政府購買垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)實(shí)現(xiàn)路徑研究—以廣州市荔灣區(qū)西村街道為例

魯圣鵬，杜歡政，楊靜山，陳健文

（1.東華理工大學(xué)建筑工程學(xué)院，江西南昌 330013；2.同濟(jì)大學(xué)循環(huán)經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200092；3.廣州市分類得環(huán)境管理有限公司， 廣東廣州 510160）

隨著全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市生活垃圾急劇增加。據(jù)測算，2000年全球29億城市人口每天產(chǎn)生生活垃圾超過300萬t，預(yù)計(jì)2025年將超過600萬t，2100年將達(dá)到1 100萬t[1]。目前全球年產(chǎn)生約14.7億t城市生活垃圾，其中僅15%被循環(huán)利用，絕大部分被填埋處置[2]。中國已成為全球垃圾年排放量最大的國家，環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示，2015年246個大中城市產(chǎn)生生活垃圾1.86億t，約2/3的城市陷入“垃圾圍城”的困境。垃圾處理不當(dāng)不僅浪費(fèi)資源，污染水體、大氣與土壤，還會對生態(tài)環(huán)境和人類健康造成危害。城市生活垃圾管理問題，已成為各國政府關(guān)注的重要議題。

長期以來，政府主導(dǎo)的城市垃圾管理模式存在諸多弊端，如政令不統(tǒng)一、行政效率低下、執(zhí)行和監(jiān)管成本高昂以及垃圾分類減量進(jìn)展緩慢等[3,4]。政府購買公共服務(wù)，是當(dāng)今公共管理改革的發(fā)展趨勢[5]。垃圾管理是傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，自20世紀(jì)80年代以來，一些國家就開始探索政府向市場購買垃圾回收服務(wù)[6]。在美國，早在1990年政府購買垃圾回收服務(wù)就成為一項(xiàng)主要的環(huán)境政策，超過80%的垃圾回收由私營部門（private sector）承擔(dān)[7]。政府向市場購買服務(wù)，被認(rèn)為能引入市場競爭與私人資本，更易接觸與應(yīng)用成本效益好的技術(shù)，優(yōu)化資源配置，縮減官僚體制，從而有利于降低垃圾管理成本、減輕政府事務(wù)以及提供更好的服務(wù)[8-10]。Chifari、Jacobsen等通過實(shí)踐表明，私營部門提供公共服務(wù)相比政府具有更低的成本，如在加拿大私營部門服務(wù)成本相比政府降低至少25%，在拉丁美洲則降低約50%[11,12]。然而，一些學(xué)者對私營部門從長遠(yuǎn)視角是否真能降低成本，仍存有疑慮[13,14]；認(rèn)為私人資本的逐利性與公共服務(wù)公益性之間具有難以調(diào)和的矛盾，同時市場主體作為“經(jīng)濟(jì)人”，往往關(guān)注的區(qū)域某類有回收價值的垃圾資源化問題，缺少系統(tǒng)觀，也很少主動承擔(dān)起垃圾分類減量的社會責(zé)任，限制了公眾參與的積極性，不利于垃圾分類減量的開展[4,14]。

城市生活垃圾分類減量，是構(gòu)建循環(huán)型社會的必由之路。實(shí)現(xiàn)垃圾分類減量，是一個復(fù)雜的社會問題，僅靠政府與市場力量很難有效解決，發(fā)揮社會組織作用至關(guān)重要。在日本，存在眾多推進(jìn)垃圾循環(huán)利用的社會組織；作為專門從事包裝垃圾回收利用的非政府組織，德國雙軌制回收系統(tǒng)（DSD）有效地促進(jìn)了包裝垃圾的循環(huán)利用[4]。在中國，廣州市荔灣區(qū)通過政府購買社會組織垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益與社會效益。然而在理論方面，該模式尚未引起人們足夠的重視。本文以廣州市荔灣區(qū)西村街道實(shí)踐探索為基礎(chǔ)，擬探討政府購買社會組織垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)實(shí)現(xiàn)路徑。本研究對破解垃圾圍城與推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1 政府購買促進(jìn)服務(wù)的概念與作用

政府購買社會組織垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)，是相對于政府中心模式和政府購買市場主體垃圾管理服務(wù)模式的一個概念，目前對其尚未有明確的定義，為此，本文首先闡述其含義和作用。

