關(guān)于政府投資項目傘過程監(jiān)管的研究

薄濤

政府投資項目是指政府為實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，利用財政陛資金或者其他政府隆資金進行投資的行為和過程。近年來，政府投資項目是由政府及其職能部門依靠其特有的行政權(quán)力和職能來管理和運作的，政府作為投資項目的主體，對其投資的項目從決策、資金撥付、確定施工單位到建成交付使用全過程實施直接管理，這種管理模式的特征是行政權(quán)力在經(jīng)濟運行與資源配置中起主導作用。因此，分析和研究政府投資項目監(jiān)管中存在的問題，探討加強政府投資項目監(jiān)管的方法措施，不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措。

政府投資建設項目實施監(jiān)管過程中存在的主要問題

工程監(jiān)管不到位。一是項目建設前期手續(xù)不全致使工程監(jiān)管不到位。某些工程項目在未辦理工程報建手續(xù)，未取得建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證和施工許可證的情況下就先行開工建設，建設中邊施工邊補辦有關(guān)手續(xù)，使得工程前期建設過程監(jiān)管不到位，導致質(zhì)量和安全隱患。二是項目管理人員缺失。因企業(yè)在前期投標中采用掛靠資質(zhì)投標，中標后，投標承諾的項目管理人員缺失，而實際的項目管理人員不具備相應的資質(zhì)，導致施工管理不到位，組織松散，施工資料管理不規(guī)范等問題發(fā)生。三是工程變更流程不夠科學。有些工程項目變更設計、增減工程量，未按規(guī)定流程報有關(guān)部門審批，有的只是經(jīng)過分管領(lǐng)導簽字同意，使得在變更設計、工程量計算、工程款結(jié)算等方面存在風險。四是項目主管部門和監(jiān)理部門監(jiān)管不到位。項目主管部門因?qū)I(yè)理論知識不夠，導致對項目的管理上的缺失。

招投標活動不規(guī)范。目前政府投資項目招投標環(huán)節(jié)主要存在以下問題：一是招標人排斥潛在投標人或直接采用邀標代替公開招標。招標人以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或把本應公開招標的項目采用邀標方式進行招標，在招投標中違規(guī)操作而內(nèi)定中標企業(yè)。二是規(guī)避招標以及中標后將工程進行分包或轉(zhuǎn)包。項目主管單位將主體工程招標，附屬工程則直接發(fā)包，有的中標企業(yè)，將中標項目非法轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位。三是掛靠資質(zhì)投標并以委托的方式進行施工。一些不具備資質(zhì)要求的企業(yè)為了參與投標，采用掛靠或假借資質(zhì)的方式進行投標，中標后再由所掛靠的公司以授權(quán)委托的方式委托其他企業(yè)進行施工。四是采用圍標串標排擠其他競爭者。招標人與投標人、代理機構(gòu)與投標人、投標人之間相互串通，破壞社會公平，損壞競爭主體利益和公共利益。

資金管理有待加強。一是資金來源結(jié)構(gòu)不合理。政府投資項目資金主要本級財政籌集，在一定情況下，可以利用相關(guān)政策法規(guī)，向上級和國家相關(guān)部門爭取資金支持，更多情況是，本級財政在資金不足的倩況下，向銀行借款或者發(fā)行債券籌集資金，缺少其他性質(zhì)資金進入，地方債務壓力逐年增加。二是項目預算編制不科學。簡單按照費用項目比例進行編制，與項目設計和工程造價結(jié)合程度不夠，對工程成本結(jié)構(gòu)掌握不完整，各項費用定額設置不合理。三是項目預算支出進度與工程實際進度不匹配。項目預算執(zhí)行混亂，資金撥付隨意性較大，項目資金預算進度與工程形象進度步調(diào)不一致，項目預算得不到很好的執(zhí)行，預算控制制度執(zhí)行不到位。

加強政府投資項目監(jiān)管的措施建議

政府投資項目管理是包含項目立項、招投標、建設、竣工驗收、運營、資金管理等環(huán)節(jié)，應加強監(jiān)管，規(guī)范運作。要在現(xiàn)有監(jiān)督措施的基礎(chǔ)上，加強對項目決策、實施、變更、驗收、決算等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，有針對陛地對重點環(huán)節(jié)、重點崗位和人員進行監(jiān)督，提高監(jiān)管效率。

加強組織管理，完善政府投資項目監(jiān)管體系。目前對政府投資項目的監(jiān)管部門較多，包括紀檢、監(jiān)察、規(guī)劃、用地、財政、審計、建設和發(fā)改等部門，職責劃分不夠明確，工作協(xié)調(diào)難度較大。應進一步加強組織管理，明確相關(guān)監(jiān)管部門的職責范圍，建立全過程可追溯的問責制度，在哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，追究相關(guān)部門的責任。同時對政府投資的重大項目，專門成立項目部，定期或不定期召開項目推進會，研究政府投資重大項目管理過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，對政府投資重大項目的資金來源、論證、立項、招投標、發(fā)包、驗收、合同執(zhí)行及概算、決算等環(huán)節(jié)合法合規(guī)性進行評價，進一步加強風險防控，規(guī)范政府投資行為，提高投資效能。

加強制度建設，建立健全政府投資項目管理的規(guī)章制度。一是嚴格執(zhí)行招投標制度。充分發(fā)揮工程建設項目招投標的制度優(yōu)勢，同時建立項目竣工驗收備案制度，完善評標辦法，減少招投標工作中人為因素的影響。二是落實項目建設責任制。項目法人必須對項目建設的質(zhì)量、安全、工期和投資負全面責任，并將管理責任分解落實到責任部門和責任人。三是建立內(nèi)部風險防控制度。嚴格項目立項、招標、投標程序，做到?jīng)]有設計概算不立項，沒有施工預算的不進行招投標。同時對政府投資項目進行嚴格的事前、事中、事后審計，保證資金使用效果。

規(guī)范項目資金管理，優(yōu)化項目預算管理。一是拓寬資金籌集渠道。改變以往單一依靠舉債彌補政府投資資金缺口的局面。大力倡導政府和社會資本合作項目（PPP），充分利用中央加強地方政府債務管理和在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的契機，大力實施PPP項目。將符合條件的地方融資平臺存量項目，在征得債權(quán)人同意的情況下，轉(zhuǎn)型為PPP項目，將政府性債務轉(zhuǎn)化為非政府性債務，減輕政府債務壓力，騰出更多的資金用于重點民生項目建設。對符合轉(zhuǎn)化為PPP項目的在建項目，通過包裝，整合成PPP項目，吸引社會資本投入。對新建項目，優(yōu)先選擇收費定價機制透明有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，推廣使用PPP模式，吸引社會資本參與，達到政府和社會資本雙贏的目的。二是規(guī)范投資項目概預算管理。概預算編制部門要全面系統(tǒng)了解項目設計內(nèi)容，優(yōu)化工程造價流程，明確各種材料、設備、人工、拆遷等費用定額。要嚴格控制項目變更，防止建設單位隨意修改設計方案或者投資規(guī)模，最終導致政府投資項目投資失控。三是完善項目資金申報審核和撥付程序。為使財政部門全面掌握項副青況，項目立項批復以后，建設單位應及時將項目立項、工程初步設計和概算批復文件等相關(guān)材料報送財政部門備案。項目資金撥付時，要按照建設進度和工程驗收情況嚴格資金撥付。