PPP大清理

近日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，《通知》指出，近期核查發(fā)現(xiàn)部分PPP示范項(xiàng)目存在進(jìn)展緩慢、執(zhí)行走樣等問題，后期將對(duì)核查存在問題的173個(gè)示范項(xiàng)目分類進(jìn)行處置。

同時(shí)，之前在為期四個(gè)多月的PPP“最嚴(yán)清理”后，財(cái)政部發(fā)布了各地開展PPP項(xiàng)目集中清理工作的最新進(jìn)展：截至4月23日，各地累計(jì)清理退庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬億元。

4月30日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（54號(hào)文）提出了項(xiàng)目前期、采購(gòu)、簽約、履約等各實(shí)施階段的12個(gè)“不得”，為PPP合規(guī)運(yùn)作戴上“緊箍咒”。財(cái)政部還發(fā)布了《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力匯總分析報(bào)告》，再次強(qiáng)調(diào)要筑牢PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力10%限額的紅線。

PPP項(xiàng)目緣何問題頻出，緣何與中央政府設(shè)立的初衷相背離，地方政府應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)如何進(jìn)一步完善規(guī)制？

清庫(kù)目的明確

“截至2018年4月底，全國(guó)PPP項(xiàng)目總體成交量1008個(gè)，成交金額11429億元。而全國(guó)共累計(jì)清退管理庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)、涉及投資額1.8萬億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬億元。從數(shù)據(jù)上看，很大一部分的項(xiàng)目被清庫(kù)，且有加速的趨勢(shì)?！敝醒衅杖A研究員覃崇在接受《法人》記者采訪時(shí)表示。

他進(jìn)一步說：“PPP項(xiàng)目清庫(kù)的主要目的是為了規(guī)范地方政府的融資行為，降低負(fù)債率，防范金融風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

廣州市天河區(qū)發(fā)展研究中心主任趙旭在接受《法人》記者采訪時(shí)，防范化解就是地方政府的債務(wù)分解，也就是金融分解，到目前為止是地方政府的債務(wù)分解。

PPP項(xiàng)目清庫(kù)的主要目的是捋順其本身的不規(guī)范性。首先是偏離了本來的目標(biāo)，在PPP本質(zhì)來說，它的目標(biāo)一個(gè)是提高政府項(xiàng)目的效率，通過引入社會(huì)資本的投資運(yùn)營(yíng)能力來提高項(xiàng)目的效率；其次是通過把存量的政府項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目來化解政府的債務(wù)。

后來PPP的發(fā)展就偏離了這個(gè)目標(biāo)，也即是清庫(kù)的原因。財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、副部長(zhǎng)史耀斌曾公開表示，當(dāng)前PPP存在支出責(zé)任“固化”、支出上限“虛化”、運(yùn)營(yíng)內(nèi)容“淡化”和適用范圍“泛化”四個(gè)問題。

對(duì)于當(dāng)前PPP項(xiàng)目不規(guī)范的類型，以及何種項(xiàng)目會(huì)被清退出，覃崇在接受《法人》記者說：首先將不再繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施的包頭市立體交通綜合樞紐及綜合旅游公路等30個(gè)項(xiàng)目，調(diào)出示范項(xiàng)目名單，并清退出全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)。

其次是將尚未完成社會(huì)資本方采購(gòu)或項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生重大變化的北京市豐臺(tái)區(qū)河西第三水廠等54個(gè)項(xiàng)目，調(diào)出示范項(xiàng)目名單，保留在項(xiàng)目庫(kù)，繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。

最后是對(duì)于運(yùn)作模式不規(guī)范、采購(gòu)程序不嚴(yán)謹(jǐn)、簽約主體存在瑕疵的89個(gè)項(xiàng)目，請(qǐng)有關(guān)省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)方面抓緊督促整改，于6月底前完成。逾期仍不符合相關(guān)要求的，調(diào)出示范項(xiàng)目名單或清退出項(xiàng)目庫(kù)。

不應(yīng)違背PPP項(xiàng)目初衷

覃崇就PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作可能會(huì)導(dǎo)致的情形解釋道：“PPP項(xiàng)目監(jiān)管不斷加碼，是為了防控金融風(fēng)險(xiǎn)、去杠桿和防止一些地方政府隱性債務(wù)攀升。這些政策將減少純政府付費(fèi)類項(xiàng)目，增加真正有經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目比重?！?/p>

地方政府負(fù)債率高是個(gè)普遍現(xiàn)象。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2017年末，地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元；2016年末，地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，地方政府債務(wù)率(債務(wù)余額/綜合財(cái)力)為80.5%。