1.1 相關(guān)概念

社會組織，是指非政府的、非營利的、與政府部門與商業(yè)組織具有相對獨(dú)立性的專業(yè)組織，它是連接政府、市場和公眾的橋梁，能及時集中企業(yè)、公眾對政府的愿望與要求，并將其傳遞給政府，也能把政府政策傾向傳達(dá)給市場和公眾[4]。相比政府與市場，社會組織在公共服務(wù)供給方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，它既具有政府服務(wù)于公益的宗旨和統(tǒng)籌規(guī)劃的思維，又具有企業(yè)組織的專業(yè)知識和成本效益優(yōu)化觀念，還具有兩者皆不具有的志愿精神[15]。

政府購買公共服務(wù)，也稱為公共服務(wù)私有化、公共服務(wù)合同外包等，作為國家公共管理改革的制度創(chuàng)新，自20世紀(jì)70年代以來在全球公共管理領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用[16]。所謂政府購買公共服務(wù)，是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過撥款或招標(biāo)的方式，交由具有資質(zhì)的企業(yè)或服務(wù)機(jī)構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費(fèi)用[17]。近年來，中國在公共管理領(lǐng)域大力推行政府購買服務(wù)模式。黨的十八屆三中全會提出，要推廣政府購買公共服務(wù)，凡是事務(wù)性管理服務(wù)，原則上要通過合同、委托等方式向社會購買；國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》也明確要求到 2020 年，全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。

政府購買社會組織垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)，是指按照“政府引導(dǎo)、市場主體、社會組織運(yùn)作、公眾參與”的思路，以垃圾分類減量與循環(huán)利用為目標(biāo)，通過政府購買社會組織垃圾管理服務(wù)，把促進(jìn)垃圾分類減量與資源化、統(tǒng)籌管理等工作從原有政府部門中分離出來，交給具有專業(yè)能力的社會組織運(yùn)作的一種垃圾管理模式。該模式的核心是在原有垃圾管理系統(tǒng)中，引入由社會組織主導(dǎo)的街道垃圾促進(jìn)中心，作為市、區(qū)（縣）、街三級行政資源整合平臺，協(xié)調(diào)與統(tǒng)一指揮垃圾分類減量相關(guān)工作。該模式實(shí)質(zhì)上一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的公共服務(wù)供給模式；在政府的授權(quán)下，社會組織成為政府垃圾管理的“代理人”或“管家”，致力于實(shí)現(xiàn)垃圾分類減量與循環(huán)利用目標(biāo)；但政府依然是垃圾管理責(zé)任的承擔(dān)者。

相比于政府中心模式，從主體上看，政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)模式除了政府和市場主體外，還強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會組織的協(xié)調(diào)、組織與管理作用；從方向上看，傳統(tǒng)的政府管理主要是自上而下的單向模式，而社會組織促進(jìn)服務(wù)模式則強(qiáng)調(diào)上下之間、橫向之間的協(xié)同互動模式，更注重協(xié)調(diào)性與靈活性；從方式上看，該模式除了傳統(tǒng)管理的行政方式，還強(qiáng)調(diào)法治、制度、道德、社區(qū)自治等。

1.2 作用

政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾分類減量與循環(huán)利用。垃圾是污染物，但也能成為放錯地方的資源，垃圾管理是資源管理重要的組成部分[18]。近年來歐盟相關(guān)法律引入“零廢棄物”戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)垃圾應(yīng)被轉(zhuǎn)化為資源[19]。據(jù)預(yù)測，未來30年內(nèi)全球垃圾資源化提供的原料將由目前的約30%提高到80%[20]。垃圾分類是實(shí)現(xiàn)垃圾循環(huán)利用的首要環(huán)節(jié)。2016年國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《垃圾強(qiáng)制分類制度方案（征求意見稿）》，提出建立城鎮(zhèn)生活垃圾強(qiáng)制分類制度；2016年12月在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上習(xí)近平指出，普遍推行垃圾分類制度，關(guān)乎垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。城市生活垃圾管理的日益精細(xì)化與科學(xué)化，僅靠政府或市場已遭遇瓶頸，新常態(tài)下垃圾管理事務(wù)，不僅需要政府與市場的力量，也需要發(fā)揮社會組織的作用。

