“多規(guī)合一”開(kāi)展現(xiàn)狀及成效分析

李雯香，巫煒寧，范秀娟，劉智強(qiáng)，周杜牧

（1.江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司，江蘇常州 213022；2.常州華諾環(huán)?？萍加邢薰荆K常州 213022；3.常州市環(huán)境信息中心，江蘇常州 203022）

1 “多規(guī)合一”發(fā)展歷程

2012年9月，李克強(qiáng)總理在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化研討班座談會(huì)的講話中要求：“在市縣層面探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃‘三規(guī)合一’”[1]。

2013年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出：“要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”“在縣市通過(guò)探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的‘三規(guī)合一’或‘多規(guī)合一’”[1]。

2014年3月，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020）》提出“推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”，標(biāo)志著規(guī)劃的融合從“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”正式走向“多規(guī)合一”。

同年8月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號(hào)），廈門(mén)等28個(gè)市縣作為試點(diǎn)開(kāi)展空間規(guī)劃改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖[2]。

2015年12月，中央城市工作會(huì)議兩次提到多規(guī)合一：“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”；“要提升規(guī)劃水平，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，促進(jìn)‘多規(guī)合一’”。

2017年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，在市縣試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上，選取海南、河南、福建等9個(gè)省份作為試點(diǎn)，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃，旨在為實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。

圖1為“多規(guī)合一”發(fā)展演變歷程。

圖1 “多規(guī)合一”發(fā)展演變歷程

2 “多規(guī)合一”的內(nèi)涵分析

2.1 “多規(guī)合一”是各類規(guī)劃的統(tǒng)籌

“多規(guī)合一”探索國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等各項(xiàng)規(guī)劃工作的秩序、銜接和協(xié)同，統(tǒng)籌解決空間規(guī)劃的沖突，是把發(fā)展的目標(biāo)、空間的劃定以及實(shí)時(shí)監(jiān)管銜接在一起的手段[3]，是各類規(guī)劃在時(shí)間、空間、管理上的統(tǒng)籌。“多規(guī)合一”不是一本囊括所有類型規(guī)劃的大規(guī)劃，不是簡(jiǎn)單地、機(jī)械地把各類規(guī)劃疊加整合集成在一張圖上，而是實(shí)現(xiàn)各個(gè)規(guī)劃的“融合歸一”，通過(guò)劃定邊界范圍、管理控制界限，為整個(gè)區(qū)域或城市的發(fā)展提供一個(gè)頂層設(shè)計(jì)。并且針對(duì)不同行政層級(jí)，在“合”的方式上也應(yīng)有所差異，應(yīng)是“合而不同”[4]。

2.2 “多規(guī)合一”是系統(tǒng)的空間管理

“多規(guī)合一”按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，構(gòu)建空間管理“一張藍(lán)圖”。消除了城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等規(guī)劃在空間管理上的沖突和矛盾，統(tǒng)籌空間資源，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)；開(kāi)展生產(chǎn)、生活空間的分區(qū)管制和生態(tài)空間的用途管制，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。此外，“多規(guī)合一”借助信息化手段，整合各類規(guī)劃的空間管制分區(qū)，消除差異圖斑，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫連接，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃管理體系。

2.3 “多規(guī)合一”是簡(jiǎn)政放權(quán)的手段

2016年3月，李克強(qiáng)總理在考察海南省域“多規(guī)合一”試點(diǎn)建設(shè)時(shí)指出，“多規(guī)合一”說(shuō)到底是簡(jiǎn)政放權(quán)。各職能部門(mén)有序協(xié)調(diào)，解決規(guī)劃打架問(wèn)題，是簡(jiǎn)政；一張藍(lán)圖繪好后，企業(yè)作為市場(chǎng)主體按規(guī)劃去做，不再需要層層審批，是放權(quán)[5]?！岸嘁?guī)合一”不是目的，而是解決各部門(mén)審批互為前置、流程復(fù)雜、來(lái)回審批等弊端的一種方法，是通過(guò)推動(dòng)政府自身改革，轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政審批效率的一種手段。

