PPP的中國(guó)實(shí)踐：內(nèi)涵、困境與出路

孫曉

摘要：PPP（Public-Private Partnership），在國(guó)內(nèi)一般被譯為政府和社會(huì)資本合作，從本質(zhì)上講，它既是融資機(jī)制、供給機(jī)制的創(chuàng)新，又是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要舉措，在我國(guó)當(dāng)前推廣PPP模式有著時(shí)代發(fā)展的必然性和大力推行的可行性。2013年年底以來(lái)，有關(guān)PPP政策文件不斷出臺(tái)，示范項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)。但作為一項(xiàng)全面改革，面臨著傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)變不到位、地區(qū)和行業(yè)間發(fā)展不平衡、法律保障和政策街接不健全、民營(yíng)資本參與率不高、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、融資難等亟待解決的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。總結(jié)國(guó)際上推廣PPP模式的成熟經(jīng)驗(yàn)，需要政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本各方立足國(guó)內(nèi)實(shí)際情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、通力合作，從加強(qiáng)立法到完善制度，從政府職能到項(xiàng)目的具體實(shí)施等各個(gè)方面著手，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，在多方共贏中實(shí)現(xiàn)公共利益的增進(jìn)式最大化。

關(guān)鍵詞：政府和社會(huì)資本合作（PPP）;理論基礎(chǔ);中國(guó)內(nèi)涵;困境與出路

2013年年底以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）在我國(guó)的發(fā)展邁上了前所未有的高度，這主要得益于一系列頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)力推動(dòng)。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神要求，按照國(guó)務(wù)院工作部署，相關(guān)部門積極探索推廣運(yùn)用符合我國(guó)實(shí)際的PPP模式，先后開(kāi)展了宣傳培訓(xùn)、營(yíng)造合力發(fā)展的良好氛圍，加強(qiáng)制度建設(shè)、建立了覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期的制度體系，完善相關(guān)政策、構(gòu)建了激勵(lì)相容的政策扶持體系，打造了三批示范項(xiàng)目、搭建了系列平臺(tái)等，開(kāi)創(chuàng)了PPP助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新局面。PPP實(shí)踐在我國(guó)已成為一項(xiàng)牽動(dòng)全局的重大改革舉措。

但作為一項(xiàng)全面改革，PPP在具體實(shí)施中仍然面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營(yíng)資本參與率不高、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全、融資難、融資貴以及渠道不暢等亟待解決的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，這是相關(guān)體制、機(jī)制、渠道和產(chǎn)品等要素不相適應(yīng)、互不協(xié)調(diào)的結(jié)果。在今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)應(yīng)積極借鑒國(guó)際成熟經(jīng)驗(yàn)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，統(tǒng)籌政府、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等通力合作，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

一、推廣PPP模式的理論基礎(chǔ)

（一）公共物品理論

廣義上的公共物品是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)由公共部門作為主體直接或間接提供的滿足廣大公民需求的產(chǎn)品和服務(wù)，本質(zhì)上應(yīng)被理解為不同制度安排下的供給方式。公共物品能否實(shí)現(xiàn)有效供給，可以衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平，與此同時(shí)，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高社會(huì)整體的福利水平具有重要作用。PPP模式本質(zhì)上是利用市場(chǎng)力量做好包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的公共服務(wù)，具有顯著的公共物品屬性。因此，推廣PPP模式是提升我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率的必然選擇。

從公共物品的本質(zhì)屬性上講，政府是公共物品最合適的供給主體，然而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展決定了政府不再是公共物品的唯一供給者，關(guān)于公共物品最優(yōu)提供者的評(píng)價(jià)指標(biāo)也在不斷調(diào)整和變化。比如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是公共物品唯一的提供者;而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的公共物品供給明顯不足且效率低下，無(wú)法滿足公眾快速增長(zhǎng)的多元化需求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，公共物品與私人物品之間的邊界變得更加模糊。