政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)，引入專業(yè)的環(huán)境管理組織，發(fā)揮其技術(shù)與管理優(yōu)勢，專門推動垃圾分類減量與循環(huán)利用，從而有助于降低管理成本，提高政府效率與公共服務(wù)質(zhì)量，是落實(shí)垃圾分類制度的創(chuàng)新舉措。該模式能發(fā)揮社會組織根植于社會、貼近公眾與了解公眾的需求以及具有機(jī)制靈活、反應(yīng)迅速的優(yōu)勢，從而有助于提供更為有效的促進(jìn)服務(wù)。該模式通過社會組織的系統(tǒng)規(guī)劃與統(tǒng)籌安排，有助于打破政府僵化的垃圾管理體制，避免政府多頭管理、重復(fù)投資、盲目建設(shè)等問題。該模式使政府不再囿于垃圾管理具體事務(wù)，從而有助于轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政府角色由“劃槳人”向“掌舵人”的轉(zhuǎn)變，由“全能型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。該模式本質(zhì)上屬多中心治理模式，它將政府“他治”、市場“自治”與社會組織“互治”融合起來，從而形成政府、市場與社會共治模式[21,22]。

此外，一些國家如德國對開放垃圾市場非常謹(jǐn)慎，主要擔(dān)心難以控制私營企業(yè)的商業(yè)行為，因此德國政府很注重發(fā)揮社會組織在垃圾管理中的作用，相當(dāng)一部分垃圾管理的義務(wù)由城市或社區(qū)轉(zhuǎn)移到行業(yè)組織。政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)，正是不改變原有的垃圾管理運(yùn)作體系，通過專業(yè)的社會組織運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)垃圾的有效管理。

2 政府購買促進(jìn)服務(wù)的實(shí)現(xiàn)路徑

政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)，關(guān)鍵要解決如何購買、購買什么以及購買后如何有效運(yùn)作等問題。本文結(jié)合廣州市荔灣區(qū)西村街道垃圾管理實(shí)踐探索，探討政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)實(shí)現(xiàn)路徑。

2.1 政府購買促進(jìn)服務(wù)的流程與運(yùn)作方式

在購買階段，首先要明確如何購買的問題，具體包括購買主體、承接主體、購買形式、購買流程等。

在購買主體與承接主體上，由于垃圾類型繁多，在資源或污染物上具有不確定性，且涉

及眾多政府管理部門，需要各部門協(xié)同合作，才能實(shí)現(xiàn)垃圾的有效管理，因此購買主體一般應(yīng)為市、區(qū)或縣政府，但購買的具體事務(wù)可委

托給相關(guān)部門，如發(fā)改委、環(huán)衛(wèi)部門等，對于運(yùn)行過程中的協(xié)調(diào)、配合與監(jiān)督等工作則可交予街道開展；政府購買的承接主體，應(yīng)為專業(yè)的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，一般是具有非營利性、公益性的社會組織。如在廣州市荔灣區(qū)，區(qū)政府作為購買主體，將西村街道、南源街和花地街等區(qū)域的垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)交給廣州市分類得環(huán)境管理有限公司承擔(dān)，公司在各個街道成立相應(yīng)的街道垃圾分類減量促進(jìn)中心，組建管理團(tuán)隊(duì)，提供專業(yè)化的垃圾管理服務(wù)。

政府購買服務(wù)形式，大致可分為競爭性購買和非競爭購買。在美國，對于可明確具體的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、雙方可事先約定權(quán)利義務(wù)及價格、監(jiān)管成本低且社會上有較多供給者的“硬服務(wù)”事項(xiàng)，如垃圾收集、道路維護(hù)等，一般采取競爭性購買形式；對于服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)難以量化、成本收益較難事先衡量、監(jiān)管成本高且供給者較少的“軟服務(wù)”事項(xiàng)，如失業(yè)救助服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等，一般采用非競爭購買形式，如談判模式和合作模式[23]。城市生活垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)，是由社會組織向居民、垃圾回收與處理企業(yè)、政府部門等提供的專業(yè)化服務(wù)，這類服務(wù)專業(yè)要求高、成本核算難，相關(guān)類似服務(wù)少，因此該類服務(wù)應(yīng)采取非競爭購買形式。

