將環(huán)境保護(hù)工作的重心下移到縣鄉(xiāng)層面

文/夏 光

夏 光：時(shí)任環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任

一、認(rèn)清環(huán)境保護(hù)兩大命題

當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)督察緊鑼密鼓，壓茬推進(jìn)，環(huán)境領(lǐng)域的各項(xiàng)改革不斷深化，水氣土污染防治三大戰(zhàn)役逐次展開，這些都是在國(guó)家經(jīng)濟(jì)面臨一定困難的形勢(shì)下進(jìn)行的，打破了以往“經(jīng)濟(jì)比較困難的時(shí)候環(huán)保要求會(huì)低一些”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，這說明，一方面，國(guó)家將采取重大措施解決嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題（綠水青山），另一方面，國(guó)家也要求用環(huán)境保護(hù)來(lái)支持和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)（金山銀山），這是環(huán)境保護(hù)攻堅(jiān)期所處的特殊背景。

因此，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)必須要同時(shí)回答兩個(gè)重大命題：一是如何滿足人民群眾不斷提高的對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量的需求？二是如何以有限的環(huán)境承載力支撐更大規(guī)模和更高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

當(dāng)前對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的認(rèn)識(shí)，主要集中在回答第一個(gè)命題（改善環(huán)境）上，而對(duì)第二個(gè)命題（支持經(jīng)濟(jì)）未予以足夠大重視。有觀點(diǎn)認(rèn)為，如何改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域應(yīng)該考慮的事情，不是環(huán)境保護(hù)應(yīng)該擔(dān)負(fù)的職責(zé)。這種看法具有一定的代表性。事實(shí)上，目前環(huán)保工作處在“兩頭受擠”的境地：人民群眾渴望碧水藍(lán)天，各地又必須保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。環(huán)境（包括環(huán)境容量和生態(tài)承載力）作為一種資源，既要滿足人民群眾生活需要（生存性功能），又要承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)（生產(chǎn)性功能）。在過去經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的時(shí)候，這兩種功能各有空間，相安無(wú)事，但在“環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限”的新常態(tài)下，這兩種功能發(fā)生了內(nèi)在沖突，其外在表現(xiàn)形式就是日益突出的環(huán)境問題和環(huán)境事件。

環(huán)境保護(hù)始終與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，二者互為前提。環(huán)境是發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，發(fā)展也是必須實(shí)現(xiàn)的硬目標(biāo)，環(huán)境保護(hù)從來(lái)不能通過放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。從中央到地方，都要對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，也都有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的底線，只有能夠支持和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保要求才能得到各級(jí)黨委政府的真誠(chéng)支持。

二、將環(huán)境保護(hù)工作的重心下移到縣鄉(xiāng)層面

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作的重心一直在大中城市和工業(yè)領(lǐng)域，主要開展了城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染減排。形成這種格局是有原因的，因?yàn)檫^去我國(guó)環(huán)境問題的焦點(diǎn)和難點(diǎn)確實(shí)是在大中城市和工業(yè)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)的主戰(zhàn)場(chǎng)必須在大中城市和工業(yè)領(lǐng)域。隨著環(huán)保工作不斷發(fā)展，現(xiàn)在大中城市的環(huán)境治理體系已有較大改善，機(jī)構(gòu)比較健全，各種軟硬條件大為改善，基本能夠應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)工作的需要。

發(fā)展與保護(hù)的兩難處境體現(xiàn)最明顯的地方是縣鄉(xiāng)。在城市環(huán)境問題得到一定緩解的同時(shí)，縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的環(huán)境問題卻變得突出和尖銳起來(lái)：大量工業(yè)企業(yè)建在縣級(jí)城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，城市中轉(zhuǎn)移出來(lái)的很多產(chǎn)業(yè)來(lái)到農(nóng)村，農(nóng)村還新辦了畜禽養(yǎng)殖等工廠以滿足城市擴(kuò)張的需求，同時(shí)大量農(nóng)民集聚到縣城或集鎮(zhèn)上生活卻沒有及時(shí)建設(shè)污水處理和垃圾清運(yùn)系統(tǒng)。這些地方?jīng)]有大城市的集聚優(yōu)勢(shì)，不得不依賴落后產(chǎn)業(yè)搞發(fā)展，一旦這些產(chǎn)能形成，盡管環(huán)保不合法或不達(dá)標(biāo)，但也難于取締。這一切都使很多過去被認(rèn)為“環(huán)境好”的縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在變成污染嚴(yán)重、環(huán)境臟亂的典型代表。絕大部分環(huán)境污染問題和風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)在縣鄉(xiāng)，大量的環(huán)保任務(wù)集中在縣鄉(xiāng)，保障環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任也主要在縣鄉(xiāng)。然而，縣鄉(xiāng)又是我國(guó)環(huán)境治理體系中最為薄弱的環(huán)節(jié)，環(huán)保機(jī)構(gòu)非常薄弱，工作條件十分缺乏，環(huán)境監(jiān)管難以實(shí)施，環(huán)境治理失效情況突出。應(yīng)重新認(rèn)識(shí)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理在我國(guó)環(huán)境保護(hù)全局中的地位，把環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理需要國(guó)家和省級(jí)層面伸出援手。

