公益性事業(yè)單位法人化改革探討

摘 要：隨著我國(guó)事業(yè)單位改革步伐不斷加快，公益性事業(yè)單位改革也被提上日程。我國(guó)公益性事業(yè)單位承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品的重大職責(zé)，而推動(dòng)政事分開(kāi)、管辦分離的法人化治理是有效解決我國(guó)公益性事業(yè)單位長(zhǎng)期以來(lái)機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下的有效途徑。本文根據(jù)2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的事業(yè)機(jī)構(gòu)改革方案建議，對(duì)于我國(guó)公益性事業(yè)單位法人化改革的問(wèn)題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：公益性；事業(yè)單位；法人；改革

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，事業(yè)單位改革也取得了良好發(fā)展。2011年3月23日國(guó)務(wù)院頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，將行政職能和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位劃出事業(yè)單位歸屬，而公益性事業(yè)單位作為唯一繼續(xù)保留的事業(yè)單位，以提供高質(zhì)高效的公共服務(wù)為目標(biāo)。但是公益性事業(yè)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中還顯得活力不足，在我國(guó)公共供給結(jié)構(gòu)性失衡和功能性短缺的背景下，難以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和精神需求。在此背景下，進(jìn)一步推動(dòng)公益性事業(yè)單位法人結(jié)構(gòu)治理改革步伐就有非常積極的意義。

一、我國(guó)公益性事業(yè)單位改革的成就和瓶頸

（一）我國(guó)公益性事業(yè)單位改革的成就

80年代以來(lái)，世界上掀起了一輪新公共管理的熱潮，新公共管理運(yùn)動(dòng)和后來(lái)的公共治理運(yùn)動(dòng)很好地解決了西方政府機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事和效率低下的問(wèn)題。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，一直在推動(dòng)事業(yè)單位改革與進(jìn)步，不斷提高公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量，推行政事分開(kāi)、管辦分離，改變過(guò)去單一供給的局面，尤其是公立高校和公立醫(yī)院的改革方面，取得了較大的成績(jī)。

根據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，事業(yè)單位是“國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織，且事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件?！庇纱丝梢钥闯?，我國(guó)事業(yè)改革過(guò)程中明確了事業(yè)單位服務(wù)性、公益性和法人性。

2006年開(kāi)始，我國(guó)事業(yè)單位分類(lèi)改革逐步推進(jìn)，2008年將公益事業(yè)單位分為一類(lèi)、二類(lèi)和三類(lèi)。2011年，國(guó)務(wù)院將事業(yè)單位分為行政職能、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、公益服務(wù)三類(lèi)。又將公益事業(yè)分為公益一類(lèi)（義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、公共文化、公共衛(wèi)生、基層醫(yī)療），公益二類(lèi)（高等教育、非盈利醫(yī)療等）。

（二）我國(guó)公益性事業(yè)單位改革的瓶頸

1.政事不分，法人治理結(jié)構(gòu)不完善

目前，公益性事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)還不夠完善，政事不分現(xiàn)象依然存在，行政干預(yù)較強(qiáng)，管辦分離做得不到位。行政部門(mén)事無(wú)巨細(xì)都要過(guò)問(wèn)，下級(jí)部門(mén)權(quán)責(zé)不明，辦事單位事權(quán)不夠，頗多掣肘。財(cái)權(quán)、人事權(quán)完全受到主管部門(mén)制約，主管部門(mén)和辦事單位所有權(quán)和管理權(quán)分離上做的不夠，關(guān)系錯(cuò)雜，權(quán)責(zé)不清。

2.社會(huì)治理主體參與不足

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)公共服務(wù)主體存在單一化問(wèn)題，市場(chǎng)、公眾和社會(huì)組織沒(méi)有廣泛參與到公共產(chǎn)品提供當(dāng)中，雖然政府大力推出PPP服務(wù)等模式推進(jìn)社會(huì)治理主體的多元化，但是事業(yè)單位受到傳統(tǒng)觀念的影響，將自身視為政府的下級(jí)機(jī)構(gòu)，這就導(dǎo)致了管理措施以經(jīng)濟(jì)干預(yù)和政策指令的方式進(jìn)行，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最佳供給。

3.執(zhí)行層效率較差

我國(guó)公益性事業(yè)單位作為保障性單位，長(zhǎng)期以來(lái)存在鐵飯碗觀念，這就導(dǎo)致了在執(zhí)行層缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，盡管績(jī)效評(píng)估體系已經(jīng)建立，但是習(xí)慣不是一朝一夕能改變的。加之公眾參與監(jiān)督力度缺乏，監(jiān)督體系設(shè)置不科學(xué)，導(dǎo)致在執(zhí)行層效率較差。

二、我國(guó)公益性事業(yè)單位法人化改革的建議

（一）完善法人治理結(jié)構(gòu)，管辦分離

要參照現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)模式，繼續(xù)推進(jìn)管辦分離。明確政府和公益性事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)界限，職能和分工必須明確，管理部門(mén)和辦事部門(mén)必須職責(zé)明確，在法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)過(guò)程中要參考公司治理股東利益最大化模式，以公共服務(wù)利益最大化作為目標(biāo)。

法人結(jié)構(gòu)要堅(jiān)持分權(quán)制衡原則，權(quán)力決策、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須互相制衡，對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行嚴(yán)格約束。同時(shí)在法人改革中要堅(jiān)持公益性原則，以社會(huì)責(zé)任為根本。

（二）引入多元社會(huì)主體

通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式吸引外部資金投入到事業(yè)單位當(dāng)中，建立多元化公益事業(yè)治理結(jié)構(gòu)，這樣能夠起到互相監(jiān)督和制衡的作用。除了投資以外，還應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)資本捐建捐獻(xiàn)，利用稅收優(yōu)惠政策，授予榮譽(yù)職位和給予物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)等方法，鼓勵(lì)優(yōu)秀企業(yè)進(jìn)入到公共事業(yè)領(lǐng)域，一方面可以提高效率，另一方面可以增加資金。而公益事業(yè)單位要建立理事會(huì)監(jiān)管資金，建立內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)機(jī)制，確保公益資金的透明性。

（三）建立績(jī)效管理和考核體系

要從提高事業(yè)單位活力和工作效率的角度出發(fā)，建立績(jī)效管理體系和考核體系。事業(yè)單位不以盈利為目的不意味著缺乏效率，因此單位內(nèi)部要建立績(jī)效管理體系。人才聘用選拔要做到能進(jìn)能出，打破鐵飯碗思維。當(dāng)然事業(yè)單位編制要給予一定保障，無(wú)明顯過(guò)錯(cuò)給予任職終身承諾。人才選拔改變論資排輩思想，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)上崗，以績(jī)效為考核指標(biāo)，將工作成績(jī)、效率和貢獻(xiàn)列入量化，以提供多少公益服務(wù)為基本量化指標(biāo)。在完善激勵(lì)制度的同時(shí)要建立監(jiān)督機(jī)制，做到放管結(jié)合，引入社會(huì)監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督。

三、結(jié)論

我國(guó)公益事業(yè)單位體制改革已經(jīng)取得了較大的成就，但是仍然存在官辦未分離，供給主體單一和效率低下的問(wèn)題，針對(duì)于此要完善法人治理結(jié)構(gòu)，引入多元供給主體，建立績(jī)效管理和考核監(jiān)督體系來(lái)完善。

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作者簡(jiǎn)介：趙曉倩（1984—）女，漢族，遼寧鐵嶺人，研究生，中級(jí)講師，主要研究方向：公共管理。