3 “多規(guī)合一”開(kāi)展現(xiàn)狀分析

3.1 試點(diǎn)城市開(kāi)展現(xiàn)狀

3.1.1 市級(jí)層面

“多規(guī)合一”試點(diǎn)開(kāi)展以來(lái)，市縣城市各自開(kāi)展了嘗試，均取得了一定成效。

（1）廣州市——從“三規(guī)”到“多規(guī)”

2012年9月，廣州市印發(fā)實(shí)施《廣州市“三規(guī)合一”工作方案》，在全國(guó)特大城市中率先開(kāi)展“三規(guī)合一”工作探索。2014年1月，審議通過(guò)了“三規(guī)合一”成果，完成了“五個(gè)一”的成果：一張圖，一個(gè)信息平臺(tái)，一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，一個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)管理規(guī)定；構(gòu)建了“1+3”的“三規(guī)合一”信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)；形成了建設(shè)用地控制線、開(kāi)發(fā)邊界控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線的“五線”控制線體系。2016年1月，廣州市印發(fā)《廣州市“多規(guī)合一”工作方案》，在“三規(guī)合一”基礎(chǔ)上，完成14個(gè)部門(mén)專業(yè)規(guī)劃的融合，按照“四統(tǒng)三定”的原則，整合生態(tài)、林業(yè)、文保專項(xiàng)規(guī)劃等控制底線，合成“多規(guī)合一”底線圖，整合建設(shè)用地一張圖，最終構(gòu)建“多規(guī)合一”一張圖[6,7]。

（2）廈門(mén)市——基于戰(zhàn)略規(guī)劃

2014年3月，廈門(mén)市在《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》研究的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)了發(fā)改委、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等部門(mén)的“多規(guī)合一”工作。截至2017年上半年，劃定了各類控制線，形成了無(wú)縫對(duì)接的空間規(guī)劃管理“一張圖”，構(gòu)建了“一島一帶多中心”的空間結(jié)構(gòu)；依托市政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)總線，搭建“多規(guī)合一業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)”，接入單位241個(gè)，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、鎮(zhèn)街政府部門(mén)全覆蓋；“一張圖”編制成果納入平臺(tái)進(jìn)行管理，項(xiàng)目生成和審批業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，行政審批流程改革工作初見(jiàn)成效。多規(guī)辦牽頭先后制定了一整套管理規(guī)定及統(tǒng)一的平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，制定了全國(guó)首部“多規(guī)合一”立法——《廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)多規(guī)合一管理若干規(guī)定》[8,9]。

（3）珠海市——基于空間規(guī)劃

2014年7月，珠海市人民政府辦公室印發(fā)《珠海市實(shí)施“五規(guī)融合”工作方案》，成立領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，提出“五個(gè)一”的建設(shè)目標(biāo)。以《珠海市概念性空間發(fā)展規(guī)劃》為統(tǒng)領(lǐng)，從規(guī)劃內(nèi)容、信息平臺(tái)、協(xié)調(diào)機(jī)制和行政管理等方面消除規(guī)劃矛盾，劃定空間管制“五線”：生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線、城市發(fā)展邊界控制線、城鄉(xiāng)建設(shè)用地控制線、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線。配套制定一張圖控制線管控與維護(hù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖管到底[10]。

