宅基地上權(quán)利體系之構(gòu)建與完善

亓艷超

摘要：宅基地使用權(quán)是物權(quán)法體系中直接關(guān)乎農(nóng)民切身利益的用益物權(quán)，帶有雙重屬性?，F(xiàn)行法律多強調(diào)宅基地使用權(quán)的身份屬性，但在農(nóng)村集體土地制度改革中，要實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，需要賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)；同時只有充分保障宅基地權(quán)利人在宅基地上各項權(quán)利的實現(xiàn)，才能彰顯宅基地的財產(chǎn)性價值。因此，以此次改革為契機，突破現(xiàn)行法律框架，賦予宅基地使用權(quán)“類所有權(quán)”的法律地位，并在法律層面上對宅基地上的權(quán)利予以基本規(guī)范化、體系化，使其權(quán)利內(nèi)容趨于完善，方能充分體現(xiàn)宅基地使用權(quán)的權(quán)利價值。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；權(quán)利體系；成員權(quán)；財產(chǎn)權(quán)

現(xiàn)代民法的發(fā)展正逐步“從身份向契約轉(zhuǎn)變”，并將契約自由作為市場經(jīng)濟的柱石，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)益，但其身份屬性卻限制了其財產(chǎn)權(quán)屬性的發(fā)揮，使得農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益無法得到充分實現(xiàn)，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點工作于2016年在部分地區(qū)取得法律授權(quán)，突破《物權(quán)法》第184條和《擔保法》第37條等相關(guān)法律條款規(guī)定，為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)打開了合法路徑?；诖耍斍霸诶碚撋蠘?gòu)建和完善宅基地上的權(quán)利體系，賦予宅基地使用權(quán)“類所有權(quán)”之權(quán)能，將有助于從私法保障權(quán)利的角度實現(xiàn)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)利益的最大化。

一、宅基地使用權(quán)之權(quán)利屬性

（一）宅基地使用權(quán)的身份屬性

宅基地是農(nóng)民建造自有房屋的基礎(chǔ)，現(xiàn)行法律將宅基地使用權(quán)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，使其具有明顯的身份屬性。首先，農(nóng)村集體是宅基地所有權(quán)的權(quán)利主體，集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位向集體經(jīng)濟組織申請而無償獲得宅基地使用權(quán)，非本集體經(jīng)濟組織成員不能獲得宅基地使用權(quán)，故宅基地使用權(quán)的獲得是農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員資格的一種體現(xiàn)。其次，以農(nóng)戶為主體的宅基地使用權(quán)具有明顯的生活保障和社會福利功能，其流轉(zhuǎn)受到法律的嚴格限制，從而導致宅基地上的自有房屋在流轉(zhuǎn)過程中亦產(chǎn)生諸多問題。

對宅基地使用權(quán)主體設(shè)置身份限制的主要目的是保護本集體經(jīng)濟組織成員的切身利益，維護集體經(jīng)濟組織內(nèi)部秩序及和諧穩(wěn)定，因此宅基地使用權(quán)的身份屬性要求權(quán)利主體具備集體經(jīng)濟組織成員資格，即成員權(quán)。關(guān)于如何界定成員權(quán)，學術(shù)界有不同的觀點：第一種是采取登記主義，主要是以戶籍所在地是否在本集體經(jīng)濟組織為劃定成員權(quán)的標準：第二種是采取事實主義，主要是以是否在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部長期生活來劃定成員權(quán)的標準：第三種是采取折中主義，主要是以戶籍登記為基礎(chǔ)，長期生活為輔助來劃定成員權(quán)的標準。筆者認為，成員權(quán)的界定關(guān)乎集體經(jīng)濟組織、本人以及集體經(jīng)濟組織其他成員的利益，倘若僅采登記主義或事實主義，恐有失偏頗：且隨著經(jīng)濟發(fā)展以及農(nóng)村土地制度改革的推進，宅基地及地上房屋的價值日益凸顯，采折中主義，可以實現(xiàn)宅基地使用權(quán)效益的最大化。