政府購買促進(jìn)服務(wù)的運(yùn)作方式如圖1所示。首先，政府應(yīng)根據(jù)城市生活垃圾管理戰(zhàn)略規(guī)劃，明確購買目標(biāo)、方式、預(yù)算和期限等內(nèi)容，制訂購買計(jì)劃；然后，通過一定的購買形式，選擇專業(yè)的社會組織作為合作伙伴，明確購買內(nèi)容、績效考核方式等，簽訂購買合同，同時通過聯(lián)席會議制度，明確政府相關(guān)部門、街道等職責(zé)；最后，社會組織按照合同約定，組建專業(yè)隊(duì)伍，設(shè)置街道垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)中心，入駐街道，在街道的授權(quán)下，開展實(shí)施前的準(zhǔn)備工作。通常，政府可要求承擔(dān)主體撰寫服務(wù)計(jì)劃書，主要內(nèi)容包括最核心的服務(wù)事項(xiàng)和設(shè)想，政府根據(jù)服務(wù)計(jì)劃書內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商談判，共同確定服務(wù)方案，在服務(wù)過程中，隨著雙方信息的相互反饋，合同內(nèi)容可不斷完善。

圖1 政府購買促進(jìn)服務(wù)的運(yùn)作方式

2.2 政府購買促進(jìn)服務(wù)相關(guān)主體的職責(zé)

政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)，其核心是以合同方式確立承接主體社會組織的職能，使其在城市垃圾管理中履行促進(jìn)城市生活垃圾分類減量、統(tǒng)籌管理等職責(zé)；同時，政府部門也應(yīng)轉(zhuǎn)換功能定位，支持與配合社會組織更好地履行其職責(zé)。

2.2.1 承接主體社會組織的職責(zé)

社會組織的職責(zé)，主要決定于雙方所簽訂的合同。從目前廣州市荔灣區(qū)西村街道的實(shí)踐來看，社會組織及由其主導(dǎo)的街道垃圾分類減量促進(jìn)中心，要實(shí)現(xiàn)垃圾分類減量與循環(huán)利用，達(dá)到政府有效治理垃圾的目的，可從以下幾個方面履行其職責(zé)（見圖2）。

開展居民垃圾分類減量宣傳與指導(dǎo)工作。推進(jìn)居民養(yǎng)成垃圾分類減量的良好習(xí)慣，是社會組織的基本職責(zé)，是其他工作開展的基礎(chǔ)。社會組織應(yīng)設(shè)立專門隊(duì)伍，負(fù)責(zé)推進(jìn)垃圾分類宣傳活動進(jìn)社區(qū)、樓宇與企事業(yè)單位，對轄區(qū)內(nèi)居民與機(jī)構(gòu)開展垃圾分類指導(dǎo)和培訓(xùn)，協(xié)助學(xué)校建立垃圾分類環(huán)保宣教系統(tǒng)，全方位建立常態(tài)化的垃圾分類減量宣傳機(jī)制。

發(fā)揮垃圾管理統(tǒng)籌規(guī)劃、政府“參謀”以及相關(guān)主體間的協(xié)調(diào)職責(zé)。社會組織可根據(jù)所掌握的信息與專業(yè)知識，為政府政策制定、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)、資金安排等發(fā)揮“參謀”作用，也可為廢品回收商、再生資源加工企業(yè)等提供咨詢服務(wù)。

圖2 政府購買促進(jìn)服務(wù)模式下社會組織的主要職責(zé)

建立城市垃圾管理數(shù)據(jù)庫與資源化促進(jìn)服務(wù)平臺。數(shù)據(jù)支持是實(shí)現(xiàn)垃圾科學(xué)管理的基礎(chǔ)。社會組織可對區(qū)域內(nèi)社區(qū)、商鋪、企事業(yè)單位等基本信息及其垃圾排放情況展開調(diào)查，建立數(shù)據(jù)檔案；定期核查，厘清各單位不同類型垃圾的產(chǎn)出與流向情況，形成垃圾管理動態(tài)數(shù)據(jù)庫及垃圾產(chǎn)出點(diǎn)數(shù)據(jù)地圖。采集廢品回收從業(yè)人員和回收車輛數(shù)據(jù)，獲取再生資源回收數(shù)據(jù)。依托垃圾管理數(shù)據(jù)庫，建立城市垃圾資源化促進(jìn)服務(wù)平臺，把街道回收商和再生資源加工企業(yè)聯(lián)系起來；通過平臺實(shí)時數(shù)據(jù)，掌握垃圾回收利用情況，構(gòu)建起能夠?qū)崟r輸出垃圾交易數(shù)據(jù)的結(jié)算平臺，為政府扶持企業(yè)提供科學(xué)依據(jù)。該平臺也有利于政府科學(xué)調(diào)配垃圾運(yùn)輸車輛和優(yōu)化運(yùn)輸路線，還可為社會資本參與區(qū)域垃圾資源化提供支撐。

