區(qū)域城市職業(yè)培訓保障體系分析與路徑優(yōu)化研究

【摘 要】健全的職業(yè)培訓保障系統(tǒng)是構(gòu)建區(qū)域城市現(xiàn)代職業(yè)教育體系的前提條件，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程、實現(xiàn)人才強國的重要戰(zhàn)略。文章以江蘇省地級城市——無錫為例，對目前職業(yè)培訓建設的社會環(huán)境及其保障系統(tǒng)存在的問題進行分析，并分別從人力資源市場調(diào)查系統(tǒng)、政府統(tǒng)籌管理的服務框架以及扶貧助困系統(tǒng)三個切入點指出優(yōu)化區(qū)域城市職業(yè)培訓保障體系的路徑。

【關鍵詞】職業(yè)培訓；保障系統(tǒng)；路徑

【中圖分類號】G71 【文獻標識碼】A 【文章編號】1001-8794（2018）04-0053-04

【收稿日期】2017-10-26

【基金項目】2017年江蘇省高校哲學社會科學基金項目“區(qū)域城市職業(yè)教育培訓保障體系分析及路徑優(yōu)化的研究”，編號為2017SJB0858，主持人：陳桂梅

【作者簡介】陳桂梅（1977—），女，山東萊陽人，碩士，副研究員，研究方向為教育政策與教育管理。 開展區(qū)域城市職業(yè)培訓是構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系的重要途徑。國務院發(fā)布的《關于加強職業(yè)培訓促進就業(yè)的意見》指出：發(fā)展職業(yè)培訓“必須建立政府統(tǒng)一領導下的多行政部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職、密切配合的人民團體廣泛參與的工作機制，共同推動職業(yè)培訓工作健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”。[1]我國各級政府在職業(yè)培訓及其體系的建設上的主導地位得以明確。從地方教育政策的角度，以江蘇省地級城市——無錫市為例，研究和構(gòu)建區(qū)域城市的職業(yè)培訓保障體系對推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程、實現(xiàn)人才強國戰(zhàn)略具有重要的決策意義。

一、城市職業(yè)培訓建設的社會環(huán)境分析

1.職業(yè)培訓供給情況分析

從整體說，作為地級城市，無錫職業(yè)培訓起步早、基礎好，職業(yè)教育整體水平走在全省、全國的前列。目前，無錫市共有人力資源服務機構(gòu)248家（不含人力資源和社會保障所、工作站），其中公共人力資源服務機構(gòu)13家，經(jīng)營性機構(gòu)235家；職業(yè)院校44所，職業(yè)技能鑒定機構(gòu)38個，2015年內(nèi)組織城鄉(xiāng)勞動者職業(yè)技能培訓3.74萬人，城鄉(xiāng)新成長勞動力技能培訓1.04萬人，創(chuàng)業(yè)培訓2.96萬人。本地農(nóng)村勞動力培訓3.37萬人，企業(yè)職工崗位技能提升培訓15.65萬人次。全市共有9.62萬人次參加職業(yè)技能鑒定（不含全國、全省統(tǒng)一鑒定）；核發(fā)職業(yè)資格證書7.9萬張（不含全國、全省統(tǒng)一鑒定）；組織8 139萬人參加了14個職業(yè)（工種）的全國、全省統(tǒng)一鑒定（不含通過ATA平臺考核）。[2]但是圍繞無錫產(chǎn)業(yè)、緊缺職業(yè)（工種）目錄的高技能人才培訓項目還相對欠缺；職教集團、技工院校、高職院校、企業(yè)、公共實訓基地等培訓實體在聯(lián)合開展綜合技能人才培訓業(yè)務方面，仍存在功能不夠完備、資源不夠充分、管理不夠標準、實力不夠強硬等問題。