（二）宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性

宅基地是農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)，故宅基地所有權(quán)由農(nóng)民集體享有，控制和支配宅基地的所有和使用：宅基地使用權(quán)經(jīng)分配后由集體經(jīng)濟組織成員享有，《物權(quán)法》明文規(guī)定宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。因此，農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)實則是在集體所有的土地上設(shè)立的用益物權(quán)。用益物權(quán)的設(shè)立是在維護所有權(quán)人利益的前提下，保證用益物權(quán)人充分自由的行使占有、使用、收益的權(quán)利，實現(xiàn)資源利用效率的最大化。用益物權(quán)概念在德國民法中即為“Nutzungsrechte”，即使用權(quán)，包括對一切不動產(chǎn)的使用與收益的物權(quán)權(quán)利。但《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。故現(xiàn)行法上，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)權(quán)能非常有限，與完整的用益物權(quán)權(quán)能相去甚遠，是一種特殊的、受限制的用益物權(quán)。

民法上的所有權(quán)，是指所有權(quán)人依法對其動產(chǎn)和不動產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，所有權(quán)權(quán)能最為完整。在我國現(xiàn)行的土地法律制度中，土地所有權(quán)不能被處分，土地財產(chǎn)價值是通過分離土地使用權(quán)而實現(xiàn)的，因而土地市場中流轉(zhuǎn)的是土地使用權(quán)，而非所有權(quán)。實踐中農(nóng)村集體對宅基地的“所有權(quán)”與農(nóng)民對宅基地的“直接控制權(quán)”相分離后，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)便很少受到集體土地所有權(quán)的約束，存在隱性流轉(zhuǎn)問題。換而言之，土地使用權(quán)已形成由土地使用者獲得的土地占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)、部分處分權(quán)等權(quán)利集合的權(quán)利束，成為“類所有權(quán)”性質(zhì)的土地用益物權(quán)。故，就土地使用權(quán)的性質(zhì)而言，如果僅界定為“受限制的用益物權(quán)”，無法概括其在現(xiàn)實中所體現(xiàn)的全部的物權(quán)屬性，為了使宅基地使用權(quán)能夠在土地市場上有序流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民的住房利益和產(chǎn)權(quán)利益，應當在法律層面上賦予宅基地使用權(quán)“類所有權(quán)”的權(quán)能。

（三）構(gòu)建和完善宅基地權(quán)利體系的必要性

宅基地使用權(quán)關(guān)乎廣大農(nóng)民的根本利益，構(gòu)建和完善宅基地權(quán)利體系的必要性如下：

從法律制度層面上來看，現(xiàn)行法律規(guī)范過于籠統(tǒng)，權(quán)利模糊不清。我國現(xiàn)行法中關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)范相對于國有土地使用權(quán)來說較為匱乏，主要有《憲法》《物權(quán)法》及《土地管理法》中為數(shù)不多的法條予以規(guī)定，但過于籠統(tǒng)；而且宅基地使用權(quán)的性質(zhì)在《物權(quán)法》中規(guī)定為用益物權(quán)，卻沒有完整的用益物權(quán)權(quán)能：此外對于宅基地使用權(quán)處分權(quán)能的嚴格限制導致宅基地及地上房屋不能充分發(fā)揮其財產(chǎn)價值。就生存保障及住房財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)而言，宅基地使用權(quán)人需要明晰宅基地上的權(quán)利內(nèi)容。宅基地使用權(quán)現(xiàn)行制度缺陷與宅基地使用權(quán)應然之私法保障相矛盾，亟需宅基地上權(quán)利規(guī)范化。

從實踐層面上來看，實踐中存在諸多宅基地使用問題。宅基地及地上房屋隱形流轉(zhuǎn)引發(fā)法律糾紛的問題非常多，小產(chǎn)權(quán)房亦層出不限：由于宅基地分配機制、流轉(zhuǎn)機制和退出機制的不健全，宅基地閑置、浪費現(xiàn)象嚴重，宅基地使用權(quán)與地上房屋所有權(quán)主體不一致的情況更是不利于農(nóng)村宅基地的有序使用和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的保護。對此，法律不僅要對農(nóng)村集體的所有權(quán)予以細化規(guī)制，也要重視從土地所有權(quán)中衍生的新權(quán)利。