建立區(qū)域低價值廢品回收體系。城市生活垃圾中含有大量低價值的再生資源，如廢玻璃、廢家具、廢紡織品等，如果沒有政府資金與政策等的扶持，將很難得以回收利用。社會組織可引入低價值廢品回收商，通過與街道協(xié)商，免費(fèi)向這些回收商提供回收用場所，扶持建設(shè)回收儲存設(shè)施，引導(dǎo)居民將低價值廢品銷售給他們，協(xié)助回收商將收購的低價值廢品銷售給再生資源處理企業(yè)，從而構(gòu)建起街道低價值廢品回收體系。

建立區(qū)域有害垃圾回收體系。城市生活垃圾中含有一定數(shù)量的有害垃圾，如過期藥品、報廢燈管和廢電池等。社會組織可規(guī)劃建設(shè)區(qū)域有害垃圾回收設(shè)施，逐步指導(dǎo)社區(qū)居民開展有害垃圾回收行動，做到“有害單獨(dú)放”的警示宣傳和定點(diǎn)回收，建立起街道有害垃圾回收清運(yùn)體系。

建立區(qū)域餐飲垃圾監(jiān)管與回收體系。社會組織通過定期調(diào)查區(qū)域餐飲機(jī)構(gòu)餐廚垃圾排放與流向情況，實(shí)施餐廚垃圾產(chǎn)出單位排放管理登記制度，掌握餐廚垃圾實(shí)際產(chǎn)出量與處置情況，規(guī)范餐廚垃圾管理，逐步建立區(qū)域餐廚垃圾獨(dú)立收運(yùn)與資源化體系。

此外，促進(jìn)中心還可建立建筑垃圾排放監(jiān)管體系；對區(qū)域內(nèi)垃圾管理基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)；對轄區(qū)內(nèi)社會回收隊(duì)伍，進(jìn)行垃圾分類與規(guī)范化運(yùn)作培訓(xùn)，統(tǒng)一標(biāo)識（車輛、服飾、計(jì)量器具），規(guī)范與監(jiān)管社會回收隊(duì)伍；為政府、企事業(yè)單位垃圾管理提供咨詢與培訓(xùn)服務(wù)，為政府配套政策制定提供方案等。

2.2.2 購買主體政府的職責(zé)

在政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)模式下，政府盡管將垃圾分類減量、統(tǒng)籌管理等具體事務(wù)交予社會組織承擔(dān)，但作為城市垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)的購買主體、城市公共利益的代言人與最終責(zé)任人，政府應(yīng)通過立法規(guī)制、行政管理、政策導(dǎo)向、直接參與或委托相關(guān)組織參與、宣傳與引導(dǎo)等多種途徑，引導(dǎo)、規(guī)范和推動該模式的開展，在模式中仍需要其發(fā)揮引導(dǎo)作用，包括承擔(dān)規(guī)劃者、激勵者、監(jiān)督者、資金保障者與合作者等角色。為此，該模式也需要市政府、區(qū)政府以及街道發(fā)揮相應(yīng)的職能，如表1所示。

2.3 政府購買促進(jìn)服務(wù)的運(yùn)作機(jī)制

政府購買促進(jìn)服務(wù)的有序運(yùn)作，本身并不會自動生成一個有效的運(yùn)行機(jī)制，需要做出系統(tǒng)性的制度安排，協(xié)調(diào)各個主體、流程之間關(guān)系，以更好地發(fā)揮相關(guān)主體的作用，使垃圾管理系統(tǒng)有序、高效運(yùn)作。相比于傳統(tǒng)模式，政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)關(guān)鍵是要讓下列幾個機(jī)制發(fā)揮作用：

表1 政府購買促進(jìn)服務(wù)模式下城市各級政府的職責(zé)

市場運(yùn)作機(jī)制。政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)，并不是排斥市場主體的參與，相反，垃圾分類后，其回收、轉(zhuǎn)運(yùn)與資源化，需要市場主體的積極參與，尤其是垃圾資源化，要以企業(yè)為主體，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)、培育并不斷壯大垃圾資源化企業(yè)，形成區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)集群。

協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。以往由政府或市場主導(dǎo)的模式，由于缺少溝通與協(xié)調(diào)，導(dǎo)致前端分類的垃圾最終得不到分類處置。社會組織的另一個重要職責(zé)，就是要發(fā)揮其在垃圾管理環(huán)節(jié)的組織與協(xié)調(diào)作用，基于垃圾數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，使信息、物質(zhì)與資金能在系統(tǒng)中流通順暢，保障城市生活垃圾資源化網(wǎng)絡(luò)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