覃崇認(rèn)為，在規(guī)范操作的情況下，PPP并不會(huì)讓地方政府產(chǎn)生債務(wù)，只有占一般公共預(yù)算支出比例超過10%的紅線，才會(huì)有可能導(dǎo)致地方債務(wù)的形成。

在地方政府債務(wù)的問題上，趙旭則對(duì)《法人》記者說，PPP與其因果關(guān)系毫無疑問，最主要的就是這一輪PPP的基本內(nèi)容主要是地方政府要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括土地預(yù)計(jì)開發(fā)、市政道路、橋梁等，各個(gè)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這一類占了大多數(shù)。

這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本是沒有經(jīng)營(yíng)性收入，純粹就是政府付費(fèi)，通過PPP可以拉長(zhǎng)付款年限，這個(gè)問題就相當(dāng)于政府可以通過PPP負(fù)更多的債，這與中央政府的初衷完全不一樣。也就是說，原來的目的是化解債務(wù)，結(jié)果地方政府利用PPP反而去形成了更多的債務(wù)。

趙旭認(rèn)為，另外一個(gè)問題就是支出上限“虛化”，通過虛構(gòu)財(cái)政承受能力，包括在財(cái)政承受能力評(píng)估當(dāng)中進(jìn)行造假這些手段來進(jìn)行夸大，甚至直接規(guī)避相關(guān)程序進(jìn)行操作。

“對(duì)地方政府來說，PPP項(xiàng)目是一個(gè)重要的融資渠道?！壁w旭對(duì)《法人》記者強(qiáng)調(diào)，財(cái)政部引入PPP的初衷是希望通過PPP能夠吸引社會(huì)資本來參與政府的項(xiàng)目，通過這個(gè)方式能夠減少政府的債務(wù)。

他進(jìn)一步說：“在這種情況下，在引入PPP以后，下一步就是規(guī)范地方政府的融資，為了規(guī)范地方政府的融資，就把其他的渠道給關(guān)上了。比如特別強(qiáng)調(diào)地方政府除了發(fā)債以外，就不允許負(fù)債，也就是所謂的‘開了兩個(gè)前門，然后關(guān)了后門’?！?/p>

“政府怎么自己融資呢？一個(gè)方式就是通過發(fā)債，發(fā)債當(dāng)然是有規(guī)模限制的；另一個(gè)方式就是做PPP，也就是我們說的后門，也就是后門給關(guān)掉了。后門關(guān)掉了以后就會(huì)讓你走前門，走前門就正規(guī)的地方政府自主發(fā)債?！壁w旭表示。

在覃崇看來，監(jiān)管的不斷加碼，究其原因，一是過度投資，二是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府采用PPP之后，降低了一定成本，財(cái)政得到一定的緩解，有可能導(dǎo)致政府在后續(xù)的投資中變得盲目而無序。而PPP項(xiàng)目在幫助緩解政府財(cái)政壓力的同時(shí)，也會(huì)對(duì)政府提出一定要求，如提供相關(guān)的公共服務(wù)等，這些都是政府的隱性債務(wù)。假如政府PPP項(xiàng)目不規(guī)范操作，隱性債務(wù)可能直接轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)。

財(cái)政部于2015年實(shí)施的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》中，明確對(duì)各地每年的PPP項(xiàng)目總量做出了規(guī)定，要求“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。也就是所謂的10%紅線。

就其執(zhí)行情況，覃崇在接受《法人》記者采訪時(shí)表示：“雖然說目前還有部分地方政府存在違規(guī)操作，但是隨著政策執(zhí)行的深入，10%作為一個(gè)硬性規(guī)定，是以后的PPP項(xiàng)目一道不能隨便跨過的門檻。”

趙旭對(duì)此解釋道，財(cái)政部要求所有的項(xiàng)目支出需要政府支出，且整個(gè)支出加起來不應(yīng)該超過一般預(yù)算支出的10%，但是這個(gè)要求實(shí)際上就沒有得到遵守，且有些地方還存在虛構(gòu)財(cái)政能力的行為。

此外，還存在通過政府購(gòu)買服務(wù)這樣的一個(gè)似是而非、不規(guī)范的方式來規(guī)避10%上限的行為。后來財(cái)政部的87號(hào)文專門規(guī)定嚴(yán)禁通過政府購(gòu)買服務(wù)來變相取代融資。

針對(duì)PPP不規(guī)范操作可能導(dǎo)致的不良影響，趙旭對(duì)《法人》記者解釋道，其中一個(gè)不良的影響就是導(dǎo)致地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大，也就是所謂的“PPP走偏了”，走偏了的主要原因就是被地方政府拿來當(dāng)融資工具，從而引發(fā)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第二個(gè)問題是造成了國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)然也包括參與PPP項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。但是實(shí)際上這一輪的PPP里國(guó)有企業(yè)參與得多，參與的比例高，所以可能對(duì)國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)是更大的。