宅基地使用權(quán)制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分，農(nóng)村土地制度的改革和完善離不開宅基地使用權(quán)制度的改革和完善。在法律層面上構(gòu)建和完善宅基地上的權(quán)利體系，有助于農(nóng)村土地市場化的改革進程，對于發(fā)揮農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素功能，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置極為重要。

二、宅基地上權(quán)利體系內(nèi)容的構(gòu)建與完善

目前，農(nóng)村宅基地資源利用率低，土地浪費現(xiàn)象嚴重，需要構(gòu)建和完善宅基地上的權(quán)利體系，以盤活存量土地，緩和社會矛盾，提高土地經(jīng)濟效益。而完善之后的宅基地用益物權(quán)應具有“類所有權(quán)”之權(quán)能，故，宅基地上的權(quán)利體系應當包含以下內(nèi)容：

（一）宅基地之所有權(quán)

1.宅基地所有權(quán)之基本權(quán)能。宅基地所有權(quán)在性質(zhì)上屬于集體所有權(quán)，集體所有權(quán)是指集體組織及其全體成員對集體財產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！稇椃ā放c《民法通則》、《土地管理法》等明確規(guī)定宅基地屬于集體所有，《物權(quán)法》進一步規(guī)定農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。在土地公有制的國情之下，公法對宅基地的管理和控制與私法對宅基地權(quán)利的調(diào)整和保障并行不悖，相輔相成。宅基地所有權(quán)是私法范疇內(nèi)的物權(quán)，其所有權(quán)主體依法享有完整的所有權(quán)權(quán)能，包括占有、使用、收益及處分四項權(quán)能，但所有權(quán)主體卻傾向于行使公法職能，側(cè)重對宅基地的管理和分配，對宅基地所有權(quán)的行使僅限于將宅基地分配給農(nóng)民，對于后續(xù)跟蹤、保值增值、退出收回等缺乏行之有效的權(quán)利行使，所有權(quán)的部分權(quán)能反而是通過宅基地使用權(quán)來實現(xiàn)，出現(xiàn)宅基地“所有權(quán)虛化”的尷尬。

2.宅基地所有權(quán)之衍生權(quán)利。宅基地所有權(quán)的衍生權(quán)利包括宅基地發(fā)展權(quán)、征收補償權(quán)、法定租賃權(quán)等權(quán)利。

（1）宅基地發(fā)展權(quán)。宅基地發(fā)展權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的一個子項。土地發(fā)展權(quán)是指變更土地使用性質(zhì)或者提高土地利用集約度之權(quán)。土地發(fā)展權(quán)屬于舶來品，起源于英國，在美國發(fā)展到新的高度，法國、日本、意大利、我國臺灣地區(qū)等地亦利用土地發(fā)展權(quán)理論來解決土地資源配置以及權(quán)益分配問題。我國物權(quán)法體系并未確立土地發(fā)展權(quán)制度，但大多數(shù)學者認為我國的土地權(quán)利體系中應當設(shè)置土地發(fā)展權(quán)。宅基地發(fā)展權(quán)是指通過農(nóng)村宅基地復墾與農(nóng)民集中居住，將一塊土地進行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利通過市場機制轉(zhuǎn)移到另一塊土地上去。與現(xiàn)行物權(quán)法制度相銜接，土地發(fā)展權(quán)是以土地所有權(quán)為依托的，其權(quán)利主體是土地所有權(quán)人。故宅基地發(fā)展權(quán)的主體應為農(nóng)民集體，其客體是宅基地開發(fā)容量，內(nèi)容是宅基地發(fā)展權(quán)人的權(quán)利和義務。宅基地發(fā)展權(quán)的確立對于解決土地征收矛盾，合理分配土地資源的增值利益，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，促進土地資源高度集約化利用有重要意義。

