法制改造，機構(gòu)改革語境下的路徑選擇

阿計

4月27日，履新不久的十三屆全國人大常委會通過“關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革涉及法律規(guī)定的行政機關(guān)職責調(diào)整問題的決定”（以下簡稱“決定”）。這是繼今年3月全國人代會批準國務(wù)院機構(gòu)改革方案后，人大再次就這一改革議題行使重大事項決定權(quán)，這在國家改革和人大行權(quán)史上，意義深遠。

改革的特質(zhì)是突破陳規(guī)，法制的精髓則是保守秩序。身處改革轉(zhuǎn)型期的當下中國，注定不時面臨改革方案與法制設(shè)計之間的內(nèi)在沖突，由此也決定了立法決策必須及時銜接、呼應(yīng)改革決策的時代基調(diào)。以此輪機構(gòu)改革為例，其機構(gòu)名稱、執(zhí)法主體、職責整合的變革力度之大，堪稱史無前例。由此牽扯的法律調(diào)整數(shù)量之龐大、領(lǐng)域之寬廣、內(nèi)容之繁多、情況之復(fù)雜，亦難以在短期內(nèi)一蹴而就。在此背景下，人大以一紙“決定”對機構(gòu)改革作出過渡期安排，以支持改革在法治軌道上平穩(wěn)推進、有序落地，避免改革“停擺”或“違法”的風險，無疑是合理平衡改革與法制暫時性失調(diào)的最優(yōu)路徑選擇。從中彰顯的，既是對程序正義和法治精神的堅守，更是踐行“重大改革于法有據(jù)”的責任擔當。

同時應(yīng)當看到，過渡期安排僅僅只是應(yīng)急方案，接下來更為艱巨的是法制改造的任務(wù)。根據(jù)改革方案，國務(wù)院機構(gòu)改革應(yīng)在2018年年底前落實到位，地方機構(gòu)改革將在2019年3月底前基本完成。另據(jù)不完全統(tǒng)計，此輪機構(gòu)改革波及的修法項目至少達160部之多。目前，全國人大常委會已將關(guān)涉機構(gòu)改革的立法、修法列為今年工作的重點，正式啟動了史上最大規(guī)模的法制改造行動?；跁r間緊、任務(wù)重的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，立法機關(guān)有必要分清輕重緩急、難易程度，確立相應(yīng)的時間表和路線圖，尤其應(yīng)當將事關(guān)安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援、社會穩(wěn)定等重大公共利益和公民權(quán)益的法律項目，納入優(yōu)先之列。

另一方面，與機構(gòu)改革相關(guān)的法制改造工程，既需要采用“打包”修法等高效手段，分批分次地加速其進程，也需要多維考量修法時機、立法成熟度等因素，防止冒進。此次全國人大常委會在通過“決定”的同時，還以“打包”方式對國境衛(wèi)生檢疫法等6部法律中涉及機構(gòu)改革的條款作出了修改。值得注意的是，森林法最初也被列入首批修法議案之列，最終因存在相當爭議而被撤下，留待全面修法時統(tǒng)籌解決。這種務(wù)實審慎、科學理性的立法態(tài)度，同樣是實施法制改造工程不可偏廢的一翼。

更應(yīng)認識到，此次呼應(yīng)機構(gòu)改革的法制改造，除了個別僅僅局限于機構(gòu)名稱變化外，大多涉及部門職責、管理體制、工作機制等的重大變動，有的甚至尚待進一步明晰、理順。這就意味著，諸多法律改造項目并非只是程序性的修改，而是實質(zhì)性的更新；并非只是簡單的加蓋通行圖章，而是制度重構(gòu)乃至另立新法。正因此，立法機關(guān)不僅需要在改革細化方案的基礎(chǔ)上，以立法形式全面確認、固化改革成果，更有必要以主導(dǎo)立法的行權(quán)姿態(tài)，堵塞“部門立法”的潛在危險，將轉(zhuǎn)變政府職能、督促依法行政、保護公益民權(quán)等改革理念，同步融入法律改造的血脈中，厘清妨礙法治權(quán)威的模糊，剔除有違法治原則的隱疾。如此，才能防止“九龍治水”“十幾個大蓋帽管一頂小草帽”之類的行政弊端重演，也才能將行政權(quán)力進一步納入法治的軌道，政府責任進一步置于法治的監(jiān)督，以最小的立法成本，贏得最大的變革效應(yīng)。

從更長遠的視野看，此次以機構(gòu)改革為重心的法制改造，也為行政組織立法的完善提供了難得的歷史契機。目前我國與此相關(guān)的專門法律僅有國務(wù)院組織法和地方組織法，而政府部門的制度構(gòu)架只是依賴于位級很低的“三定”方案等紅頭文件，其權(quán)威性、約束性都有所缺失，也難以避免官員超配、人員超編、納稅人超支之類的惡性循環(huán)。就此而言，若能借助此次對現(xiàn)行法制的全面梳理和改造，將行政組織法、行政機構(gòu)設(shè)置和編制法等法律的制定提上議事日程，當能從根本上提升國家機構(gòu)組織的科學化、法治化和民主化。而這一愿景的最終達成，也將成為建設(shè)法治政府的核心標志。