我國財政透明度的現(xiàn)狀分析與改進建議

■/王冬香

財政透明度概念最早是由George Kopits＆Jon Craig（1998）提出的，指政府詳盡地向公眾公開政府結(jié)構(gòu)和職能、政府政策傾向、公共部門賬戶和財政規(guī)劃等信息，這些信息具有全面性、可靠性、及時性、易理解性以及可比較性等特征，從而便于選民和金融市場能夠準(zhǔn)確地從經(jīng)濟和社會層面對政府的財政狀況以及政府活動的真實成本和收益進行評估。此定義后來被國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的《財政透明度良好做法守則》（Code of Good Prac?tices on Fiscal Transparency）所采納，目前已被廣泛引用成為權(quán)威定義。

一、現(xiàn)狀分析

我國財政信息公開制度的建設(shè)和發(fā)展于1978年前幾乎處于停滯狀態(tài)，政府沒有公開財政信息的意識，公民也沒有行使知情權(quán)的意識，財政透明度更無從談起。改革開放后財政透明雖然有了一定的提升，但步伐卻很緩慢。20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟全球化加速發(fā)展，財政透明為各國經(jīng)濟發(fā)展和政治制度完善提供的有益助力，使政府提高財政透明度逐漸成為國際潮流。在如此國際環(huán)境的影響下，加之黨和國家的高度重視，我國財政透明度建設(shè)取得了一定的進展，并在此后的發(fā)展中頗具成效。從1995年《中華人民共和國預(yù)算法》正式生效，到2004年實行新的預(yù)算分類體系，2007年實施新的政府收支分類科目，2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，2013年我國政府以四本預(yù)算（即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算）覆蓋所有公共資金，廢除“預(yù)算外資金”，2015年實施的新《預(yù)算法》首次在法律中明確提出建立公開透明的預(yù)算制度，2016年出臺《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》提出“以公開為原則，不公開為例外”的政務(wù)公開原則，這些法規(guī)條例的相繼出臺和實施對我國財政透明度的建設(shè)和發(fā)展具有積極意義。然而限于制度障礙、法制不健全以及落實不到位等原因，我國財政透明度的改進依然存在諸多問題。具體表現(xiàn)如下：

（一）我國財政透明度尚未完全達到國際主流要求

1996年國際貨幣基金組織制定了數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)（SDDS），2007年制定了數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)（GDDS），這兩個系統(tǒng)是國際貨幣基金組織向成員國提供的在數(shù)據(jù)采集和披露方面的一套指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了財政數(shù)據(jù)公布的指標(biāo)、頻率和及時性。我國2002年加入國際貨幣基金組織的GDDS，經(jīng)過13年的發(fā)展，于2015年致函國際貨幣基金組織（IMF）正式通報中國采納SDDS的決定。這說明我國一直在加強財政透明度的建設(shè)，并且取得了一定成效。

但是，根據(jù)國際預(yù)算合作伙伴協(xié)會（IBP）對世界各國政府預(yù)算公開情況的調(diào)查，2008年中國政府預(yù)算公開指數(shù)為14，在85個調(diào)查國家中排64位；2010年的指數(shù)為13，在94個調(diào)查國家中排79位；2012年的指數(shù)為11，在100個調(diào)查國家中排86位；2015年的指數(shù)為14，在102個調(diào)查國家中排在92位，中國在財政預(yù)算公開方面不僅遠低于發(fā)達國家，甚至低于一些發(fā)展中國家。由此可見我國政府預(yù)算的公開遠沒有達到國際平均水平，并且長期缺乏突破性的進展。

（二）中央部門透明度水平較低

《中國政府透明指數(shù)報告（2017）——以政府網(wǎng)站信息公開為視角》以決策公開、管理服務(wù)、執(zhí)行和結(jié)果公開、重點領(lǐng)域信息公開、政策解讀與回應(yīng)關(guān)切五項為指標(biāo)，對我國國務(wù)院部門2017年的透明度進行評估。根據(jù)評估顯示（見表1）平均得分為53.93，也就是說，已公開信息只占所有調(diào)查信息的53.93%。排名第一的部門是工業(yè)和信息化部，排在最后的部門是國家外國專家局，超過60分的部門只有19個，占比只有35.19%，可見中央部門透明度總體處于中等偏低水平。五項指標(biāo)中，執(zhí)行和結(jié)果公開的透明度是最低的（見表2），除表中所列的十二個部門外，其他部門都是0%，除去有保護國家機密的考慮外，中央部門對政策落實情況及結(jié)果沒有很好地向公眾公布。