（2）宅基地征收補償權(quán)。與土地發(fā)展權(quán)有緊密聯(lián)系的是宅基地征收補償權(quán)。依《物權(quán)法》之規(guī)定，國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。依《土地管理法實施條例》之規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。宅基地屬于集體所有，宅基地征收補償權(quán)的第一主體是集體，客體是土地補償費：但在宅基地上有農(nóng)民的宅基地使用權(quán)及地上附著物時，農(nóng)民成為宅基地征收補償權(quán)的第二主體，客體是宅基地使用權(quán)補償費、地上附著物補償費及安置補助費。而地上附著物包括但不限于農(nóng)民住房，因此對于農(nóng)民住房，應當作為專門的住房財產(chǎn)權(quán)進行合理補償，這一補償?shù)闹黧w則是農(nóng)民個人。隨著土地價值日益凸顯，宅基地征收補償費不僅包括集體土地用途補償，也包括因土地發(fā)展權(quán)而生的土地增值價值補償。而宅基地所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的分離是宅基地土地補償費在集體和宅基地使用權(quán)人之間進行分配的基礎(chǔ)。故，集體作為宅基地征收補償權(quán)主體需要再次根據(jù)本集體決議對土地補償費進行再分配。

（3）法定租賃權(quán)。我國《憲法》規(guī)定，任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，但并未限制土地出租。宅基地“法定租賃權(quán)”是宅基地使用權(quán)與宅基地上房屋所有權(quán)不屬于同一主體時，則推定建筑物所有權(quán)人與土地所有權(quán)人之間存在土地租賃關(guān)系，建筑物所有權(quán)人則享有法定租賃權(quán)。根據(jù)我國法律規(guī)定，當宅基地使用權(quán)主體將其地上房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織成員時，就受讓人而言，只能取得房屋所有權(quán)，不能取得宅基地使用權(quán)，此時受讓人使用房屋所占用的土地便不具有正當權(quán)源：就原宅基地使用權(quán)主體而言，其不能再申請新的宅基地，而原有的宅基地使用權(quán)也因房屋轉(zhuǎn)讓而失去意義，實際上不再享有宅基地使用權(quán)：真正的土地權(quán)源在于宅基地所有權(quán)人，故推定宅基地所有權(quán)人與房屋受讓人之間形成法定租賃關(guān)系，受讓人須向所有權(quán)人支付一定年限的租金。

（二）宅基地之用益物權(quán)

用益物權(quán)的核心是“以利用為中心”的物權(quán)理念，“以利用為中心”即在尊重物的歸屬的前提下，提倡把物交由最能發(fā)揮物的效用的人手中，充分實現(xiàn)物的價值?！段餀?quán)法》中關(guān)于宅基地用益物權(quán)之規(guī)定有宅基地使用權(quán)，還應當包括在宅基地上設(shè)立地役權(quán)、地上權(quán)和空間權(quán)。

1.宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)的法定權(quán)能僅包括占有、使用的權(quán)能，使得宅基地使用權(quán)人利用宅基地的空間十分局限；而《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等各類有關(guān)土地的行政管理法規(guī)對宅基地的行政權(quán)干預較多，無法充分發(fā)揮其物權(quán)效力。

占有權(quán)能和使用權(quán)能是宅基地使用權(quán)的法定權(quán)能、基礎(chǔ)權(quán)能。占有權(quán)能是指宅基地使用權(quán)人有權(quán)對于依法取得的宅基地進行占有支配，并排除他人的非法占有。使用權(quán)能是指宅基地使用權(quán)人可以對宅基地為以建造房屋居住為目的的使用，包括建造房屋及附屬設(shè)施、美化庭院、建設(shè)地下倉庫以及進行小規(guī)模的家庭生產(chǎn)經(jīng)營活動。筆者認為，為了充分發(fā)揮宅基地的使用能效，其除了具有占有、使用權(quán)能之外，還應當具有一定的收益和處分權(quán)能。收益權(quán)能是指宅基地使用權(quán)人可以因占有、使用宅基地而獲得利益，包括將宅基地上的房屋出租，甚至在法律允許的情況下將宅基地使用權(quán)出租一定的年限以獲取租金收益。處分權(quán)能是指宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，也不得單獨設(shè)定抵押，但是可以隨宅基地上的房屋所有權(quán)一同轉(zhuǎn)讓、繼承、贈與，在農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點地區(qū)可以和農(nóng)村房屋一起抵押。