激勵與約束機(jī)制。包括三個層面：一是政府對承接主體行為的激勵與約束，將績效評價與合同款支付掛鉤，建立社會組織承接政府購買服務(wù)的激勵約束機(jī)制；二是政府或社會組織對垃圾市場運(yùn)作主體、企事業(yè)單位、居民等主體垃圾分類減量行為的激勵與約束，引導(dǎo)企業(yè)、公眾自覺參與垃圾分類減量活動；三是政府體制內(nèi)部垃圾管理部門的激勵與約束問題，消除影響垃圾循環(huán)利用發(fā)展的體制性障礙。

資金補(bǔ)助機(jī)制。垃圾資源化行為，能減少垃圾對環(huán)境造成的負(fù)面影響，增加自然資源的可持續(xù)性和社會福利，具有良好的環(huán)境效益和社會效益。然而，這種效益不能通過市場讓行為主體獲得，容易導(dǎo)致垃圾資源化主體失去動力，因此政府應(yīng)建立相應(yīng)的扶持機(jī)制，給予垃圾資源化企業(yè)相應(yīng)的扶持或補(bǔ)貼，增加垃圾資源化企業(yè)收益，促使企業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)作。

彈性管理機(jī)制。城市垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)內(nèi)容具有很大的不確定性，依實(shí)施效果需隨時調(diào)整資金投入與服務(wù)內(nèi)容，因此建議采取“以證據(jù)為本”的管理形式，雙方在充分溝通的前提下，依照目標(biāo)需要與環(huán)境變化，及時調(diào)整服務(wù)內(nèi)容。這種彈性的管理機(jī)制，有助于提升促進(jìn)服務(wù)的有效性和針對性。

監(jiān)督機(jī)制。垃圾管理服務(wù)的外包并不意味著政府責(zé)任的外包，政府最終同樣需要對垃圾管理成本和效果負(fù)責(zé)。政府應(yīng)當(dāng)督促社會組織嚴(yán)格履行合同，及時掌握垃圾分類減量與循環(huán)利用實(shí)施效果。政府可采取信息報告制度、實(shí)地巡查制度、審計(jì)監(jiān)督制度和階段性評估制度等形式，對社會組織進(jìn)行監(jiān)管；采取政府部門、第三方評估機(jī)構(gòu)、媒體與公眾相結(jié)合的方式，做到政府監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合，提高社會組織促進(jìn)服務(wù)的質(zhì)量和效益。

績效評估機(jī)制。績效評估是政府購買公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制中非常重要的環(huán)節(jié)。要加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，合理設(shè)定績效目標(biāo)及指標(biāo)，開展績效評價；鼓勵運(yùn)用新媒體、新技術(shù)輔助開展績效評價，積極探索推進(jìn)第三方評價，充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)在績效評價中的作用。

此外，政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)，還需發(fā)揮其他主體如高校與科研院所、環(huán)境NGO、居民等的作用；也需逐步完善垃圾管理相關(guān)法規(guī)政策，理順政府垃圾管理體制，不斷推動資源化技術(shù)創(chuàng)新及其應(yīng)用等。

3 實(shí)證研究

廣州市荔灣區(qū)西村街道，位于荔灣區(qū)西北部，面積3.27km2，人口8.4萬，轄西灣、大崗元、長樂等8個社區(qū)，主要由居住社區(qū)、企事業(yè)單位和商業(yè)機(jī)構(gòu)構(gòu)成，如表2所示。針對城市生活垃圾管理問題，2013年荔灣區(qū)政府與廣州市分類得環(huán)境管理有限公司合作，探索政府購買垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)模式。同年，該公司在荔灣區(qū)西村街道建立西村街垃圾分類促進(jìn)中心，全面探索社會組織垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)機(jī)制，經(jīng)過近五年的實(shí)踐探索，逐漸形成了具有良好經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境與社會效益的垃圾治理模式。