表1 2017年國務(wù)院部分部門透明度排行榜

表2 2017年國務(wù)院部門執(zhí)行和結(jié)果公開透明度排行榜

（三）省級財政透明度水平較低

2016年《中國省級財政透明度評估》顯示（見表3），31個受調(diào)查的省份，超過60分的省份只有個別省份，財政透明度平均僅有42.25，就平均來看，已公開信息大約占全部調(diào)查信息的42.25%，尚未過半，這說明省級財政透明度整體水平較低。就單個省份來看，排名第一的寧夏（65.53）與最后一名的江蘇（23.71）有41.82分的差距，省級之間存在財政透明度差異巨大的問題。

表3 2016年中國部分省級財政透明度排行榜

表4展示了2009—2016年間省級財政透明度的最高分、最低分和平均分情況。在此期間，平均得分呈現(xiàn)小幅上升的特點，從2009年的21.71分攀升到2016年的42.25分；各年的最高分均未超過80分，這反映出有些財政信息公開程度較好的省份缺乏進一步提高財政透明度的積極性；各年的最低分在2014年跌到最低值11.52后開始逐年升高?？傮w來看，大部分省份都在逐年加大財政信息的公開力度，但由于起點較低，增幅不穩(wěn)定，省級財政透明度整體情況仍不理想。

二、改進措施建議

（一）破除制度阻礙，健全法律法規(guī)

提高財政透明度離不開制度的完善和法律的保護，為此，要在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，進一步制定并細化相關(guān)法律法規(guī)。出臺實施細則、補充條例或釋疑等，完善和補充已有的法規(guī)，減少理解上的歧義，增加政策落實的依據(jù)。以立法的形式界定保護國家機密和財政信息公開之間“度”的問題，合理恰當(dāng)?shù)摹岸取笨梢砸?guī)范政府的行為，減少政府部門互相扯皮和推脫的可能性，避免出現(xiàn)沖突。讓財政透明不再難以落實，而真正做到有法可依，有法必依。

（二）提高公眾意識，發(fā)揮監(jiān)督作用

知情權(quán)是我國《憲法》賦予每個公民的基本權(quán)利，政府要保障和提高公民行使知情權(quán)的意識，引導(dǎo)公民參與提高財政透明度的建設(shè)。財政信息的公開不應(yīng)死板單一，可以有多樣的公開形式，文字、圖表、專家講解以及舉行聽證會等，幫助公民理解財政信息，提高參與度。這樣一方面可以增強公民對政府的監(jiān)督力度，另一方面也有助于理解政府的工作重心和內(nèi)容，使政府和公民互相了解互相信任，實現(xiàn)雙贏。

積極發(fā)揮監(jiān)督作用，離不開媒體的幫助。媒體作為傳播信息的載體，既要正確、及時地將政府公布的財政信息傳遞給公民，又要起到引領(lǐng)輿論監(jiān)督的作用。政府要正確看待媒體監(jiān)督，營造一種開放的輿論環(huán)境，提高媒體的言論自由度。媒體則要正確認(rèn)識自己肩負的社會責(zé)任，一方面協(xié)助政府拓寬與公眾溝通的渠道，另一方面要客觀公正地評價政府的財政透明工作，將公眾的想法準(zhǔn)確及時地反饋給政府部門。

表4 2009—2016年省級財政透明度的最高分、最低分和平均分

（三）借鑒國際經(jīng)驗，推進制度創(chuàng)新

根據(jù)Anwar Shah（2007）的想法，可以引入公共財政管理績效評估框架來協(xié)助我國提高財政透明度的建設(shè)。公共財政管理績效評估框架是一個綜合的可用于評估國家長期公共財政績效的監(jiān)督框架，是世界銀行、國際貨幣基金組織、經(jīng)濟合作發(fā)展組織等組織聯(lián)合開發(fā)而來，由反映不同層面問題的評價指標(biāo)構(gòu)成。其中，有一些指標(biāo)涉及到財政透明度的評估，例如，“預(yù)算文件中包括的信息的全面性”、“未報告的政府具體運作的規(guī)?！?、“政府間財政關(guān)系的透明性”、“納稅人權(quán)利和義務(wù)的透明度”等?？商暨x出其中與財政透明度有關(guān)的指標(biāo)，結(jié)合我國實際國情，演變成一套適合我國的財政透明度評估的框架，由國家授權(quán)，獨立的第三方組織負責(zé)具體運行，定期評估一次，生成評估報告，向社會發(fā)布。

三、結(jié)語

目前，我國的財政透明度仍處于較低水平。由于財政透明在公共財政管理中承擔(dān)著重要的職責(zé)，為此，政府應(yīng)在今后提高財政透明度的過程中，立足國情，借鑒國際經(jīng)驗，破除制度障礙，健全法律法規(guī)，提高公眾參與度，維護公民知情權(quán)，發(fā)揮媒體媒介作用，保障輿論監(jiān)督的權(quán)利，積極推進制度創(chuàng)新。

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