公共物品從是否具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性及其程度的維度來(lái)劃分，可以區(qū)分出純公共物品和準(zhǔn)公共物品兩大類。純公共物品由政府直接生產(chǎn)或提供，具有較強(qiáng)的公共性，這類公共物品只有政府能夠憑借其政治權(quán)力，通過(guò)強(qiáng)制性稅收來(lái)解決非排他性和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性，從而實(shí)現(xiàn)有效供給，如國(guó)防、法律等。準(zhǔn)公共物品通常由混合主體來(lái)提供，政府通過(guò)簽訂合同、特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼等方式將公共物品交給私人企業(yè)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)等，政府一般擁有所有權(quán)或部分所有權(quán)并負(fù)責(zé)監(jiān)督其質(zhì)量。

在公共物品的現(xiàn)實(shí)供給中，應(yīng)根據(jù)特殊的需求結(jié)構(gòu)，適時(shí)調(diào)整供給模式，不能囿于傳統(tǒng)的生產(chǎn)主體決定物品類型的思路，形成各種模式協(xié)調(diào)互補(bǔ)的多元化公共物品供給機(jī)制。推廣PPP便是我國(guó)實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)合力供給公共物品的典型示范，通過(guò)PPP模式可以為民間資本進(jìn)入公共服務(wù)投資領(lǐng)域提供一個(gè)渠道，將政府的宏觀戰(zhàn)略管理優(yōu)勢(shì)與高效、靈活的社會(huì)資本相結(jié)合，改善長(zhǎng)期以來(lái)存在的過(guò)分依賴政府供給，且服務(wù)質(zhì)量不高、效率偏低等弊端。

（二）新公共管理理論

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，針對(duì)傳統(tǒng)行政模式的種種弊端，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始推行以“企業(yè)化政府”、“市場(chǎng)化政府”、“代理政府”為核心的新行政理論和管理模式。這一區(qū)別于傳統(tǒng)模式的“新公共管理”實(shí)踐催生出的全新管理理論和模式，被稱為新公共管理理論。該理論主張：政府職能“應(yīng)是掌舵而不是劃槳”，提倡通過(guò)“政府公共政策化”將政府從管理的具體事務(wù)中解脫出來(lái)，從而解決機(jī)構(gòu)龐大、效率低下、官僚主義與腐敗盛行等頑癥。此外，為了提升公共管理水平和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，政府等公共部門可以引入私營(yíng)部門的先進(jìn)管理手段與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而將私營(yíng)企業(yè)管理的一整套原理、技術(shù)和方法應(yīng)用于公共部門管理。這也為我國(guó)當(dāng)前在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式提供了重要參考和有效借鑒。

在PPP模式的實(shí)施過(guò)程中，政府應(yīng)充當(dāng)起監(jiān)督者和合作者的角色，減少對(duì)微觀事務(wù)的直接參與，著重發(fā)揮在宏觀規(guī)劃、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、績(jī)效考核等方面的優(yōu)勢(shì)，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵(lì)與約束相容”的原則，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)積極性，從而為社會(huì)資本投資公共服務(wù)領(lǐng)域打造優(yōu)質(zhì)、順暢的運(yùn)營(yíng)環(huán)境。

二、PPP模式的中國(guó)內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership），在國(guó)內(nèi)一般將其譯為政府和社會(huì)資本合作。不同的國(guó)家和地區(qū)、不同的組織對(duì)其具體內(nèi)涵有不同的界定。實(shí)踐的迅速發(fā)展也賦予PPP事業(yè)新的內(nèi)涵和使命。較有代表性的定義有，聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署（1998）認(rèn)為，PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。這一界定將合作者鎖定在一個(gè)具體項(xiàng)目上，參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，從而達(dá)到“1+1>2”的效果。歐盟委員會(huì)（2003）則認(rèn)為，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)（2002）指出，PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。綜上可見(jiàn)，雖然對(duì)PPP具體含義的概括有所不同，但基本涵蓋了一些共同特征：一是公私合作，旨在提供公共產(chǎn)品或服務(wù);二是利益共享;三是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2015年5月，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確將政府和社會(huì)資本合作模式確立為公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。該《意見(jiàn)》的出臺(tái)為在我國(guó)推廣PPP模式提供了重要的制度依據(jù)，也為全面理解PPP模式提供了更加開(kāi)闊的視角，PPP是一種全新的融資模式管理模式和社會(huì)治理機(jī)制，在我國(guó)當(dāng)前具有多層次內(nèi)涵。

（一）順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇，推進(jìn)又好又快發(fā)展的新動(dòng)能