2.地役權(quán)。地役權(quán)起源于羅馬法，一般認為，地役權(quán)“是指以他人土地供自己土地的方便和利益之用的權(quán)利”。其中“他人土地”為供役地，“自己土地”為需役地，供役地的權(quán)利人為供役人，需役地的權(quán)利人為需役人，即地役權(quán)人。依照《物權(quán)法》第163條規(guī)定，法律并未禁止在宅基地上設(shè)立地役權(quán)。宅基地上的地役權(quán)既可以由宅基地所有權(quán)人設(shè)立，也可以由宅基地使用權(quán)人設(shè)立。當土地所有權(quán)人設(shè)立或已經(jīng)負擔地役權(quán)后，再設(shè)定宅基地使用權(quán)時，宅基地使用權(quán)人要繼續(xù)負擔該地役權(quán)：當土地所有權(quán)人設(shè)立地役權(quán)時，土地上已經(jīng)存在宅基地使用權(quán)的，需要經(jīng)過宅基地使用權(quán)人的同意，否則對其不發(fā)生效力：宅基地使用權(quán)人也可以基于與需役地人的合意，為需役地人設(shè)立地役權(quán)，如采光權(quán)等。反之，土地所有權(quán)人享有地役權(quán)的，其效力可及于宅基地使用權(quán)人，宅基地使用權(quán)人亦可成為地役權(quán)人。

3.地上權(quán)與空間權(quán)。傳統(tǒng)地上權(quán)是指在他人土地地表以保有建筑物或其他工作物為目的而設(shè)定的用益物權(quán)，其權(quán)利標的是土地。在我國，地上權(quán)即是因建筑物或其他工作物而利用國家或集體所有的土地權(quán)利。地上權(quán)從表述上來講，似乎與宅基地使用權(quán)類似，但二者有著本質(zhì)的區(qū)別，宅基地使用權(quán)以土地公有制為基礎(chǔ)，通過審批程序無償取得：地上權(quán)以土地私有制為基礎(chǔ)，通過雙方合意有償取得。因而地上權(quán)理論不能夠涵蓋我國的宅基地使用權(quán)，但是宅基地所有權(quán)人可以通過合同的方式為他人設(shè)立地上權(quán)，從而土地的利用效率。

土地空間權(quán)，是指在土地的空中或地中橫切一立體空間（斷層）而以之為標的設(shè)定的權(quán)利。近現(xiàn)代及當代意義上的土地空間權(quán)概念之確立，是人類的土地立法由平面轉(zhuǎn)向立體，即由“土地法”轉(zhuǎn)向“空間法”的過程中產(chǎn)生的㈣。宅基地空間權(quán)是以宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ)，宅基地權(quán)利人在宅基地的空中或地中一定范圍內(nèi)設(shè)立的土地權(quán)利，是對宅基地地上、地下空間的利用，這種利用不僅體現(xiàn)在權(quán)利人自身對宅基地地上、地下的利用，也可表現(xiàn)允諾他人在宅基地上設(shè)立空間權(quán)。

三、宅基地上權(quán)利的運行

（一）宅基地權(quán)利的取得

物權(quán)的發(fā)生是指物權(quán)與特定主體相結(jié)合，即某一主體取得對某物的物權(quán)。宅基地權(quán)利的取得包括權(quán)利人對宅基地所有權(quán)的取得和宅基地用益物權(quán)的取得。

1.宅基地所有權(quán)的取得。自建國以來，農(nóng)村土地所有權(quán)制度歷經(jīng)重大變革，最終確定農(nóng)村集體所有。所有權(quán)的取得依權(quán)利來源的不同，可分為原始取得和繼受取得。宅基地所有權(quán)的取得是依照國家法律的直接規(guī)定屬于農(nóng)村集體所有，故而屬于原始取得。