2.人力資源市場職業(yè)需求狀況分析

培訓市場的穩(wěn)定性無疑會受到人口變化和經(jīng)濟形勢等多方面因素的影響。無錫市常住人口總量為651.1萬人，全市人才總量達到152萬人，其中高層次人才總量達到10.4萬人。根據(jù)2016年三季度統(tǒng)計顯示，全市求人倍率為0.99。從數(shù)量上講，人力資源市場呈現(xiàn)供求基本平衡的狀態(tài)。但是受國內(nèi)外市場需求萎縮、經(jīng)濟增速放緩的影響，人力資源市場的供求機構(gòu)發(fā)生明顯變化。其中第一、二、三產(chǎn)業(yè)的用人需求比重依次為0.46%、48.42%和51.13%，第三產(chǎn)業(yè)的用人需求步入上升通道，需求量穩(wěn)步增長。各行業(yè)中，制造業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)的用人需求居行業(yè)前三，生產(chǎn)運輸設備操作工、商業(yè)和服務業(yè)人員仍是市場供求最為集中的兩大職業(yè)。從供求情況看，商業(yè)和服務業(yè)人員相對短缺，辦事人員和有關人員、單位負責人供大于求的現(xiàn)象較為突出，而各類求職人員中，16—34歲的青壯年占求職總數(shù)的65.94%，高中文化者的用人需求最多，主要集中在16—34歲年齡段的勞動者，41.15%的用人需求對技術等級或職稱有要求，43.95%的求職人員具有某種技能或職稱。[3]

根據(jù)以上數(shù)據(jù)，無錫人力資源市場雖然在數(shù)量上基本處于供求相對平衡的狀態(tài)，但是從職業(yè)大類結(jié)構(gòu)以及人力資源市場對勞動力的學歷層次需要來講，具備一定知識基礎的技能人員、專業(yè)技術人員依然是需求主體，職業(yè)技術培訓市場仍擁有很大的需求空間。職業(yè)培訓仍是提高公民勞動力素質(zhì)、增強城市的市場競爭力、提高就業(yè)率和實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)增長的關鍵。

3.人力資源中就業(yè)、失業(yè)情況分析

從發(fā)達國家的職業(yè)教育和職業(yè)培訓改革經(jīng)驗來看，將職業(yè)培訓和就業(yè)市場緊密結(jié)合，是解決城市就業(yè)總量矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾的重要途徑。目前，無錫市的就業(yè)人數(shù)225.37萬人，占91.47%；未就業(yè)人數(shù)21.01萬人，占8.53%，其中：城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)比例91.61%，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)比例91.31%，城鎮(zhèn)略高于鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村就業(yè)人員中在單位正規(guī)就業(yè)人數(shù)比例低于城鎮(zhèn)（低6.97%），而自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)人員比例高于城鎮(zhèn)（高9.88%）。就業(yè)人群按就業(yè)方式分，單位就業(yè)151.8萬人（其中本地單位就業(yè)142.27萬人），占就業(yè)總?cè)藬?shù)的67.36%；自主創(chuàng)業(yè)和自謀職業(yè)64.49萬人（其中自主創(chuàng)業(yè)5.07萬人），占28.62%；從事高效農(nóng)業(yè)和承包土地超過平均水平的較少，分別為8.41萬人和0.67萬人，各占3.73%和0.3%。[4]

可見，無錫市21.01萬未就業(yè)人群中，仍有15萬多人擁有就業(yè)或創(chuàng)業(yè)意愿，需要解決就業(yè)問題，就業(yè)矛盾和壓力仍然存在；對大齡人員、被征地農(nóng)民等群體的就業(yè)困難情況的認定仍缺少相應的信息數(shù)據(jù)； 城鄉(xiāng)勞動者的就業(yè)水平和就業(yè)質(zhì)量仍需要提高。

