政策類型的標(biāo)準(zhǔn)，對樣本政策進(jìn)行分類，具體結(jié)果如表3所示。分析表3可知，人才引進(jìn)政策共計(jì)8項(xiàng)，占總數(shù)的27%；人才培養(yǎng)政策共計(jì)11項(xiàng)，占總數(shù)的37%；人才激勵政策共計(jì)8項(xiàng)，占總數(shù)的27%；綜合類政策共計(jì)3項(xiàng)，占總數(shù)的10%。不難看出，合肥市科技人才政策在政策制定的針對性上較為出色，但在人才激勵政策和綜合性政策的頒發(fā)方面依然有待完善。

四、結(jié)語

總體而言，合肥市科技人才政策為合肥市科技人才的生活、工作、科研等方面營造了良好的外部環(huán)境。2011～2018年，合肥市頒發(fā)實(shí)施的近30項(xiàng)科技人才政策，涵蓋科技人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵以及綜合服務(wù)的全過程，基本形成了合肥市科技人才政策的主體框架，為合肥市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展以及綜合性國家科學(xué)中心建設(shè)提供了人才保障。但是，從上述政策文本分析不難看出，合肥市科技人才政策仍需發(fā)展完善。

首先，合肥市科技人才政策應(yīng)強(qiáng)調(diào)政策發(fā)文的連續(xù)性，使得科技人才所需的各種政策保障得以實(shí)現(xiàn)。某一年度的政策發(fā)文斷檔，會對科技人才引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵等諸多領(lǐng)域帶來不良影響，不利于科技人才政策體系的健康發(fā)展。相關(guān)部門要根據(jù)科技發(fā)展的前沿變化，以及合肥市科技創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需求，不斷制定、優(yōu)化相應(yīng)的科技人才政策。

表3 合肥市科技人才政策類型分布表

其次，在政策發(fā)文單位方面，合肥市科技人才政策發(fā)文應(yīng)強(qiáng)化政府跨部門間的協(xié)作，科技人才政策的制定涉及到人力、科技、財(cái)政、稅收等多個部門。市委市政府需要統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)各個部門，充分考慮科技人才所需各種保障和服務(wù)，突出各部門優(yōu)勢，加強(qiáng)跨部門間的協(xié)作溝通，以促進(jìn)科技人才政策制定的科學(xué)性與有效性。

最后，在政策發(fā)文的類型和形式方面，合肥市科技人才政策應(yīng)增加具體操作型政策發(fā)文，如具體實(shí)施細(xì)則、實(shí)施方案等，減少宏觀的抽象型政策頒布。同時，要豐富和完善合肥市科技人才政策類型，已頒布實(shí)施的科技人才政策中，有關(guān)人才引進(jìn)、人才培養(yǎng)方面的政策類型占到絕大多數(shù)，而有關(guān)人才激勵和綜合保障方面的人才政策相對欠缺，因此需要有針對性地增加相關(guān)政策頒布，有力地激發(fā)合肥市科技人才的積極性，為科技人才提供精準(zhǔn)的服務(wù)保障。