2.宅基地用益物權(quán)的取得。宅基地使用權(quán)目前已經(jīng)不存在原始取得，而繼受取得又分為移轉(zhuǎn)繼受取得與創(chuàng)設(shè)繼受取得，移轉(zhuǎn)繼受取得主要通過出賣、繼承、贈與等流轉(zhuǎn)方式取得，創(chuàng)設(shè)繼受取得主要通過申請的方式取得宅基地使用權(quán)。創(chuàng)設(shè)繼受取得是宅基地使用權(quán)取得的主要方式，因我國現(xiàn)行法限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，只有在宅基地上房屋被出賣、繼承、贈與時，宅基地使用權(quán)隨之移轉(zhuǎn)，出現(xiàn)移轉(zhuǎn)繼受取得的實例。宅基地上的其他用益物權(quán)主要是通過雙方當事人之間的合意而取得，屬于移轉(zhuǎn)繼受取得。

宅基地使用權(quán)在申請初始取得時，一般是無償取得：在移轉(zhuǎn)繼受取得的情形下，倘若受讓人非本集體經(jīng)濟組織成員或違反“一戶一宅”的原則，集體應當對受讓人征收相當于出租宅基地使用權(quán)的費用，宅基地上其他用益物權(quán)如地役權(quán)的取得主要是基于雙方當事人的約定，既可以是有償取得，也可以是無償取得，但主要是有償取得。

（二）宅基地上權(quán)利的行使

1.宅基地使用權(quán)的權(quán)利流轉(zhuǎn)。依現(xiàn)行法律規(guī)定，土地不得非法轉(zhuǎn)讓，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓須依法進行。即依法律規(guī)定，宅基地本身是不得轉(zhuǎn)讓的，而宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)局限在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。但現(xiàn)實生活中，宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)交易大量存在，在法律尚未完全放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之時，堵不如疏，有規(guī)律的引導權(quán)利人實現(xiàn)宅基地的價值增值功能更為重要。

宅基地所有權(quán)主體通過“申請—比準”的方式將宅基地使用權(quán)分配給宅基地使用權(quán)人，是行使自己的處分權(quán)，為權(quán)利轉(zhuǎn)移的第一層關(guān)系：宅基地使用權(quán)人依法在特定宅基地上建造房屋，并將自己的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，是為權(quán)利轉(zhuǎn)移的第二層關(guān)系。在第二層權(quán)利轉(zhuǎn)移關(guān)系中，涉及買賣、贈與、繼承等不同的方式，均為宅基地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)一并轉(zhuǎn)移的情形。但宅基地使用權(quán)是一項獨立的用益物權(quán)，其并不依附于房屋：若法律要求宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓以建造房屋為前提，這必將促進交易雙方為促成交易而構(gòu)建臨時建筑物，從而造成浪費舊。因此取得宅基地使用權(quán)但尚未建設(shè)房屋時該宅基地使用權(quán)應當允許轉(zhuǎn)讓。此外，就權(quán)利受讓主體而言，非本集體經(jīng)濟組織成員亦應有權(quán)受讓宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)及地上房屋在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部有限流轉(zhuǎn)的原因在于貫徹宅基地使用權(quán)之福利性與保障性，但在推進農(nóng)村土地制度改革以及建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地方面，宅基地應當展現(xiàn)自己的財產(chǎn)權(quán)屬性，使農(nóng)民可以利用宅基地以及地上房屋獲得更多的財產(chǎn)價值，這一點可以借助土地“法定租賃權(quán)”制度以及宅基地使用權(quán)有償取得制度的設(shè)計來實現(xiàn)。

2.擔保物權(quán)之不動產(chǎn)抵押。根據(jù)《物權(quán)法》及《擔保法》的相關(guān)法律規(guī)定，宅基地等集體所有土地其土地使用權(quán)不得抵押。此規(guī)定已不適應當下農(nóng)村土地市場化改革的趨勢，也不利于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)。目前，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押融資試點工作已經(jīng)順利開展，正是宅基地使用權(quán)權(quán)能擴張、充分體現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)屬性的良好契機。