中國(guó)現(xiàn)代意義上的PPP雛形出現(xiàn)在改革開(kāi)放以后。1978年，十一屆三中全會(huì)做出了改革開(kāi)放的重大決定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論逐步開(kāi)放，部分外資以及先進(jìn)的理念進(jìn)入中國(guó)，并逐步投入中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但投入與實(shí)際需求相比，仍存在巨大缺口，尤其是在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，一方面，公共服務(wù)領(lǐng)域存在巨大需求，面臨很大的資金缺口;另一方面，現(xiàn)實(shí)中有巨大的社會(huì)資本存量，卻缺乏一種動(dòng)員社會(huì)資本投入到公共服務(wù)領(lǐng)域的機(jī)制。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在發(fā)展到“福利國(guó)家”階段，社會(huì)矛盾有效緩解，但往往伴隨著政府財(cái)政運(yùn)行體系困難、一系列公共服務(wù)供給力不從心等問(wèn)題，從而引發(fā)關(guān)于政府管理的系列探索和改進(jìn)。推行PPP模式，正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到新階段后黨和國(guó)家面臨的新的抉擇，是國(guó)家確定的重大改革任務(wù)。PPP模式可以打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，最終把政府工作、企業(yè)發(fā)展、公眾訴求等有效結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的有效供應(yīng)。

（二）改善民生的重要舉措，符合人民群眾的根本利益

民眾先天地具有在不增稅的前提下希望政府提供更多公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，因此，政府必須以民生需求為核心，著力于提高公共物品供給效率。以上《意見(jiàn)》明確提出，鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，將資金有效使用于“以人為本”的社會(huì)目標(biāo)，這是惠及民生的一項(xiàng)重要舉措。

（三）加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義

當(dāng)前，隨著政府與社會(huì)、公眾關(guān)系定位的新變化，我國(guó)中央政府的執(zhí)政理念逐漸實(shí)現(xiàn)了向“治理”的過(guò)度，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)整體的平等性，注重“法治”規(guī)則、契約精神、市場(chǎng)觀念。在這一理念的指導(dǎo)下，政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)從“管理者”到“監(jiān)督者、合作者”的角色和職能轉(zhuǎn)變，保證政府職能不錯(cuò)位、不越位、不缺位，這也是政府部門協(xié)同各主體參與提升公共物品供給效率的關(guān)鍵。

三、推廣尸尸P模式的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)80年代起，英國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家開(kāi)始探索運(yùn)用PPP模式，吸引社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，面對(duì)有效需求不足，歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家更加注重發(fā)揮私人部門作用，調(diào)動(dòng)各方積極性，激發(fā)市場(chǎng)活力，大力推行PPP模式增加公共服務(wù)供給，全面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。根據(jù)2012年合作伙伴公告（Partnerships Bulletin）和德勤的調(diào)查顯示，全球五大最活躍PPP市場(chǎng)分別是加拿大、美國(guó)、法國(guó)、比荷盧經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和英國(guó)。本文將重點(diǎn)考察英國(guó)和加拿大這兩個(gè)具有代表性的國(guó)家推廣PPP的主要經(jīng)驗(yàn)。

（一）英國(guó)

英國(guó)是世界上較早開(kāi)展PPP的國(guó)家，其主要模式是私人融資計(jì)劃（Private Finance Initiative，簡(jiǎn)稱PFI）。所謂PFI就是在公共服務(wù)節(jié)本增效的目標(biāo)指引下，政府與私營(yíng)供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期合同，充分運(yùn)用民間資金、技術(shù)、知識(shí)及管理能力，由私營(yíng)部門提供基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)、建筑、融資、操作和維護(hù)等“一站式”服務(wù)，政府按年度支付整體費(fèi)用，以保證服務(wù)質(zhì)量，而非使用者付費(fèi)。從應(yīng)用領(lǐng)域來(lái)看，主要集中在教育、醫(yī)療、國(guó)防、交通運(yùn)輸、市政建設(shè)、公共安全、垃圾和污水處理、政府信息系統(tǒng)等。然而，在20多年的發(fā)展歷程中，PFI模式也暴露出一些問(wèn)題，如評(píng)估機(jī)制存在局限、重視財(cái)務(wù)評(píng)估而忽視社會(huì)成本、私營(yíng)部門憑借政府信用過(guò)度融資等等。還有批評(píng)者指出，在該模式的實(shí)施過(guò)程中，不同程度地存在著股權(quán)投資者獲利過(guò)高、招標(biāo)耗時(shí)長(zhǎng)、成本高、靈活性不足、透明度不高等問(wèn)題。