二、地方政府職業(yè)培訓保障力度分析

近年來，無錫市政府在保障職業(yè)培訓方面做了一些探索和嘗試，但在保障無錫培訓機構(gòu)的發(fā)展和培訓市場的宏觀調(diào)控上還存在一些問題。

1.缺少對職業(yè)培訓機構(gòu)行業(yè)發(fā)展動態(tài)的分析與評判

直接監(jiān)管無錫市職業(yè)培訓的政府機構(gòu)主要是無錫市人力資源和社會保障局及其直屬事業(yè)單位——無錫市人力資源開發(fā)培訓中心，前者在每年發(fā)布的人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展公報中，關于培訓與考試項目的總結(jié)基本上是業(yè)績展示，缺少市場狀態(tài)分析和趨向說明。而后者雖然直接負責人才培訓，但是僅承擔全市機關及企事業(yè)單位各類培訓任務，開展公職人員、企業(yè)高層管理人員、專業(yè)技術人員及軍轉(zhuǎn)干部等各類培訓及繼續(xù)教育，職稱類考前培訓，執(zhí)（職）業(yè)資格認證培訓等。公眾信息發(fā)布缺少全面覆蓋性。而承擔公共事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計任務的統(tǒng)計局對教育事業(yè)的統(tǒng)計僅限于學校教育，繼續(xù)教育或者職業(yè)教育培訓的發(fā)展狀況則幾乎沒有相應的翔實的公開數(shù)據(jù)。

2.對學校、企業(yè)、培訓機構(gòu)等多方主體力量的統(tǒng)合力度不夠

隨著職業(yè)培訓在民眾選擇性消費中的比重日益增長，如果把職業(yè)培訓僅作為正規(guī)教育的補充和再就業(yè)的解決辦法顯然是無法滿足民眾要求的，雖然無錫市政府采取了培訓補貼和成果購買政策，激勵學校、企業(yè)和培訓機構(gòu)開展了職工技能提升培訓項目、企業(yè)內(nèi)高技能人才培養(yǎng)評價項目、高技能人才培養(yǎng)基地培訓項目、高師帶徒培訓項目、技能競賽賽前培訓項目、技能類定向培訓項目，但是這些公共財政的預算往往受經(jīng)濟狀況影響浮動較大，當經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢時，政府對教育和培訓的經(jīng)費資助就會縮減。從目前的職業(yè)培訓資源市場發(fā)展狀態(tài)來看，政府仍是職業(yè)培訓資金投入的主渠道，集群式的培訓資源渠道和多元化的資助體系仍沒有形成，各培訓機構(gòu)或團體各自為政，缺乏區(qū)域內(nèi)的縱向銜接和橫向溝通，從而直接造成培訓市場存在的規(guī)模小、效益不高、資源分散、競爭力弱等問題。集聚優(yōu)勢資源的高品質(zhì)、精品品牌的優(yōu)秀培訓企業(yè)或機構(gòu)仍然缺乏。

3.對弱勢群體的訴求支持與保障力度不夠

社會競爭和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，處于底層、非主流的人群，如農(nóng)民、農(nóng)民工、失業(yè)者或下崗職工、貧困人口、殘障人士等多為弱勢群體。無錫雖然在實施普惠性政策的同時，采取了一些特殊的政策措施，如開發(fā)公益崗位、免費公益入職培訓等，加大了對弱勢群體的職業(yè)教育培訓的扶持力度。但是隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的“無錫城鎮(zhèn)化模式”的形成，無錫的勞動力市場也面臨一些不容忽視和回避的問題，尤其是進入城鎮(zhèn)的農(nóng)村剩余勞動力和外來農(nóng)民工，不能在勞動保障等方面享受同等的市民待遇，各地方對農(nóng)民工的培訓比例比較低，與發(fā)達國家工人接受培訓的比例相比仍有差距。對低技能者、長期失業(yè)人群、老年人和婦女等特殊群體也缺少相應配套的文化政策和創(chuàng)新就業(yè)政策。

三、優(yōu)化職業(yè)培訓保障體系的路徑選擇

1.形成科學有效的人力資源市場調(diào)查系統(tǒng)