試點地區(qū)取得人大授權(quán)突破法律關(guān)于宅基地不得抵押的規(guī)定，在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押，由銀行業(yè)金融機構(gòu)向符合條件的農(nóng)民住房所有人發(fā)放貸款，在約定期限內(nèi)還付本息。在這一法律關(guān)系中，抵押人既可以是借貸人本人，也可以是為他人提供擔保的第三人：抵押物是特定的房屋所有權(quán)及宅基地使用權(quán)：抵押權(quán)人則是貸款人即銀行業(yè)金融機構(gòu)：這與物權(quán)法中普通物的抵押是一樣的，但關(guān)于抵押物的受讓人，《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》規(guī)定變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人原則上應限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內(nèi)。這一規(guī)定雖是基于宅基地的福利性和身份性而做出，但限制了受讓人的范圍，不利于抵押權(quán)人的實現(xiàn)，事實上可以賦予抵押人所在的農(nóng)村集體組織和集體組織成員“優(yōu)先回贖權(quán)”，亦稱為“先買權(quán)”，其乃特定的民事主體按照法律規(guī)定，享有先于他人回贖某項特定財產(chǎn)的權(quán)利。其設(shè)立目的主要是保護農(nóng)民或農(nóng)民集體對土地或房屋進行投資的利益，方便土地與房屋的利用，以及穩(wěn)定農(nóng)村土地抵押關(guān)系?！巴葪l件”應以價格相同為主要標準，價格相同時，優(yōu)先選擇農(nóng)民或農(nóng)村集體作為受讓人，實現(xiàn)抵押權(quán)：受讓人不符合上述條件，但出價較高者，也應當給予其機會，但是價格中應包含一定年限的宅基地使用權(quán)租賃費用。

四、宅基地上權(quán)利的保護和救濟

如前文所述，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度不完備，宅基地上應然權(quán)利并未在相關(guān)法律制度中得以體現(xiàn)。隨著土地的稀缺性日益突出，土地市場化進程的不斷推進，土地的附加價值明顯增大，圍繞土地產(chǎn)生的各類糾紛成為社會關(guān)注的難點和焦點問題。例如，集體土地征收制度的不健全使得宅基地使用權(quán)人所享受的征地補償利益與土地出讓價格之間形成鮮明對比，造成宅基地權(quán)利人不能充分享有宅基地之財產(chǎn)利益，引發(fā)各種矛盾和糾紛。對外經(jīng)貿(mào)大學蘇號朋、宋崧通過調(diào)研認為宅基地使用權(quán)的糾紛主要有八大類，包括宅基地權(quán)屬糾紛、取得糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛、繼承糾紛、使用糾紛、征收（拆遷）補償糾紛、使用權(quán)糾紛以及農(nóng)村特殊主體的宅基地權(quán)益保護糾紛。這些糾紛的利益受損主體主要有兩類，一類是宅基地所有權(quán)主體，一類是宅基地用益物權(quán)主體。

（一）宅基地所有權(quán)主體利益受損的保護和救濟

1.宅基地所有權(quán)主體利益受損的類型。首先，由于歷史原因的影響以及土地登記制度的不健全，存在因登記錯誤等原因?qū)е碌募w與國家之間或集體與集體之間權(quán)屬不明的情形。第二，權(quán)利人之外的其他主體非法侵害宅基地所有權(quán)，例如相鄰集體之間的土地侵占行為以及非基于社會公共利益的土地征收、征用行為等。

2.宅基地所有權(quán)主體的權(quán)利救濟。農(nóng)民集體所有制下土地所有權(quán)人的明晰界定十分重要，因歷史遺留問題導致的宅基地權(quán)屬不明，應結(jié)合目前農(nóng)村土地登記確權(quán)工作的相關(guān)要求，由行政部門及時進行確權(quán)登記：不同集體之間對于宅基地權(quán)屬有爭議的，先由集體協(xié)商解決，協(xié)商不成，由縣級以上人民政府處理。而對于非法侵害宅基地所有權(quán)的行為，宅基地所有權(quán)主體可以行使物權(quán)請求權(quán)以對抗。

