論房屋拆遷中“公共利益”的界定

摘要：要明確征地、動拆遷中“公共利益”的范圍，明確公益性用地和經(jīng)營性用地的界限。對于前者，政府要加緊研究制定征地和動拆遷的程序、補償標準和機制，而后者則不再賦予強制力，其征地、動遷的過程和補償應在平等、自愿、有償?shù)氖袌鲈瓌t下進行。

關(guān)鍵詞：拆遷；公共利益；公益性

一、明確公益性用地和經(jīng)營性用地的界限

科學界定公益性和非公益性用地，國際上比較成熟方法有以下兩種：一是概括式。如美國，“公共利益”內(nèi)涵有廣義的理解，但排除政府利用權(quán)力損害某些人利益而使另一些人獲利，是否屬于“公共利益目的”，最終決定權(quán)在法院。如果我們采取這種彈性較大的方式，審查和決定權(quán)就不在政府，而由一個特設(shè)的委員會審定，該委員會可以由人大代表、政協(xié)委員、政府官員、社會公眾代表、專家學者（包括城市規(guī)劃、法學、經(jīng)濟學等專家）等組成，決議采取合議制。另一種是列舉式。公共利益界定細化為操作性較強的定義。如波蘭，將公益用地范圍界定為：a.公路、公共交通設(shè)施的建設(shè)和養(yǎng)護，通信系統(tǒng)、環(huán)境保護、政府辦公場所、公用水場、廢水處理場和防洪堤的建設(shè)；b.小學、醫(yī)院、護理站、衛(wèi)生設(shè)施和基地的建設(shè)和養(yǎng)護；c.必不可少的國防和公安的建筑物和設(shè)施的建設(shè)和養(yǎng)護，包括監(jiān)獄和少年管教所得建設(shè)和養(yǎng)護；d.規(guī)劃的市政房屋建設(shè)；e萁他公認的公益事業(yè)。又比如我國香港地區(qū)，在立法上，以列舉的方式確定了“公共利益”的范圍，其在《收回官地條例》和《土地征收條例》規(guī)定“公共用途”包括：a.為使物業(yè)欠佳的衛(wèi)生情況得以改善，或重新修建經(jīng)改善了衛(wèi)生情況的居所或建筑物；b.由于建筑物接近或連接其他建筑物，嚴重干擾空氣流通或建筑物的狀況不適合人居住；c.與軍隊有關(guān)部門的任何用途；d.總督會同行政局決定為公共用途的任何類別用途而作的收回或征用。

分析我們國家的實際情況，建議根據(jù)地塊的規(guī)劃性質(zhì)，把征地、動拆遷項目分為公共利益用途項目和非公共利益用途項目兩種，具體列舉如下：一、公共利益用途：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位的用地；（3）能源、交通用地、如煤礦、道路、機場；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、場站用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學校、醫(yī)院、敬老院；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林；（8）其他公認或經(jīng)法院裁定的公共利益用地。二、非公共利益用途：（1）經(jīng)營服務型企業(yè)用地，主要包括商業(yè)流通領(lǐng)域企業(yè)和服務性企業(yè)用地；（2）生產(chǎn)型企業(yè)用地，包括國有企業(yè)和部分民營企業(yè)。（3）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)用地，包括以土地開發(fā)和房產(chǎn)開發(fā)為主要目的企業(yè)用地。

二、實行差別化的制度設(shè)計

在明確公益性和經(jīng)營性項目的界限后，對不同性質(zhì)的用地應當實行差別化的制度設(shè)計。

（1）非公益征地和動拆遷?？梢砸胧虑罢髟冎贫?，從法律制度上暢通被拆遷人的利益訴求渠道，變非公益“要我拆”為“我要拆”。對非公益征地和動拆遷的事前征詢制度，課題組進行了專題研究，設(shè)計了這一制度的基本框架建議，為決策提供參考。

（2）公共利益征地和動拆遷。對公益性項目，進一步完善征地和動拆遷制度，主要解決補償安置方案是否合理的問題。

①設(shè)立公用目的調(diào)查和咨詢制度。所謂公用目的調(diào)查和咨詢，即為保證征地和動拆遷的目的符合公共利益，在行政機關(guān)實施具體行政行為之前，通過獨立的專業(yè)機構(gòu)或咨詢機構(gòu)進行廣泛調(diào)查，形成報告，并經(jīng)代議機關(guān)批準后，確認公共利益的范圍及涉及利益的優(yōu)先順序。調(diào)查報告的內(nèi)容一般包括公共項目的名稱和構(gòu)想、需要支出的公共財政預算和籌措方法、公共項目的負面影響及其解決措施、公共項目的預期利益和有關(guān)項目的論證及資料。

②設(shè)立公共利益明示制度。在征地和動遷時，政府一方作為征地人和拆遷人必須在一定范圍內(nèi)公開宣示“該征地和拆遷”是出于“公共利益”用地之目的，這既是一種宣告，也是一種以政府誠信為后盾的承諾，否則，就會使公益用地模糊化，也不便于接受公眾監(jiān)督。

③完善信息公開制度。借鑒加拿大、澳大利亞等國的做法，將征地和動遷的意向通知發(fā)布在該區(qū)域范圍內(nèi)普遍發(fā)行的出版物上，并盡快以掛號信的方式郵寄送達給權(quán)利人，這有利于擴大信息發(fā)布渠道，保障公眾知情權(quán)。應該看到，這方面的一些欠缺最近也逐漸得到改觀。

④設(shè)置聽證環(huán)節(jié)。就補償安置方案，包括基地最低補償價和價格補貼系數(shù)，按面積標準房屋調(diào)換的有關(guān)規(guī)定，以及評估基準價、價格補貼、人口補償安置方式、幫困補助、搬遷獎勵費等，組織擬動遷基地推舉的聽證代表舉行聽證會，充分聽取被動遷對象的利益訴求。

⑤健全溝通協(xié)調(diào)機制。針對目前的征地和動遷爭議行政手段、司法手段門檻較高，缺乏相對平等的溝通、對話平臺的問題，建議可以選擇居委會成員、政協(xié)委員、仲裁機構(gòu)仲裁員和律師等組成上海市各個市區(qū)的調(diào)解委員會，調(diào)解結(jié)果可以制成調(diào)解協(xié)議由雙方簽字并履行，但沒有法律約束力，仍可以起訴，該調(diào)解委員會可以使雙方可以平等溝通，明白雙方各自的立場以及為什么會有這樣的立場，從而起到消除誤解、加強合作的作用。

作者簡介

鄧舒尹，女，漢族，廣州茂名人，研究生，澳門科技大學，研究方向：民商法。

（作者單位：澳門科技大學）