（4）開(kāi)化縣——“1+X”規(guī)劃體系

浙江省開(kāi)化縣構(gòu)建了“1+X”的規(guī)劃體系，編制完成了全國(guó)首個(gè)獲批的縣級(jí)空間規(guī)劃——《開(kāi)化縣空間規(guī)劃（2016—2030 年）》；制定了統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)程，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃體系、空間布局、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)和管理機(jī)制“六個(gè)統(tǒng)一”；以空間規(guī)劃“三區(qū)三線”為底圖，按照“先網(wǎng)絡(luò)層、后應(yīng)用層”的次序，依次疊入涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的各類空間要素，繪制了融發(fā)展與布局、開(kāi)發(fā)與保護(hù)于一體的“一張布局藍(lán)圖”；成立綜合性規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新了一套有利于規(guī)劃實(shí)施的體制機(jī)制；構(gòu)建了“多規(guī)合一”信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)協(xié)同共享，建立了全國(guó)唯一的交流展示平臺(tái)——“多規(guī)合一”專題館[11]。

（5）獲嘉縣——生態(tài)農(nóng)業(yè)“合”

河南省獲嘉縣是欠發(fā)達(dá)平原農(nóng)業(yè)區(qū)小城鎮(zhèn)的典型代表，在28 個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)城市中面積最小。獲嘉縣從底線控制、規(guī)模約束、環(huán)境保障三方面出發(fā)，探索產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)“合”，謀劃生態(tài)農(nóng)業(yè)“合”，從規(guī)劃體系、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)、空間布局、信息平臺(tái)、管理機(jī)制五個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了多規(guī)融合，形成既有總體規(guī)劃，又有產(chǎn)業(yè)謀劃，還有獲嘉特色的“多規(guī)合一”新路子[12]。

（6）姜堰區(qū)——生態(tài)文明導(dǎo)向

姜堰區(qū)是江蘇省列入試點(diǎn)的唯一一個(gè)區(qū)，姜堰區(qū)側(cè)重從生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度進(jìn)行空間布局，通過(guò)空間發(fā)展適應(yīng)性評(píng)價(jià)、資源環(huán)境承載力分析，突出生態(tài)環(huán)境承載力、生態(tài)敏感性對(duì)于空間布局的影響，強(qiáng)化生態(tài)底線控制，合理確定城鄉(xiāng)空間管制分區(qū)和“一張圖”布局。以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向推動(dòng)“多規(guī)”空間的優(yōu)化布局，提升城市規(guī)劃管理水平，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[13]。

3.1.2 省級(jí)層面

省級(jí)層面的“多規(guī)合一”工作啟動(dòng)晚于市級(jí)層面，2015 年6 月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議決定將海南列為全國(guó)第一個(gè)省域“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)。2017年1月，《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》印發(fā)后，9個(gè)試點(diǎn)省份各自開(kāi)展了空間規(guī)劃的探索，力促“多規(guī)合一”。

（1）海南省

海南省以“多規(guī)合一”的手段，在開(kāi)展了32項(xiàng)專題研究，全面、系統(tǒng)梳理了各部門(mén)正在運(yùn)行的68項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部合作科學(xué)編制了《海南省總體規(guī)劃(2015—2030)》。建立了“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，落實(shí)了五個(gè)統(tǒng)一：統(tǒng)一高效的規(guī)劃編制體制、統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的空間規(guī)劃體系、統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃布局、統(tǒng)一規(guī)范的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及統(tǒng)一順暢的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制[14]；基于底線思維，劃定各種開(kāi)發(fā)管控界限，明確耕地、永久基本農(nóng)田、林地與濕地“資源利用底線”，確定水資源、能源等“資源消耗上限”，制定空氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量與土壤環(huán)境質(zhì)量等“環(huán)境質(zhì)量底線”；體制機(jī)制方面，省人大常委會(huì)出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)省域“多規(guī)合一”改革的決定》，以立法的形式固化“多規(guī)合一”成果，建立了省、市、縣聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，建立上下聯(lián)動(dòng)、橫向互動(dòng)、共同推進(jìn)的機(jī)制[14]。