內(nèi)外信息互通、覆蓋全面的人力資源市場調(diào)查系統(tǒng)是指全方位調(diào)查人力資源市場供求信息，大數(shù)據(jù)分析區(qū)域城市人力資源市場呈現(xiàn)的供求脈絡和整體特點，對未來發(fā)展狀況進行科學預測和把脈，引導培訓機構(gòu)和勞動者開展有針對性培訓的系統(tǒng)。它是為地方政府行為決策提供信息參考，為用人單位和求職者提供信息服務的重要平臺。

無錫市為掌握城鄉(xiāng)人力資源基本情況，在金保系統(tǒng)（社保系統(tǒng)）的基礎上開發(fā)了城鄉(xiāng)人力資源調(diào)查專用業(yè)務系統(tǒng)，通過金保系統(tǒng)將就業(yè)、社保各項業(yè)務信息同步至全市城鄉(xiāng)人力資源系統(tǒng)中，并對系統(tǒng)內(nèi)長期處于失業(yè)或無業(yè)狀態(tài)的人員進行了重點調(diào)查，如調(diào)查內(nèi)容包括：人力資源基本情況，包括居住地址、文化程度、婚姻狀況、健康狀況；就失業(yè)狀況，包括就業(yè)產(chǎn)業(yè)、就業(yè)單位、就業(yè)類別、就業(yè)意愿；技能狀況、獲取技能或?qū)I(yè)技術等級、收入狀況等。但是，社會保障系統(tǒng)只是針對具有就業(yè)記錄人群的狀況統(tǒng)計，還不能完全覆蓋城市人力資源中其他人群情況的調(diào)查，如外來勞動力和不在業(yè)人口。所以，還可以借鑒其他城市的經(jīng)驗與做法，改善人力資源市場調(diào)查系統(tǒng)，如江蘇省泰州市建立城鄉(xiāng)人力資源實名制動態(tài)管理服務機制。按照居住地管轄的原則，對全市范圍內(nèi)的戶籍人口和外來人口開展人力資源實名制調(diào)查活動，全面、準確、動態(tài)地掌握城鄉(xiāng)人力資源數(shù)量和就業(yè)失業(yè)狀況。針對外來務工人員開展專項調(diào)查，通過調(diào)查其基本信息、合同簽訂情況和權益維護狀況，掌握農(nóng)民工群體的行業(yè)分布特征、年齡性別構(gòu)成、文化技能特征、收入及參保情況等方面內(nèi)容，為研判城市就業(yè)形勢提供了翔實可靠的依據(jù)。

2.形成以統(tǒng)籌管理為主的差異化服務框架

多元化籌資、多元化辦學，校企合作，產(chǎn)教融合都是職業(yè)培訓的共同特點，地方政府的主要職責就是運用好政策、資金和重大行動計劃、項目，發(fā)揮其杠桿的撬動作用，統(tǒng)籌社會資源向職業(yè)培訓集聚，充分調(diào)動行業(yè)、企業(yè)、培訓機構(gòu)以及社會和勞動者各方面參與培訓活動的積極性，構(gòu)建一個公開、公正、公平的培訓市場發(fā)展環(huán)境，進而形成學校、市場和政府各司其職的社會態(tài)勢，形成開放、多元、多渠道的職業(yè)培訓新格局。