表2 西村街道基本信息

目前，該公司按照與政府的協(xié)定，在政府的授權(quán)下，積極開展區(qū)域生活垃圾分類減量與循環(huán)利用促進(jìn)服務(wù)工作。

積極開展垃圾分類宣傳活動。該公司每個周末都會在社區(qū)開展宣傳活動，每年組織120～150場；聯(lián)合街道辦、居委會，開展涵蓋垃圾分類內(nèi)容的相關(guān)主題宣傳活動，并贈送或改造居民的垃圾分類容器；聯(lián)合小學(xué)開展垃圾分類愛心教育活動，改造校園設(shè)施，使其成為環(huán)保示范基地，通過“小手拉大手”活動，向?qū)W校周邊社區(qū)傳播垃圾分類理念，例如，東山實(shí)驗(yàn)小學(xué)在全面開展垃圾分類減量活動后，校園垃圾從每天6桶降至2桶。此外，該公司編寫了《我是垃圾分類小能手》《廣州小學(xué)國學(xué)環(huán)保教育與家校聯(lián)系本》等垃圾分類宣傳圖書。

建立街道垃圾分類管理數(shù)據(jù)庫。該公司通過對西村街道的調(diào)查，建立街道商鋪和企事業(yè)單位的數(shù)據(jù)檔案，形成街道垃圾產(chǎn)出單位的動態(tài)數(shù)據(jù)庫，并形成全街垃圾產(chǎn)出點(diǎn)的數(shù)據(jù)地圖。表3顯示了2015年西村街道各類生活垃圾排放情況。

表3 西村街道平均日產(chǎn)生活垃圾排放情況 單位：t

規(guī)范再生資源回收隊(duì)伍，完善再生資源回收體系。該公司通過與區(qū)域內(nèi)廢品回收從業(yè)人員溝通、洽談，吸納和引導(dǎo)回收人員接受促進(jìn)中心的信息登記管理和培訓(xùn)，以統(tǒng)一著裝提供垃圾分類指導(dǎo)服務(wù)和便民回收服務(wù)，并通過建設(shè)外觀鮮明的“垃圾分類便民回收服務(wù)小屋”，構(gòu)建再生資源回收網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)街道實(shí)際情況，該公司前期以廢舊玻璃、木材作為治理對象，逐步構(gòu)建起低價值廢品回收利用體系。近年低價值廢品回收情況如表4所示。

表4 西村街道廢品回收情況 單位：t

建立街道有害垃圾回收體系。2014年6月起，該公司著手建立有害垃圾回收體系，通過科學(xué)規(guī)劃，在社區(qū)、樓宇布局有害物質(zhì)收集箱；工作人員每隔3天對有害物質(zhì)收集點(diǎn)進(jìn)行一次回收登記，回收量穩(wěn)步增長。2015年回收情況如表5所示。

表5 2015年西村街轄區(qū)有害垃圾回收數(shù)據(jù)

監(jiān)管街道餐廚垃圾。據(jù)調(diào)查，西村街道產(chǎn)生餐廚垃圾的機(jī)構(gòu)主要有農(nóng)貿(mào)市場、花店、水果店、機(jī)關(guān)單位、餐飲店等，平均每天產(chǎn)生餐廚垃圾約3 500kg，環(huán)衛(wèi)處理量約800kg，非環(huán)衛(wèi)處理量約2 700kg，平均每月流入非正規(guī)途徑處理的餐廚垃圾量達(dá)到80.7t，占比達(dá)到76%。為此，政府正逐步培育或引入餐廚垃圾回收機(jī)構(gòu)，以“定時定點(diǎn)”的方式對轄內(nèi)餐廚垃圾進(jìn)行統(tǒng)一收運(yùn)，使餐廚垃圾能送往正規(guī)企業(yè)進(jìn)行資源化處置，形成餐廚垃圾回收處理產(chǎn)業(yè)鏈。