（2）福建省

福建省作為首批國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)，2016年底啟動(dòng)了省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)工作[15]。福建省以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元，進(jìn)行資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，推廣永春縣、永安市、霞浦縣空間規(guī)劃編制試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持自下而上和自上而下相結(jié)合，合理劃定三類空間，力爭(zhēng)形成融發(fā)展與布局、開(kāi)發(fā)與保護(hù)于一體的“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。福建省重點(diǎn)開(kāi)展縣域城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間比例測(cè)算指標(biāo)體系和辦法、空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺(tái)總體框架及軟件開(kāi)發(fā)、空間性規(guī)劃核心要素有機(jī)整合規(guī)則等五個(gè)重大技術(shù)專題應(yīng)用攻關(guān)，健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，破解規(guī)劃管理職能交叉重疊難題。

（3）河南省

2017年4月28日，河南省委辦公室、省政府辦公廳印發(fā)了《河南省省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)實(shí)施方案》，以主體功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，開(kāi)展差異化專項(xiàng)評(píng)價(jià)；全面分析國(guó)土空間本底條件，開(kāi)展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，科學(xué)劃定“三線三區(qū)”；通過(guò)編制統(tǒng)一的省級(jí)空間規(guī)劃，統(tǒng)一管控分區(qū)，實(shí)現(xiàn)“三大提升”；依托土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)、自然資源和地理空間信息數(shù)據(jù)庫(kù)，搭建空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)。并選擇洛陽(yáng)市、鶴壁市、許昌市為試點(diǎn)，編制市縣級(jí)空間規(guī)劃，探索上下協(xié)同編制省級(jí)和市縣級(jí)空間規(guī)劃的模式。

3.2 發(fā)展模式對(duì)比分析

省、市試點(diǎn)城市“多規(guī)合一”發(fā)展的探索，總體而言都是圍繞著一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一個(gè)平臺(tái)、一套機(jī)制、一套標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)，但在牽頭部門(mén)、規(guī)劃體系、發(fā)揮步驟、實(shí)現(xiàn)路徑和控制手段上又各有不同、各具特色。表1列出了各城市發(fā)展差異對(duì)比分析。

4 “多規(guī)合一”取得的成效

4.1 “一張藍(lán)圖”解決規(guī)劃打架

“多規(guī)合一”通過(guò)差異圖斑對(duì)比、分析、處理，形成無(wú)縫對(duì)接的“一張藍(lán)圖”，消除了城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在用地上的沖突；通過(guò)制定“一個(gè)規(guī)劃”“一套標(biāo)準(zhǔn)”，消除了各類規(guī)劃在實(shí)施期限、審批流程、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)上的矛盾；通過(guò)制度體系的建立，明確了各部門(mén)職責(zé)分工和協(xié)作機(jī)制，結(jié)合信息管理平臺(tái)的應(yīng)用，進(jìn)行了審批流程再造，消除了各部門(mén)各自為政、職權(quán)交叉重疊、審批互為前置的亂象；通過(guò)“多規(guī)合一”底線思維劃定生態(tài)控制線，解決了環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與其他發(fā)展規(guī)劃之間的沖突，緩解了重點(diǎn)項(xiàng)目和資源承載力之間的矛盾。

4.2 消除差異圖斑，盤(pán)活土地資源

各個(gè)城市在多規(guī)融合過(guò)程中均發(fā)現(xiàn)了城規(guī)、土規(guī)建設(shè)用地布局上的差距，造成大量建設(shè)用地指標(biāo)不能直接使用。融合時(shí)以重大項(xiàng)目為抓手，以優(yōu)化城市功能布局為導(dǎo)向，優(yōu)先保障重大基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)一制定差異圖斑調(diào)整的“調(diào)入調(diào)出”原則。通過(guò)差異圖斑的處理，形成“兩規(guī)”一致建設(shè)空間，盤(pán)活了大量的土地資源，為城市發(fā)展騰出空間。廣州市協(xié)調(diào)落實(shí)建設(shè)用地項(xiàng)目2 180項(xiàng)，調(diào)出建設(shè)用地128.32 km2，調(diào)入191.74 km2，新增建設(shè)用地63.42 km2[9]。準(zhǔn)格爾旗處理差異圖斑15.41萬(wàn)個(gè)，新增建設(shè)用地99.65 km2。開(kāi)化縣盤(pán)活存量土地1 307畝，新增建設(shè)用地指標(biāo)3 050畝[15]。