在這樣的職業(yè)培訓格局中，地方政府應明確自身的服務范圍，實現(xiàn)服務有效供給，避免重復性投資，避免規(guī)格標準不一，避免良莠不齊。通常，職業(yè)培訓服務可以分為基本公共服務、非基本公共服務、非公共服務，對于非排他性的基本公共服務，地方政府要全權承擔起責任，并且落實到地方公辦機構(gòu)執(zhí)行；而有部分排他性的非基本公共服務，地方政府要實施財政支持政策、采取選擇性成果購買，并落實到公辦或非營利民辦機構(gòu)組織實施。另外，地方政府對弱勢群體接受非基本公共服務要給以重點資助及資金補貼；對于完全排他性的非公共服務，政府不應當直接介入，而是要營造優(yōu)良的市場氛圍和社會秩序，允許其進行營利運作和非營利運作，并提供多樣化的政策服務。對地方政府而言，應慎重審核培訓機構(gòu)的資質(zhì)，并根據(jù)培訓服務的質(zhì)量實行有差異化的資助、補貼、購買的政策，而不是過于看重培訓的內(nèi)容和形式。[5]以無錫政府購買職業(yè)培訓服務的政策為例，雖然每年度無錫市人力資源與社會保障部門對各職業(yè)培訓定點機構(gòu)開展的崗前技能培訓、在崗培訓、外來務工者在崗技能培訓、創(chuàng)業(yè)培訓項目等進行了職業(yè)培訓補貼和職業(yè)技能鑒定補貼，提高了城鄉(xiāng)勞動者參加職業(yè)培訓的積極性，但是對誰是購買主體、購買什么、如何購買、如何監(jiān)管，缺少相應明確的工作體制。因此，課題組建議，地方政府應將依法設立的高等院校、職業(yè)院校、技工院校、公辦和民辦的各類教育培訓機構(gòu)、具備資質(zhì)的社會團體和企業(yè)等，按照資質(zhì)條件均納入政府購買職業(yè)培訓服務的承接培訓機構(gòu)中；對屬于社會組織的機構(gòu)應由民政部門對其是否具備承接政府購買服務條件進行審核，未符合條件的社會組織，不能參與承接政府購買職業(yè)培訓服務；對承接培訓機構(gòu)屬于事業(yè)單位的，應按照公益性質(zhì)、經(jīng)營性質(zhì)確定相應類別或級別，并與具備條件的社會力量開展公開平等競爭。承辦主體明確后，再按照就業(yè)技能培訓、崗位技能提升培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、培訓過程第三方監(jiān)督評估服務、畢業(yè)生職業(yè)能力培訓等成果確定相應的購買內(nèi)容，由人力資源社會保障部門、財政部門根據(jù)培訓項目的總體規(guī)劃以及購買培訓服務的專業(yè)（工種）目錄實施購買活動和績效考核。

3.形成以職業(yè)培訓為支撐的扶貧助困系統(tǒng)

目前無錫市已全面構(gòu)建了以最低生活保障為基礎的社會扶貧助困體系。但是，這類社會救助工作只是發(fā)揮了“輸血”功能，解決了當前的困難，對長期處于待崗或失業(yè)的社會群體來說，還要從長遠解決問題，還須依靠精準扶貧技術創(chuàng)新完善精準扶貧助困機制。

首先，動態(tài)監(jiān)督就業(yè)困難群體，精準扶貧。針對就業(yè)困難群體，通過跟蹤調(diào)查進行實名制管理服務，建立“就業(yè)援助庫”，通過公益性崗位開發(fā)和社會服務崗位的服務外包，有效解決城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭人員、長期就業(yè)困難人員的再就業(yè)問題，實現(xiàn)扶貧工作的精準發(fā)力。

其次，有針對性地實施職業(yè)技能專項培訓。針對新城鎮(zhèn)形成過程中的城鄉(xiāng)就業(yè)困難人員、學校畢業(yè)生，著力打造提高勞動者就業(yè)穩(wěn)定性和就業(yè)質(zhì)量的就業(yè)培訓、就業(yè)服務、就業(yè)保障和就業(yè)信息化“四個工作平臺”；針對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)崗人員，出臺失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位的政策，加強轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)崗培訓，提高就業(yè)能力；針對有一定勞動能力的婦女、殘疾人員等，以社區(qū)教育為單位，開發(fā)一部分公益崗位，技術培訓后實現(xiàn)上崗；對大齡人員、被征地農(nóng)民等群體，提供就業(yè)困難人員認定、就業(yè)幫扶政策等有針對性的就業(yè)援助；將失業(yè)保險的城市覆蓋面擴大到新增長的失業(yè)群體，每年預算一定的比例資金用于扶持新失業(yè)人員的基金，有針對地用于保證新生就業(yè)困難勞動力所涉及有關職業(yè)培訓等多方面的支出；與企業(yè)合作開展多種類型的技能培訓，幫助有就業(yè)上崗需求和職業(yè)培訓意愿的新增勞動者達到企業(yè)上崗要求。