鑒于此，英國(guó)政府對(duì)PFI重新進(jìn)行了評(píng)估和優(yōu)化，并于2012年推出了第二代私人融資計(jì)劃，即PF2。在PF2框架下，私人部門繼續(xù)承擔(dān)設(shè)計(jì)、建造、融資、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的責(zé)任，而政府則在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長(zhǎng)期投資者，不僅改善了項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)，而且有利于獲得長(zhǎng)期債務(wù)融資，特別是從資本市場(chǎng)融資。同時(shí)，還修改了項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，提高項(xiàng)目透明度，并定期對(duì)合同和效率進(jìn)行評(píng)審，持續(xù)改進(jìn)服務(wù)。

通觀英國(guó)推行PFI模式，其成功之道可歸結(jié)為注重規(guī)范性，并在制度化、標(biāo)準(zhǔn)化和程序化上下了很大功夫。首先，英國(guó)雖然沒(méi)有專門的PPP立法，但有《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》《政府采購(gòu)法》等通用法律來(lái)規(guī)范PPP行為，并配套《綠皮書：政策評(píng)審、項(xiàng)目規(guī)劃與評(píng)估論證手冊(cè)》《資金的價(jià)值評(píng)價(jià)方法》《大項(xiàng)目評(píng)估辦法》（PFI/PPP采購(gòu)和合同管理指引》《關(guān)于公私協(xié)作的新指引：公共部門參股PF2項(xiàng)目的條款磋商》《PFI/PPP金融指引》等一系列規(guī)范性文件。為在類似項(xiàng)目上保持定價(jià)及條款的一致性，英國(guó)政府還頒布了《標(biāo)準(zhǔn)化合同》，推出標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)產(chǎn)品模板、格式化的付款機(jī)制以及PPP股東協(xié)議等。其次，財(cái)政部下屬的英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目管理局是PPP項(xiàng)目的主管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和重大轉(zhuǎn)型項(xiàng)目的規(guī)劃、審批、競(jìng)標(biāo)、監(jiān)督、融資、交付和保障工作等，相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)清晰、分工明確、協(xié)作有力。在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，英國(guó)逐步形成了一套PPP項(xiàng)目的管理流程，從項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目初選、項(xiàng)目初審、公共采購(gòu)指導(dǎo)和監(jiān)督、最終審批、審計(jì)和監(jiān)管等七個(gè)方面對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施加強(qiáng)監(jiān)管和指導(dǎo)。更為重要的是，由于PPP項(xiàng)目本身的多樣性和創(chuàng)新性，以及項(xiàng)目管理的復(fù)雜性，主管機(jī)構(gòu)還會(huì)根據(jù)實(shí)際情況的發(fā)展適時(shí)對(duì)監(jiān)管體制進(jìn)行改革，包括完善相關(guān)法律、建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等?？傮w上，政府通過(guò)PPP模式將私人資本引入公共服務(wù)的供給中，既激發(fā)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，又有效地緩解了財(cái)政壓力，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、公眾的三方共贏。

（二）加拿大

近年來(lái)，PPP在加拿大穩(wěn)步發(fā)展，無(wú)論從市場(chǎng)活躍度還是發(fā)展模式看，都堪稱世界一流。PPP最初在加拿大的發(fā)展主要由省一級(jí)政府在推動(dòng)，經(jīng)過(guò)多年的摸索和積累，逐漸推廣至聯(lián)邦政府，并得到大力支持，形成了獨(dú)具特色的加拿大模式。