采用成本—效益分析，對該模式經(jīng)濟(jì)效益情況進(jìn)行粗略分析。該模式的經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)為垃圾銷售所產(chǎn)生的直接收益和避免填埋所產(chǎn)生的成本節(jié)約收益。以2015年為例，西村街道全年回收廢舊木材769.09t、玻璃127.45t，產(chǎn)生餐廚垃圾1 270t，當(dāng)年木材和玻璃平均回收價格分別約為150元/t和140元/t，直接收益分別為11.54萬元和1.78萬元，餐廚垃圾轉(zhuǎn)化為有機(jī)肥的效率大概為4t垃圾能生產(chǎn)1t有機(jī)肥，有機(jī)肥價格約為200元/t，預(yù)計(jì)收益6.35萬元。按照廣州市相關(guān)政策規(guī)定，垃圾運(yùn)出行政區(qū)域需向垃圾處理行政區(qū)域支付生態(tài)補(bǔ)償金，標(biāo)準(zhǔn)為75元/t，市財(cái)政給予垃圾終端處理機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼為108元/t，垃圾運(yùn)輸補(bǔ)貼為每噸垃圾補(bǔ)貼2.7元/km，來回填埋場路程約70km，垃圾分類減量避免填埋的收益約為80.58萬元；總體來看，僅這幾項(xiàng)的收益就超過100萬元。2015年政府支付給該公司的合同款項(xiàng)約80萬元。兩者比較顯示，該模式具有較好的經(jīng)濟(jì)效益①本文僅討論城市生活垃圾中部分低價值廢品的回收收益問題，主要考慮兩個方面的原因：一是高價值再生資源如廢紙、廢塑料、廢金屬等，無論是否采用該模式，一般都可通過市場得以回收利用，所以本文未予以分析；二是本模式在西村街道的試點(diǎn)還處于初級階段，隨著該模式的深入開展，其他低價值廢品如廢舊紡織品將逐步納入回收利用網(wǎng)絡(luò)。。此外，該模式還可避免垃圾中的有害物質(zhì)對環(huán)境造成污染，避免垃圾填埋或焚燒所帶來的二次污染；垃圾分類減量，減少了垃圾填埋或焚燒規(guī)模，間接避免了新建垃圾填埋場或焚燒廠所引發(fā)的社會穩(wěn)定問題②目前中國很多城市正在規(guī)劃建設(shè)垃圾焚燒廠或填埋場，以解決“垃圾圍城”的困境，但垃圾焚燒或填埋的“鄰避效應(yīng)”問題，極易導(dǎo)致社會沖突與不穩(wěn)定。；垃圾循環(huán)利用，可減少社會對自然資源的開采，間接地保護(hù)生態(tài)環(huán)境；監(jiān)控餐廚垃圾的流向，可避免地溝油、潲水當(dāng)飼料等問題，在一定程度上有助于保障食品安全；該模式還可帶動人們從事再生資源行業(yè)的積極性。實(shí)踐表明，該模式可認(rèn)為是治理城市生活垃圾行之有效的一種模式，受到廣州市政府及社會的廣泛肯定。

4 結(jié)束語

城市生活垃圾管理水平是衡量城市文明程度的重要標(biāo)志之一。針對政府中心運(yùn)作模式和市場運(yùn)作模式存在的弊端，提出了政府購買社會組織垃圾分類減量促進(jìn)服務(wù)模式，即將促進(jìn)垃圾分類減量與循環(huán)利用工作，從原有政府管理事務(wù)中分離出來，委托專業(yè)的社會組織全面運(yùn)作區(qū)域垃圾分類減量與資源化促進(jìn)事務(wù)。該模式的核心與創(chuàng)新之處，是在原有垃圾管理系統(tǒng)中，引入由專業(yè)的社會組織主導(dǎo)的街道垃圾促進(jìn)中心，實(shí)現(xiàn)對垃圾分類減量相關(guān)工作的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一管理。本文闡明了政府購買社會組織促進(jìn)服務(wù)的概念與作用，確立了其購買運(yùn)作過程，界定了社會組織與政府的職責(zé)以及明確其運(yùn)作機(jī)制。廣州市分類得環(huán)境管理有限公司在廣州荔灣區(qū)西村街道的實(shí)踐表明，該模式對促進(jìn)垃圾分類減量、實(shí)現(xiàn)生活垃圾尤其是低價值廢品的循環(huán)利用、增強(qiáng)居民環(huán)保意識以及提升城市生活垃圾治理水平等成效顯著。目前，該模式得到社會的廣泛肯定，廣州市、福建南平市擬大力推行。然而，該模式無論在實(shí)踐推廣還是理論探索方面，都尚待完善。在實(shí)踐方面，如現(xiàn)行垃圾管理體制下的制度缺失，讓參與垃圾分類工作的社會企業(yè)遭遇“身份”尷尬，許多單位和居民均可拒絕配合其工作；前端分類出的垃圾，可能因承接分類垃圾的資源化企業(yè)的缺位，影響居民垃圾分類和社區(qū)回收人員回收的積極性，也影響垃圾分類減量的實(shí)施效果等。在理論方面，關(guān)于政府與社會組織的合同規(guī)劃、監(jiān)督與績效評估機(jī)制、權(quán)力尋租與腐敗風(fēng)險等問題都有待深入研究。

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