4.3 打破界限前置，縮短審批時(shí)間

依托多規(guī)平臺(tái)進(jìn)行審批流程再造，打破政府部門(mén)界限和前置條件約束，轉(zhuǎn)變?cè)懈鞑块T(mén)依次審批、互為前置的模式，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)窗口統(tǒng)一辦理，形成了一個(gè)牽頭部門(mén)組織，各相關(guān)部門(mén)同步審批的“并聯(lián)審批”機(jī)制，大大精簡(jiǎn)了審批流程，縮短了審批時(shí)間。廣州建設(shè)工程項(xiàng)目審批控制在37天，約為原審批時(shí)間的1/4[9]；開(kāi)化縣提高審批效率達(dá)70%以上[15]；武漢市13項(xiàng)審批事項(xiàng)所需時(shí)間壓縮了20%以上；廈門(mén)用地規(guī)劃許可證階段累計(jì)從53個(gè)工作日壓縮到10個(gè)工作日，至施工許可核發(fā)階段總審批時(shí)限由原來(lái)的180個(gè)工作日（含評(píng)審時(shí)間）縮短至49個(gè)工作日（含評(píng)審時(shí)間）。

4.4 構(gòu)建信息平臺(tái)，現(xiàn)實(shí)成果共享

通過(guò)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，充分整合利用各委辦局現(xiàn)有的各項(xiàng)地理空間信息以及規(guī)劃成果數(shù)據(jù)，建立順暢的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，避免重復(fù)建設(shè)，促進(jìn)各部門(mén)間信息資源互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)資源共享。橫向輔助構(gòu)建透明、高效的服務(wù)在線政府，橫向打通各政府部門(mén)空間管控要求，將建設(shè)項(xiàng)目用地信息與稅收、經(jīng)濟(jì)等信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)，量化土地開(kāi)發(fā)使用與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、稅收貢獻(xiàn)、能源消耗、污染物排放等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)的關(guān)系，輔助項(xiàng)目選址和政府決策。全社會(huì)共享規(guī)劃知識(shí)，推動(dòng)全社會(huì)主動(dòng)遵守空間規(guī)劃，讓非專業(yè)人士看懂規(guī)劃、使用規(guī)劃；讓企業(yè)作為市場(chǎng)主體自發(fā)按規(guī)劃去做，促進(jìn)招商引資和項(xiàng)目落地。

4.5 基于底線思維，加強(qiáng)生態(tài)管控

“多規(guī)合一”基于底線思維設(shè)計(jì)管控機(jī)制，劃定各類開(kāi)發(fā)管控界限，解決以往因控制線不明確而導(dǎo)致的建設(shè)項(xiàng)目侵占生態(tài)空間問(wèn)題，強(qiáng)化了生態(tài)空間的保護(hù)與管控。珠海劃定生態(tài)空間1 026 km2，占陸域面積的59.5%[10]；沈陽(yáng)形成了“三環(huán)、三帶、四楔”的生態(tài)廊道，確定5 16km2的重點(diǎn)管控區(qū)，劃定生態(tài)控制區(qū)2 238km2，占規(guī)劃區(qū)面積的65%[16]；開(kāi)化縣通過(guò)多規(guī)合一，縣域西部的占“半壁江山”的生態(tài)保護(hù)空間提高到了80.3%[15]；廈門(mén)劃定了生態(tài)控制線981 km2，占市域總面積的57.7%，超出環(huán)保局按照環(huán)保部要求劃定的生態(tài)紅線范圍3倍多[17]。廈門(mén)市將生態(tài)控制線納入地方立法，制定了《廈門(mén)市生態(tài)控制線管理實(shí)施細(xì)則》[8]。