從一開(kāi)始，加拿大政府就意識(shí)到了PPP對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造就業(yè)的巨大作用，一方面注重加強(qiáng)項(xiàng)目管理，成立了專門的機(jī)構(gòu)——加拿大PPP中心，負(fù)責(zé)協(xié)助政府推廣和宣傳PPP模式，參與具體PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和實(shí)施;另一方面，設(shè)立了加拿大PPP中心基金，以政府出資的形式為PPP項(xiàng)目提供資金支持。根據(jù)2013年發(fā)布的《加拿大PPP十年經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估報(bào)告（2003-2012）》，加拿大PPP項(xiàng)目涉及交通、醫(yī)療、教育、住房、環(huán)境和國(guó)防等領(lǐng)域，在這十年的發(fā)展黃金期內(nèi)，其項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)對(duì)于就業(yè)就會(huì)的提供、國(guó)民收入的增加、國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和各級(jí)政府稅收的增長(zhǎng)等多個(gè)方面起到了極大的推動(dòng)作用。更具有實(shí)際意義的是，通過(guò)PPP項(xiàng)目，廣大民眾享受到了便捷的交通、先進(jìn)的醫(yī)療服務(wù)、完備的市政設(shè)施、優(yōu)質(zhì)的教育資源和可靠的司法系統(tǒng)等。

根據(jù)CCPPP2015年發(fā)布的白皮書，將加拿大在PPP領(lǐng)域的成功歸結(jié)于四個(gè)關(guān)鍵因素：一是穩(wěn)定的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備;二是高效的招標(biāo)流程;三是多元的融資來(lái)源;四是有利的政治環(huán)境。

在融資方面，加拿大比較有特色的是養(yǎng)老基金投資PPP的模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，加拿大養(yǎng)老金在基礎(chǔ)設(shè)施的投資占總資產(chǎn)比例平均為5%，遠(yuǎn)高于國(guó)際的1%。這些資金雄厚的機(jī)構(gòu)投資者的參與，給PPP項(xiàng)目提供了大量的低成本資金，同時(shí)其自身也獲得了長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資收益。

四、我國(guó)推廣PPP模式面臨的主要困境及出路

我國(guó)自推廣PPP模式以來(lái)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。截至2017年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)人庫(kù)PPP項(xiàng)目已達(dá)12287個(gè)，項(xiàng)目總投資額14.6萬(wàn)億元。其中，已簽約落地項(xiàng)目共計(jì)1729個(gè)，項(xiàng)目總投資額2.9萬(wàn)億元，落地率34.5%。但作為一項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新舉措，PPP改革仍然面臨著法律保障和政策銜接不健全、地區(qū)和行業(yè)間發(fā)展不平衡、部分合作項(xiàng)目決策不夠嚴(yán)謹(jǐn)、實(shí)施不夠規(guī)范、民營(yíng)資本總體參與率不高等困境，需要合作各方通力合作、改革創(chuàng)新加以解決。

（一）始終遵循依法合規(guī)原則，將政府和社會(huì)資本合作納人法制化軌道

PPP項(xiàng)目一般具有投入大、期限長(zhǎng)等特點(diǎn)，民營(yíng)資本在進(jìn)人PPP項(xiàng)目前會(huì)綜合考量之后的風(fēng)險(xiǎn)。此外，PPP項(xiàng)目涉及的政策較多，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律、法規(guī)，項(xiàng)目實(shí)施后合作各方的權(quán)益無(wú)法得到保障，必將成為項(xiàng)目順利推進(jìn)的掣肘。事實(shí)上，我國(guó)目前尚處于起步階段，PPP相關(guān)法律層級(jí)不高、政策銜接不暢、多頭管理等問(wèn)題已經(jīng)阻礙了PPP工作的順利開(kāi)展，加快PPP立法已成為社會(huì)各界的普遍呼聲和加快推進(jìn)工作的當(dāng)務(wù)之急。為此，國(guó)務(wù)院已將PPP條例列入2017年立法工作重點(diǎn)，明確由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，加快推進(jìn)PPP領(lǐng)域立法進(jìn)程。2017年7月21日，國(guó)務(wù)院法制辦將會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》及其說(shuō)明全文公布，征求社會(huì)各界意見(jiàn)。