下移環(huán)保工作重心，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理，應(yīng)著重做好以下工作：一是研究制定縣鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的特殊政策，重在幫助縣鄉(xiāng)加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是進(jìn)行工業(yè)重組和建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，緩解當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境之間的矛盾。二是加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)各種企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查，在一時(shí)無(wú)法關(guān)停超標(biāo)排放企業(yè)的情況下，優(yōu)先做好防范污染事故發(fā)生的措施，避免出現(xiàn)重大污染事件。不出事是底線。三是對(duì)縣鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)采取利益激勵(lì)機(jī)制，將縣鄉(xiāng)環(huán)保守法情況與省市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付掛鉤。四是加強(qiáng)對(duì)縣鄉(xiāng)企業(yè)達(dá)標(biāo)治理的監(jiān)督管理，制定分區(qū)域的縣鄉(xiāng)企業(yè)達(dá)標(biāo)目標(biāo)，對(duì)到時(shí)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)堅(jiān)決關(guān)停一批，并幫助企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)產(chǎn)或退出。五是幫助加強(qiáng)縣鄉(xiāng)環(huán)境治理能力建設(shè)，對(duì)縣鄉(xiāng)環(huán)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行人員清理，加強(qiáng)人員培訓(xùn)和設(shè)施配備。

三、縣鄉(xiāng)環(huán)境治理的四項(xiàng)要?jiǎng)?wù)

一是掌握信息，為環(huán)保決策和管理提供可靠的基礎(chǔ)。目前，環(huán)境信息缺失和失真問題突出。這又分為兩個(gè)方面：一方面，能力不足帶來(lái)的環(huán)境信息缺失，主要是對(duì)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位代表性不夠和指標(biāo)不全，不能真實(shí)反映環(huán)境質(zhì)量狀況。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系相比，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)測(cè)取樣點(diǎn)位過于稀疏，北京也只有數(shù)百個(gè)大氣監(jiān)測(cè)采樣點(diǎn)。水體環(huán)境監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)量也比較少，還有很多城市不能進(jìn)行PM2.5的監(jiān)測(cè)?；鶎拥沫h(huán)境監(jiān)測(cè)能力缺口就更大了。另一方面，環(huán)境信息收集機(jī)制帶來(lái)信息失真，主要是全國(guó)性的環(huán)境狀況數(shù)據(jù)或環(huán)保工作信息依賴地方上報(bào)數(shù)據(jù)匯總，而這些信息又反過來(lái)作為評(píng)價(jià)地方環(huán)境狀況或工作狀況的依據(jù)，這就導(dǎo)致信息準(zhǔn)確性出現(xiàn)偏差?，F(xiàn)在，國(guó)家已經(jīng)開始實(shí)施環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)事權(quán)上收，對(duì)地方環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行省級(jí)垂直管理等，這對(duì)于保障環(huán)境信息的真實(shí)性十分關(guān)鍵。

二是嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，樹立強(qiáng)勢(shì)環(huán)保形象。環(huán)境保護(hù)是公共利益的代言者，與那些侵占公益而謀其私利者的對(duì)立是必然和尖銳的，環(huán)保法律法規(guī)必須成為剛硬的“殺手锏”，才能起到為人民群眾護(hù)好碧水藍(lán)天的作用，因此環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督不能溫情脈脈、網(wǎng)開一面。新環(huán)保法、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》、《環(huán)境保護(hù)督察方案》等為樹立環(huán)保威權(quán)給予了法定授權(quán)。現(xiàn)在來(lái)看，約談?wù)?fù)責(zé)人、停產(chǎn)治理等強(qiáng)硬措施已經(jīng)初步形成了強(qiáng)勢(shì)環(huán)保形象，取得了環(huán)境改善的初步成效。

三是加快改革，建立和完善環(huán)境保護(hù)制度體系。

用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明建設(shè)的基本方針之一。環(huán)境保護(hù)制度體系可以分為約束和激勵(lì)兩類，前者強(qiáng)調(diào)限制，后者強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)。到目前，以約束和限制為目的的環(huán)保制度體系，包括法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等，已經(jīng)相對(duì)比較豐富和成熟，而以激勵(lì)和引導(dǎo)為目的的制度體系還比較欠缺，需要加強(qiáng)改革和發(fā)展。改革的方向，主要是體現(xiàn)“智慧環(huán)?！钡木瘢ㄟ^制定適當(dāng)?shù)闹贫纫龑?dǎo)全社會(huì)走綠色發(fā)展道路，例如，對(duì)于一定的用于承載經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的環(huán)境承載力，如何使它產(chǎn)出更大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值？用行政手段配置這些環(huán)境承載力，往往不是效率最高的，市場(chǎng)才是有效配置資源的手段，因此，可以在明確環(huán)境承載力的全民所有權(quán)性質(zhì)前提下，進(jìn)一步對(duì)這些環(huán)境承載力進(jìn)行必要的使用權(quán)界定（確權(quán)），成立“國(guó)家環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總公司”和地方環(huán)境資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，通過市場(chǎng)拍賣和交易的制度，使那些不能高效利用環(huán)境承載力的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)退出這個(gè)地區(qū)，由能夠更好地利用環(huán)境承載力的企業(yè)來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)，這樣就達(dá)到了人民群眾基本生活環(huán)境需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境需求都得到滿足的雙贏局面。

四是進(jìn)行環(huán)境社會(huì)建設(shè)，開創(chuàng)生態(tài)文明新時(shí)代。長(zhǎng)期以來(lái)，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境監(jiān)督管理工作十分困難，原因是社會(huì)守法意識(shí)比較薄弱，有意違規(guī)違法現(xiàn)象普遍，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管成為貓鼠式強(qiáng)迫行政行為。環(huán)保攻堅(jiān)期應(yīng)該在改善環(huán)保的社會(huì)基礎(chǔ)方面有所前進(jìn)。必須培養(yǎng)一代新人，塑造新的社會(huì)，否則即使通過大量投入能夠得到一些環(huán)境改善的效果，也難以穩(wěn)固，陷入再惡化再治理的循環(huán)。提高全社會(huì)的環(huán)境守法意識(shí)應(yīng)該成為環(huán)境保護(hù)攻堅(jiān)期的目標(biāo)而不是手段。