5 難點(diǎn)及展望

全國(guó)范圍內(nèi)的“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，各省、各市縣均遇到了一系列的難題：一是各類規(guī)劃體系不同造成融入難度大。發(fā)展規(guī)劃、城規(guī)、土規(guī)、環(huán)保規(guī)劃在法律依據(jù)、實(shí)施期限、審批要求、基礎(chǔ)地理信息、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑等方面的不統(tǒng)一，提升了多規(guī)融合的難度。就實(shí)施期限而言，發(fā)展規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃一般實(shí)施期限是五年，土規(guī)一般為10～15年，城規(guī)一般20年或者以上，實(shí)施期限較短的發(fā)展規(guī)劃難以指導(dǎo)城規(guī)、土規(guī)，五年環(huán)保規(guī)劃難以保障城市二十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的可持續(xù)發(fā)展。二是城規(guī)、土規(guī)在土地用地性質(zhì)上存在分歧，在空間上出現(xiàn)重疊、交叉或者空白。通過(guò)對(duì)比分析，各地均存在幾十甚至上百平方公里的差異圖斑。由于部門(mén)考量標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)的不同，差異圖斑的修正不能簡(jiǎn)單地順從城規(guī)或土規(guī)，且規(guī)劃與實(shí)際建設(shè)的差異進(jìn)一步導(dǎo)致這些差異圖斑難以調(diào)和。三是對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)考量不足?，F(xiàn)階段對(duì)環(huán)保規(guī)劃的融合往往局限于生態(tài)紅線區(qū)域的融合，較為“破碎化”，對(duì)水、氣、生態(tài)環(huán)境承載力研究不夠深入，區(qū)域污染排放特征不清晰，環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線尚未明確，生態(tài)空間識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與劃定技術(shù)未統(tǒng)一，造成生態(tài)空間的劃定缺乏科學(xué)性、整體性和系統(tǒng)性。四是“多規(guī)合一”法律地位不明確，成果法定化實(shí)現(xiàn)不徹底，部分地區(qū)“多規(guī)合一”成果實(shí)施仍依賴于專項(xiàng)規(guī)劃的調(diào)整和修編；更新維護(hù)機(jī)制未確立，配套體制機(jī)制不夠完善。

這一系列難題在試點(diǎn)城市工作的推進(jìn)中都得到了不同程度的解決，接下來(lái)將著重從以下幾方面開(kāi)展工作：一是不斷完善配套機(jī)制。機(jī)制是“多規(guī)合一”生命力的保障，配套機(jī)制未同步建立，將導(dǎo)致“多規(guī)合一”成果應(yīng)用的逐漸衰退；配套協(xié)調(diào)編制機(jī)制未完善，將造成規(guī)劃編制審核從“多規(guī)合一”規(guī)劃層面沒(méi)人把關(guān)；成果更新維護(hù)機(jī)制未確立，規(guī)劃將更新缺失并逐步被淘汰。二是加強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃管理?！岸嘁?guī)合一”并未取代任何一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，因而專項(xiàng)規(guī)劃的管理不容忽視，規(guī)范、統(tǒng)一專項(xiàng)規(guī)劃編制主要內(nèi)容和成果形式，明確專項(xiàng)規(guī)劃編制的強(qiáng)制性內(nèi)容，指導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作有序開(kāi)展，讓“多規(guī)合一”可行有效。三是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的深度融合。強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量底線的約束性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境空間數(shù)據(jù)準(zhǔn)確化、精細(xì)化，完善環(huán)境管理政策制度，探索總量控制、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等政策在空間上的落地，建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

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[2]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì),國(guó)土資源部,環(huán)境保護(hù)部,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知[EB/OL].(2014-08-26),http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201412/t20141205_651312.html.

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