第三個(gè)問題就是導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)一個(gè)是銀行的貸款，另外一個(gè)就是銀行的理財(cái)產(chǎn)品，也就是資管產(chǎn)品這一塊，也就是說里面有老百姓的錢，也有機(jī)構(gòu)的錢，最后就變成各種各樣的資本產(chǎn)品，各種各樣的基金，這也會(huì)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，而且各種風(fēng)險(xiǎn)都連在一起。

PPP項(xiàng)目重在執(zhí)行

趙旭強(qiáng)調(diào)：“這一次通過92號(hào)文對(duì)不規(guī)范現(xiàn)象進(jìn)行治理，當(dāng)然也包括以前的43號(hào)文、50號(hào)文、87號(hào)文等，這一系列的文件針對(duì)的主要就是地方政府，就是要規(guī)范PPP項(xiàng)目?！?/p>

其次，國(guó)資委亦要求專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)如何參與PPP項(xiàng)目進(jìn)行約束和規(guī)范。

此外，監(jiān)管措施還針對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，例如財(cái)政部的23號(hào)文。

關(guān)于PPP項(xiàng)目規(guī)制的問題，覃崇對(duì)《法人》記者說：“一是有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)。對(duì)于敢于違反規(guī)定的，一定要依法處理；二是加強(qiáng)監(jiān)督，讓媒體、群眾等各個(gè)方面監(jiān)督PPP項(xiàng)目的政策執(zhí)行情況，盡可能地把風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽期；三是凈化融資環(huán)境，增加融資渠道?！?/p>

趙旭同樣認(rèn)為：“眾多文件的出臺(tái)，都是具有針對(duì)性的，地方政府有問題，就針對(duì)地方政府出臺(tái)政策。國(guó)企、央企有問題，就針對(duì)國(guó)企、央企出臺(tái)政策。金融機(jī)構(gòu)也專門出臺(tái)金融機(jī)構(gòu)的政策。”

趙旭亦表示：“根本的問題在于要建立財(cái)政運(yùn)營(yíng)的約束機(jī)制，現(xiàn)在都是軟約束，就是我們?cè)诳己斯賳T時(shí)沒有考核舉債，要把舉債納入考核范圍，財(cái)經(jīng)紀(jì)律要嚴(yán)肅，如果地方官員在任時(shí)存在違規(guī)違法舉債，那是違法行為。中央三令五申，政府不能通過企業(yè)去融資，通過融資平臺(tái)來融資，如果違規(guī)融資的話，就應(yīng)該被定義為違法行為?！?/p>

關(guān)于此類違法行為的追責(zé)，趙旭認(rèn)為，可通過人大追究政府的責(zé)任。歸根結(jié)底，相關(guān)的追責(zé)體系，是為了在根本上約束地方政府違規(guī)操作的動(dòng)機(jī)，遏制住通過PPP進(jìn)行舉債的想法，這才是問題的核心。

目前，很多地方的政府和企業(yè)，都認(rèn)定了PPP是一個(gè)融資手段，但是在國(guó)際上，PPP從來就不是一個(gè)融資手段，就是為了解決政府的低效率。因?yàn)楹枚囗?xiàng)目就是政府來做，而公共服務(wù)由政府來提供，效率往往比較低，通過PPP模式來發(fā)揮社會(huì)資本的對(duì)利益追逐所帶來的高效率。

趙旭進(jìn)一步說，因?yàn)檎恍枰嶅X，所以效率不高，社會(huì)資本要賺錢，賺錢效率就會(huì)高，是利用這種機(jī)制來提高項(xiàng)目的效率。所以說，應(yīng)該討論的問題從來就不是PPP違不違規(guī)，或者說PPP是不是融資工具，而應(yīng)該考慮怎么樣做好PPP，什么樣的項(xiàng)目適合做PPP，什么樣的項(xiàng)目做了PPP對(duì)效率的提高更好。

“這是一個(gè)很技術(shù)性的問題，不是簡(jiǎn)單地說什么都做PPP，做了以后就來融資的問題。”趙旭表示，首先要把融資的念想斷掉，斷掉以后回歸其本真，來討論什么樣的PPP是好PPP。

趙旭最后對(duì)《法人》記者強(qiáng)調(diào)：“究其原因，都是因?yàn)镻PP被誤認(rèn)為是融資工具，有的地方?jīng)]有什么融資的迫切需求，所以不進(jìn)行PPP項(xiàng)目，恰恰是這些地方應(yīng)該做PPP。因?yàn)槠洳]有融資的迫切需求，正應(yīng)該通過PPP來提高項(xiàng)目的效率，這才是PPP項(xiàng)目的正道。”