最后，實施創(chuàng)業(yè)引領工程。發(fā)揮創(chuàng)業(yè)的引領作用，由勞動和社會保障部門協(xié)同相關銀行設立青年創(chuàng)業(yè)基金專項，嚴格審核創(chuàng)業(yè)人員的項目運行、經(jīng)濟效益、安置能力、企業(yè)信用等創(chuàng)業(yè)情況，鼓勵一批在創(chuàng)業(yè)促就業(yè)活動中表現(xiàn)突出的有為青年創(chuàng)業(yè)者，并給予相應的創(chuàng)業(yè)基金獎勵和支持。同時，通過稅收等政策扶持自主創(chuàng)業(yè)的困難群體，鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)的積極性；將創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)載體、創(chuàng)業(yè)服務和創(chuàng)業(yè)氛圍五位聯(lián)動；充分利用遠程教育、網(wǎng)絡教育等信息化手段，積極引導城鎮(zhèn)失業(yè)人員和農(nóng)村勞動力結(jié)合自身特點，在電子商務、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、家政服務、餐飲服務等領域開展創(chuàng)業(yè)，通過創(chuàng)業(yè)培訓提升創(chuàng)業(yè)能力，加強政策扶持兌現(xiàn)力度提升抗風險能力。

四、結(jié)束語

通過教育的產(chǎn)出與服務來滿足區(qū)域城市經(jīng)濟社會發(fā)展對各類勞動力的需求，是職業(yè)教育發(fā)展的應有之義；但在談論人力資本在經(jīng)濟增長的貢獻度的同時，追問人的發(fā)展持續(xù)性和全面性也是職業(yè)教育存在的價值訴求。從民眾自身生存與發(fā)展的教育需求角度來說，職業(yè)培訓保障系統(tǒng)的建設不僅僅是一個城市的民生工程，也是實現(xiàn)民眾教育理想和追求的路徑之一，理應蘊含著實現(xiàn)人的自由、公平、全面發(fā)展的教育價值取向和終極情懷。

誠然，為推進成人職業(yè)培訓活動的開展，我國各地區(qū)城市采取了多樣化的項目與工程，如“百萬特別職業(yè)培訓工程”，“351”陽光工程、技能型緊缺人才工程，等等，它們致力于建設合理的建設性的城市發(fā)展與人力發(fā)展的關系，取得了明顯的成效與業(yè)績，但是，從終身教育的理念以及學習型社會的建設角度考量，這些工程或項目從構(gòu)想到設計到實施都略顯得有些粗糙和缺乏系統(tǒng)性。這成為健全城市職業(yè)培訓保障系統(tǒng)所考慮的現(xiàn)實長遠問題。

【參考文獻】

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[3]無錫市人力資源和社會保障局.無錫市人力資源市場需求狀況分析[EB/OL].（2016-06-08）[2017-09-27].http：//lss.wuxi.gov.cn/ztzl/rlzygqzkfx/wxsrlzyscgqzkfx2016 nsjd/index.shtml.

[5]張力.重新思考職業(yè)教育定位[N].光明日報，2016-03-10（015）.

Exploration on the Better Ways to Guarantee System of Occupation Training

——A Case Study of Wuxi

CHEN Gui-mei

（Department of Vocational Education Research， Wuxi Institute of Technology， Wuxi 214121， China）

【Abstract】Sustainable and healthy development of guarantee system of occupation training is a prerequisite for building a modern occupation education system of regional city. Also it is an important strategy of accelerating the process of industrialization and urbanization and the implementation of talent. Taking the city of Wuxi in Jiangsu province as an example， the paper analyzed the problems existing in the current social environment and occupation training support system construction. Respectively from three aspects of human resource market survey system， government management service framework and poverty alleviation system， the paper pointed out the selection of path to the city occupation training.

【Key words】occupation training； guarantee system； ways