在堅(jiān)定推進(jìn)PPP立法的同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)健全制度體系，制度的完善也將為立法掃清障礙。早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，就開(kāi)始嘗試公私合作模式，但由于缺乏一套有效的制度體系和規(guī)范流程約束，在利益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、政府監(jiān)督三個(gè)核心環(huán)節(jié)，未能實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等，導(dǎo)致項(xiàng)目異化變形，資本暴利、政府“兜底”、監(jiān)督缺位等問(wèn)題涌現(xiàn)。為了避免此類問(wèn)題的發(fā)生，在立足國(guó)情和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推廣PPP之初就應(yīng)按照“法律規(guī)范+政策保障+操作指引”三位一體的思路，有針對(duì)性地做出可操作性強(qiáng)、務(wù)實(shí)管用的制度安排。

此外，還應(yīng)構(gòu)建運(yùn)行高效、保障有力的組織體系。總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，PPP模式運(yùn)行良好的主要發(fā)達(dá)國(guó)家均設(shè)有專門的PPP管理機(jī)構(gòu)和操作平臺(tái)。2014年5月，財(cái)政部正式成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組.作為推廣PPP工作的政策平臺(tái).承擔(dān)制度建設(shè)、宣傳培訓(xùn)、指導(dǎo)地方開(kāi)展工作等職責(zé)。很多省（市）財(cái)政部門整合內(nèi)部資源，設(shè)立了PPP工作小組或?qū)ｉT處室，負(fù)責(zé)推廣PPP工作。這些政策平臺(tái)、操作平臺(tái)的建立，為PPP各項(xiàng)工作提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障，但在具體的工作分工和安排上還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范和完善。

（二）始終遵循公眾受益原則，優(yōu)化政府職能，加強(qiáng)政府監(jiān)督，實(shí)行陽(yáng)光化運(yùn)作

在PPP模式的實(shí)際運(yùn)作中，政府既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者;既是基本公共服務(wù)的出資人，又是基本公共服務(wù)的融資者;既是項(xiàng)目的合作方，又是項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督者。作為集多重身份于一身的合作方，政府必須始終在公眾受益的基本原則下，科學(xué)定位自身角色，優(yōu)化相關(guān)職能，加強(qiáng)政府監(jiān)管，將政府政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本盈利目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、不斷創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。實(shí)行陽(yáng)光化運(yùn)作，依法充分披露政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束。

（三）始終遵循積極穩(wěn)妥原則，發(fā)揮項(xiàng)目示范作用，因地制宜地推動(dòng)項(xiàng)目落實(shí)

在PPP模式推廣之初，難免存在項(xiàng)目評(píng)估不科學(xué)、立項(xiàng)不規(guī)范、監(jiān)督不到位、評(píng)價(jià)不完善等系列問(wèn)題，尤其是一些地方政府出于政績(jī)考慮，急于求成，在未對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分論證的情況下抓緊上馬，增加了項(xiàng)目失敗的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)將項(xiàng)目示范作為推進(jìn)PPP工作的重要抓手，尤其要從風(fēng)險(xiǎn)低、容易吸引私人資本的項(xiàng)目人手，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。截至2016年12月，財(cái)政部先后公布了三批共745個(gè)、計(jì)劃總投資規(guī)模1.95萬(wàn)億元的PPP示范項(xiàng)目，涉及幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域。同時(shí)，建立對(duì)示范項(xiàng)目的實(shí)時(shí)跟蹤、對(duì)口聯(lián)系、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，持續(xù)對(duì)示范項(xiàng)目實(shí)行全流程管理.確保示范項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范.真正起到標(biāo)桿示范作用。

此外，鼓勵(lì)地方各級(jí)政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際和行業(yè)特點(diǎn)的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，形成適合我國(guó)國(guó)情的發(fā)展模式。在項(xiàng)目的遴選上，應(yīng)制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和條件，以此組織專家進(jìn)行可行性評(píng)審，堅(jiān)決制止通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式包裝PPP項(xiàng)目進(jìn)行變相融資，確保交易結(jié)構(gòu)的合理性;在實(shí)施階段，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目給予全程跟蹤，及時(shí)提供必要的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，確保項(xiàng)目實(shí)施符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求;項(xiàng)目完成后進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收不合規(guī)范的不再作為示范項(xiàng)目推廣，驗(yàn)收合格的項(xiàng)目享受相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)政策支持。力爭(zhēng)做到以公眾利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，融合政府工作、企業(yè)發(fā)展、公眾訴求等多方訴求，在多方共贏中實(shí)現(xiàn)公共利益的增進(jìn)式最大化。