（二）宅基地用益物權(quán)主體利益受損的保護和救濟

1.宅基地用益物權(quán)主體利益受損的類型。宅基地用益物權(quán)主體利益受損主要是指宅基地使用權(quán)人在實現(xiàn)宅基地用益物權(quán)的過程中存在的諸多困境導致自身利益難以得到完全實現(xiàn)。此類情形包括（1）宅基地使用權(quán)人權(quán)利行使受到他人妨礙；（2）宅基地使用權(quán)登記錯誤；（3）宅基地使用權(quán)人在設(shè)立地役權(quán)、地上權(quán)與空間權(quán)過程中發(fā)生的利益受損；（4）宅基地及地上房屋買賣、繼承、贈與、抵押等過程中產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)人利益受損的情形：（5）宅基地征收過程中因征收補償問題導致的利益受損。

2.宅基地用益物權(quán)主體利益受損的權(quán)利救濟，宅基地用益物權(quán)是農(nóng)民在宅基地上最為重要的權(quán)利，當宅基地用益物權(quán)人利益受損時，權(quán)利人可以通過自力救濟或公力救濟的方式來保障權(quán)利。

第一，針對宅基地使用權(quán)人行使權(quán)利受到他人妨礙的情形，宅基地使用權(quán)人可以行使物權(quán)請求權(quán)，要求侵害人排除妨害、消除危險、恢復原狀。

第二，針對宅基地使用權(quán)登記錯誤的情形，宅基地使用權(quán)人可以申請更正登記，就不動產(chǎn)登記簿記載的宅基地使用權(quán)的自然狀況、權(quán)利狀況以及其他事項申請更正登記。尤其當不動產(chǎn)登記簿上記載的權(quán)利人與實際權(quán)利人不一致，實際權(quán)利人申請更正登記，記載的權(quán)利人不同意時，實際權(quán)利人還可以申請異議登記，并在期限屆滿前向法院提起訴訟。異議登記的目的在于阻斷不動產(chǎn)登記的公信力和推定力，避免第三人善意取得存在錯誤登記的不動產(chǎn)權(quán)利，使真正的權(quán)利人利益受損。

第三，針對宅基地使用權(quán)人在設(shè)立地役權(quán)、地上權(quán)與空間權(quán)過程中受到的權(quán)利侵害，以地役權(quán)為例，一方面權(quán)利人訴至法院請求對方當事人依法履行地役權(quán)合同，另一方面可以主張解除地役權(quán)合同。

第四，針對宅基地及地上房屋流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)人利益受損之情形，健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立宅基地使用權(quán)有償使用和退出機制。當流轉(zhuǎn)受讓人為不符合宅基地申請條件的集體成員或者非集體經(jīng)濟組織成員時，實行有償使用原則：在宅基地使用權(quán)人可申請有償退出，如此既可使農(nóng)村宅基地提高利用率，又可保護農(nóng)民的宅基地財產(chǎn)權(quán)。

第五，針對因征收補償問題導致的宅基地使用權(quán)人利益受損問題，首先必須明確宅基地的財產(chǎn)權(quán)屬性，這是完善宅基地使用權(quán)征收補償制度的基礎(chǔ)。其次必須明確公共利益的嚴格界限，并將宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)共同作為征收補償?shù)膶ο螅瑯?gòu)建合理的征收補償分配機制，征收補償只能在集體和宅基地使用權(quán)人之間進行分配，并且只針對宅基地所有權(quán)部分進行分配，宅基地使用權(quán)及地上房屋所有權(quán)的征收補償應當直接支付給宅基地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人。另外對于宅基地的征收補償標準應當通過市場評估制定合理的標準。

五、結(jié)語

在農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度之下，農(nóng)地權(quán)利體系得以擴張的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)在于城鄉(xiāng)市場的一體化對農(nóng)地權(quán)利體系發(fā)展的推動。宅基地本身對于集體經(jīng)濟組織帶有生存保障之功能，在新形勢下如何在這一功能之外充分發(fā)揮其財產(chǎn)性功能尤為重要。只有在法律層次上擁有完整的財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的宅基地權(quán)利才能獲得真正實現(xiàn)。本文從宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性人手，分析現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度以及相關(guān)用益物權(quán)理論，論證宅基地使用權(quán)為“類所有權(quán)”的法律性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上以所有權(quán)和用益物權(quán)為方向，構(gòu)建宅基上的權(quán)利體系，對于充分發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性有著十分重要的意義。